[摘要]國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求治理理論的重塑。這一任務(wù)面臨一些觀念障礙：國(guó)家至上觀念對(duì)社會(huì)治理的侵蝕;中央集權(quán)對(duì)地方治理的限制;內(nèi)向性傳統(tǒng)對(duì)全球治理的忽視。要從如下方面推進(jìn)治理變革，促進(jìn)治理觀念的革新：推進(jìn)社會(huì)治理，彌補(bǔ)國(guó)家治理之不足;改善央地權(quán)力配置，發(fā)揮地方治理的積極性;改變內(nèi)向性心態(tài)，提升中國(guó)對(duì)全球治理體系之參與塑造能力。應(yīng)當(dāng)以法治思路促進(jìn)從“統(tǒng)治”向“治理”的觀念轉(zhuǎn)型，借鑒輔助性原則，建立各方共治共享的治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]治理現(xiàn)代化;治理理論;法治;輔助性原則

[中圖分類號(hào)]D61

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1000-3541（2019）01-0103-06

The Obstacles and Transition toward

Modernization of Governance idea in China

LI Xu-dong

（Guangdong Local Legal Research Center ，

South China University of Technology ， Guangzhou 510006，China）

Abstract：Modernization of national governance system and governance capability requires remodeling of governance theory andrule of law of theory.This task faces some main obstacles：the loser society under the state supremacy;the weaker local governmentsunder the centralization;and the neglect of global governance with the traditional idea.We should promote governance reform and in-novation of governance idea in the following aspects ：promoting social governance to help the national governance;improving the allocation of power between central and local governments for local governance initiative;changing introverted mentality to enhance China臺(tái)ability to participate in the global governance system.By transforming the concept of“government”to“governance”，and learnfrom the principle of subsidiarity ， we can establish a governance system shared by all parties to promote the modernization of nationalgovernance system and governance capacity.

Key words：governance modernization;governance theory;rule of law;subsidiary principles

中共十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì)通過(guò)的兩個(gè)《決定》，分別強(qiáng)調(diào)了“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”與“全面依法治國(guó)”這兩個(gè)相互聯(lián).系的主題。黨的十九大報(bào)告對(duì)此又予以強(qiáng)調(diào)：‘明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主，義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;明確全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！盵1]（p.19）“治理”與“法治”作為兩個(gè)內(nèi)涵豐富的新術(shù)語(yǔ)，代表了全新的治理與法治觀念， 據(jù)此來(lái)觀察當(dāng)代中國(guó)的治理現(xiàn)實(shí)，不少陳舊的觀念值得關(guān)注。

一、當(dāng)代中國(guó)治理現(xiàn)代化的突出問題

（一）影響當(dāng)代中國(guó)治理現(xiàn)代化的突出問題從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)治理現(xiàn)代化面臨的突出問題可以概括為如下方面：

一是國(guó)家至上主義觀念使得政府侵蝕了社會(huì)的活動(dòng)場(chǎng)域。當(dāng)代中國(guó)具有強(qiáng)烈的國(guó)家至上主義傳統(tǒng)，即國(guó)家在價(jià)值位階中處于至上地位，國(guó)家利益是衡量其他利益的標(biāo)準(zhǔn)與尺度。在最極端的情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家基本上吞沒了社會(huì)，直接導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的式微，乃至社會(huì)自身需要重新發(fā)現(xiàn)2。這一傳統(tǒng)有其歷史與思想原因。首先，從歷史方面來(lái)說(shuō)，中國(guó)近現(xiàn)代的歷史進(jìn)程，伴隨著民族與國(guó)家的屈辱經(jīng)歷，民族觀念與國(guó)家觀念在這一過(guò)程中也得到了強(qiáng)調(diào)，它在推進(jìn)民族國(guó)家建構(gòu)的同時(shí)，也在較長(zhǎng)時(shí)期造成一種敏感、脆弱的心理。在此意義上，“四個(gè)自信“的提出，顯然要求重塑中國(guó)人民的健康心態(tài)1（p.1）。其次，從觀念方面來(lái)說(shuō)，伴隨著馬克思主義的傳播，黑格爾的國(guó)家觀明顯影響了中國(guó)的國(guó)家觀念。按照黑格爾的觀點(diǎn)，國(guó)家是一種總體性存在，它包括市民社會(huì)。“自在自為的國(guó)家就是倫理性的整體，是自由的現(xiàn)實(shí)化;而自由之成為現(xiàn)實(shí)乃是理性的絕對(duì)目的。國(guó)家是在地上的精神……。.這樣，“國(guó)家“與“民族”之間幾乎可以畫等號(hào)，這在相當(dāng)程度上為國(guó)家的無(wú)限擴(kuò)張?zhí)峁┝撕戏ㄐ哉撟C。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制結(jié)束之后，它仍提供著最強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的理論論證。

