焦思穎

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》（簡稱《意

見》）。11月7日，自然資源部召開新聞發(fā)布會，就《意見》出臺的背景、意義及主要內(nèi)容等進行介紹。

《意見》共4部分12條，闡述了在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的總體要求，科學有序劃定、協(xié)調(diào)解決沖突、強化保障措施要求。明確要堅持底線思維、保護優(yōu)先，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)落實，統(tǒng)籌推進、分類管控的基本原則，按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的“四統(tǒng)一”要求，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間和三條控制線。按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線，按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。對于矛盾沖突，要統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎，自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線落地，協(xié)調(diào)邊界矛盾。在強化保障措施方面，明確了中央與地方的責任，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，通過國土空間規(guī)劃實施統(tǒng)一嚴格管理，并將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內(nèi)容。

就如何貫徹落實《意見》，自然資源部國土空間規(guī)劃局局長劉國洪表示，將在現(xiàn)有劃定相關成果基礎上，結(jié)合編制國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線?！笆紫缺仨殘猿直Ｗo優(yōu)先、應劃盡劃，確保將生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域全部劃入生態(tài)保護紅線。接下來，解決過去存在的三條線交叉、重疊等問題。這項工作絕不是重起爐灶、推倒重來，而是在現(xiàn)有工作基礎上優(yōu)化、完善、劃定、落實。”

具體來說，一是構(gòu)建統(tǒng)一的平臺。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，形成一張底圖。二是夯實劃定落實基礎。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)等功能空間。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)矛盾沖突。做到三條控制線不交叉不重疊不沖突。四是實施分級分類管理。根據(jù)三條控制線的劃定初衷，分別制定差異化的空間管控政策。

“目前三條控制線存在一些矛盾沖突，主要表現(xiàn)在三個方面”，自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東介紹，一是基礎數(shù)據(jù)不準確。原來耕地、林地等，不同部門的調(diào)查標準、時點、精度不一致，造成了矛盾沖突?！兑庖姟芬笞裱瓕嵤虑笫窃瓌t，統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎，以目前土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，結(jié)合已經(jīng)認定的國土三調(diào)成果，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。二是管控規(guī)則不明確。以往生態(tài)保護紅線劃定重在正面部署劃定工作，對于劃定過程中出現(xiàn)的大量的生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設、礦業(yè)權(quán)、人工商品林之間的矛盾沖突，未提出解決方案?！兑庖姟钒凑铡皠澒芙Y(jié)合”思路，明確了生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的8類有限人為活動，提出了矛盾協(xié)調(diào)規(guī)則以及現(xiàn)有沖突的處理意見。三是相關規(guī)劃銜接不夠。三條控制線劃定與交通、水利等規(guī)劃銜接不夠，存在空間沖突，導致部分基礎設施建設落地存在困難?！兑庖姟芬?，堅持自上而下、上下結(jié)合，通過國土空間規(guī)劃做好統(tǒng)籌銜接，協(xié)調(diào)好三條控制線和相關規(guī)劃空間邊界的關系。

針對三條控制線之間出現(xiàn)的矛盾沖突問題，孫雪東強調(diào)，一要強化底線約束，體現(xiàn)保護優(yōu)先。生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變;永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。二要明確調(diào)入調(diào)出規(guī)則。目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出;已劃入自然保護地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。

對于三條控制線如何納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理，如何協(xié)調(diào)與有關部門的關系，自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長張兵表示，要根據(jù)國家、省、市、縣、鄉(xiāng)在三條控制線劃定落實中的差異化職責，重點在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報國務院審批;對于生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報國土空間規(guī)劃原審批機關審批。自然資源部將會同生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關部門建立協(xié)調(diào)機制，加強對地方的督促指導。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負總責，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進落地。國家自然資源督察機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責，會同有關部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關部門，作為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據(jù)。（摘自《中國自然資源報》2019年11月8日一版）