國(guó)家至上論的影響具有兩面性，一般地論證國(guó)家利益的重要性對(duì)推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家的制度建構(gòu)與心理認(rèn)同有積極貢獻(xiàn);但將這一論證擴(kuò)張至極端，就容易產(chǎn)生壓制社會(huì)、擠壓私域的負(fù)面效果。由于對(duì)其負(fù)面效果認(rèn)識(shí)不足，國(guó)家至上觀念并未得到及時(shí)與有效的克制，它在我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)揮著消極影響。

二是中央集權(quán)傳統(tǒng)使得中央權(quán)力抑制了地方有效治理。國(guó)家至上論自然地孕育了絕對(duì)的中央集權(quán)觀念。它認(rèn)為，在正式的權(quán)威體系中，中央權(quán)威是至上的、無(wú)限的、永久的。這一觀念的負(fù)面效果就是因過(guò)度尊崇中央權(quán)威、過(guò)度信任中央集權(quán)體制，導(dǎo)致地方治理在相當(dāng)程度上不受重視，各地的治理事業(yè)也資源投入不足。這導(dǎo)致央地關(guān)系始終陷于“收—放—收”的惡性循環(huán)，當(dāng)問題太大，中央無(wú)法收拾時(shí)就放權(quán)，實(shí)則主要下放與轉(zhuǎn)移本應(yīng)承擔(dān)的制度責(zé)任;當(dāng)?shù)胤街卫碛辛顺尚е螅醒刖涂赡苁諜?quán)，實(shí)則是收回已經(jīng)產(chǎn)生的制度利益，不可避免地再度侵占地方利益。這種“收—放”無(wú)度的循環(huán)暴露了央地間缺乏明確而合理的權(quán)力分配制度，成為當(dāng)代中國(guó)諸多治理問題的根源。

中央集權(quán)的積極方面眾所周知，不必重復(fù);其消極方面則尚缺少足夠討論，傳統(tǒng)的理論不足以提供良好的央地關(guān)系法治化制度供給D，因而非制度化的“收—放”惡性循環(huán)始終存在，央地關(guān)系仍處于非制度化困境中。

三是內(nèi)向性的制度慣性導(dǎo)致國(guó)家治理體系無(wú)力關(guān)注區(qū)域性、全球性治理問題。當(dāng)代中國(guó)治理受到內(nèi)向性制度傳統(tǒng)的強(qiáng)大影響，它使得國(guó)家與社會(huì)精英把一切精力都集中到內(nèi)部，對(duì)參與跨國(guó)性、全球性治理缺乏興趣。中國(guó)傳統(tǒng)觀念對(duì)此也有潛移默化的影響，梁漱溟先生曾指出：“蓋西洋人多向外作理會(huì)而發(fā)達(dá)了工具，中國(guó)人多向里作理會(huì)而涵養(yǎng)了生命?！保╗）（.326）其原因比較復(fù)雜，中國(guó)自身的歷史經(jīng)驗(yàn)也證明內(nèi)向性傳統(tǒng)有其合理性。不過(guò)，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，中國(guó)既受外部力量影響，也對(duì)外部產(chǎn)生巨大影響，內(nèi)向性的制度傳統(tǒng)與歷史敘事都過(guò)度忽略了中國(guó)與外部世界的復(fù)雜關(guān)系，值得檢討。尤其是進(jìn)入全球化時(shí)代之后，中國(guó)與世界的關(guān)系已非常復(fù)雜，更不可能以孤獨(dú)與孤立的內(nèi)向心態(tài)來(lái)認(rèn)識(shí)世界。中國(guó)需要更多地介入?yún)^(qū)域性、全球性事務(wù)，才能更好地維護(hù)國(guó)家利益，關(guān)心外部才能更好地發(fā)展內(nèi)部。封閉內(nèi)向制度傳統(tǒng)只能給中國(guó)利益造成不應(yīng)有的損害。

內(nèi)向性的制度習(xí)慣是農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代重穩(wěn)定、重守成心態(tài)的自然遺產(chǎn)，未必全部是否定性的。不過(guò)，當(dāng)代中國(guó)在近四十年間迅速完成工業(yè)化并成為全球化時(shí)代的強(qiáng)勢(shì)力量之后，繼續(xù)保持此種制度習(xí)慣已不再必要。它影響到中國(guó)如何正確地看待自己與認(rèn)識(shí)世界，尤其在行動(dòng)上無(wú)法適應(yīng)時(shí)代，需要對(duì)其提出批評(píng)，努力實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型。

二、推動(dòng)治理現(xiàn)代化的法治進(jìn)路

推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，需要相應(yīng)地在實(shí)踐方面采取措施。針對(duì)上述問題，目前來(lái)看，應(yīng)當(dāng)以法治進(jìn)路，促進(jìn)治理觀念的轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

（一）借鑒法律與立法二元理論，推進(jìn)社會(huì)治理

當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的嚴(yán)重影響，最終形成國(guó)家吞沒社會(huì)的消極局面。這在相當(dāng)程度上對(duì)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生惡劣影響。更準(zhǔn)確地說(shuō)，中國(guó)存在以國(guó)家代替社會(huì)、以政府代替國(guó)家的現(xiàn)象;同時(shí)，政府與執(zhí)政黨之間法理上的界限同樣模糊。最終，中國(guó)形成國(guó)家與社會(huì)合一、由國(guó)家吞并社會(huì)的模式D。這在實(shí)踐中帶來(lái)一系列較嚴(yán)重的后果。行政體制成為基本尺度和價(jià)值。行政體制外的領(lǐng)域也向官僚體制接近。社會(huì)各領(lǐng)域基本上都成為政府的下屬單位，其運(yùn)行邏輯同樣充滿了官僚化與行政化的特點(diǎn)，社會(huì)領(lǐng)域不能維持自身的獨(dú)立地位。社會(huì)領(lǐng)域缺乏自治性，導(dǎo)致改革停滯與倒退現(xiàn)象比較嚴(yán)重，學(xué)者的觀察可謂見微知著@。這也是十八屆三中全會(huì)上，中共中央做出全面深化改革的決定之重要原因。從理想的尺度來(lái)評(píng)價(jià)，國(guó)家與社會(huì)的這一現(xiàn)狀并不樂觀，應(yīng)當(dāng)對(duì)其提出批評(píng)，進(jìn)行改革。中央提出“全面深化改革”，將“四個(gè)全面”作為黨的十九大以后的“戰(zhàn)略布局”，體現(xiàn)出對(duì)改變目前現(xiàn)狀的強(qiáng)大政治決心[1]（p.19）。

在此方面，哈耶克法律與立法兩分的法律觀借鑒，對(duì)于形成國(guó)家治理與社會(huì)治理互動(dòng)的新格局具有積極意義。按照哈耶克的思想，政府只能制定人為法律（Legislation），而真正的法律必然扎根于社會(huì)自身的運(yùn)行活動(dòng)中，是真正的法律（Law）。他說(shuō)：“根據(jù)理性，我們永遠(yuǎn)都無(wú)法以同樣的方式重構(gòu)整個(gè)規(guī)則系統(tǒng)，因?yàn)槲覀儾⒉恢勒麄€(gè)規(guī)則系統(tǒng)之型構(gòu)過(guò)程中的所有經(jīng)驗(yàn)……個(gè)人行為規(guī)則為之服務(wù)的普遍利益，乃是由那些我們認(rèn)為是法律規(guī)則之目的的東西構(gòu)成的，亦即整體的抽象秩序;這種抽象秩序的目的并不在于實(shí)現(xiàn)已知且特定的結(jié)果，而是作為一種有助益于人們追求各種個(gè)人目的的工具而被維持下來(lái)的?！?（.7）改革的前景應(yīng)當(dāng)是，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)治理的功能。

首先，在觀念上合理界定國(guó)家法與社會(huì)規(guī)則的各自功能與合理邊界。國(guó)家與政府是正式的權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域，主要承擔(dān)維持社會(huì)基本秩序、提供社會(huì)行政管理之公共服務(wù)的功能。在本質(zhì)上，它并不從事生產(chǎn)，而主要通過(guò)稅收強(qiáng)制性地獲得公共資源來(lái)維持自己的運(yùn)行。因此，國(guó)家與政府對(duì)于一國(guó)資源的占有，必須保持在合理的范圍內(nèi)。這在行政學(xué)上表現(xiàn)為政府規(guī)模問題③。政府規(guī)模太小，可能無(wú)法提供足夠的公共產(chǎn)品，政府規(guī)模過(guò)大，則過(guò)度汲取社會(huì)資源，影響生產(chǎn)積極，性與人民生活，進(jìn)而影響稅源，最終影響統(tǒng)治的可持續(xù)性。社會(huì)本身遠(yuǎn)比國(guó)家和政府要豐富、要廣闊，凡是不屬于政府管轄的，皆是社會(huì)的自我管理與自我運(yùn)行領(lǐng)域，政府不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。因此，黨的十九大報(bào)告要求：“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。”[]（Pp33-3）負(fù)面清單制度對(duì)于控制政府過(guò)度擴(kuò)張的權(quán)力習(xí)慣，是一個(gè)良好的改革方向，有利于激發(fā)社會(huì)主體的創(chuàng)造性和自由發(fā)展，有利于劃定國(guó)家與社會(huì)的界限。

其次，深刻理解社會(huì)發(fā)展的邏輯，尊重社會(huì)自我發(fā)展的規(guī)律。社會(huì)的發(fā)展不僅要重視權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)作，更要重視多元的社會(huì)治理主體之間的互動(dòng)合作關(guān)系。在此方面，法律與立法兩分的觀念，擴(kuò)展了對(duì)法律只屬于國(guó)家的狹隘理解，它重視發(fā)揮個(gè)人、家庭、教會(huì)、工會(huì)、地方政府、國(guó)家以及超國(guó)家機(jī)構(gòu)的各自作用，它提示了一個(gè)縱橫交錯(cuò)的豐富的權(quán)力與權(quán)利作用網(wǎng)絡(luò)，它們都在其作用范圍內(nèi)發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)非常復(fù)雜，是一個(gè)縱橫交錯(cuò)、自治與治理各類作用緊密交織的和諧體系，各類主體層次有別、功能各異、范圍不同，都發(fā)揮著各自的治理作用。黨的.十九大報(bào)告要求：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，指出了未來(lái)治理發(fā)展的新方向[1（.49）。在此方面，更多的具體改革措施需要展開，未來(lái)的實(shí)踐顯然充滿了各種積極的可能性。

（二）借鑒輔助性原則，改善央地權(quán)力配置當(dāng)代中國(guó)的央地關(guān)系處于一種失衡狀態(tài)，地方嚴(yán)重地缺乏主動(dòng)性。目前各地出現(xiàn)較普遍的“惰政”“怠政”現(xiàn)象，原因固然是多方面的，其中一個(gè)重要原因是央地關(guān)系的非制度化。由于國(guó)家主義話語(yǔ)壟斷了正當(dāng)性，對(duì)于這一不合理現(xiàn)狀進(jìn)行批評(píng)與指責(zé)，都存在一定風(fēng)險(xiǎn)。尤其是地方與基層各級(jí)干部的前途掌握在上級(jí)手中，對(duì)上級(jí)的任何批評(píng)都可能對(duì)其前途不利，因而愿意違心地討好上級(jí)。大體來(lái)說(shuō)，央地關(guān)系的現(xiàn)行問題主要有：其一，央地關(guān)系的非制度化，即央地之間、中央對(duì)于不同地方的關(guān)系之間之權(quán)力劃分，缺乏足夠的制度約束、主觀隨意性強(qiáng)、缺乏可預(yù)測(cè)性。通俗地表達(dá)“一放就亂、一亂就管、一管就死”，基本上反映了這種現(xiàn)狀。其二，央地關(guān)系存在較嚴(yán)重的權(quán)力與責(zé)任失衡現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為，中央政府占據(jù)了較多的國(guó)家資源，而地方承擔(dān)了較多的治理責(zé)任。從國(guó)家稅收的配置情況來(lái)看，中央占據(jù)的收入份額比較多9，在中央集權(quán)體制下，中央可以集中資源而轉(zhuǎn)移責(zé)任，但地方各級(jí)政府和官員也同樣把責(zé)任推卸給“臨時(shí)工”或“老百姓”②，負(fù)責(zé)任的做法顯然是激發(fā)社會(huì)的發(fā)展與創(chuàng)造活力。

在此方面，輔助性原則對(duì)于央地權(quán)力的合理配置具有積極的指導(dǎo)意義。按照學(xué)者的認(rèn)識(shí)，“輔助性向我們]強(qiáng)調(diào)的是在不同行動(dòng)層次上管轄權(quán)力分配的規(guī)則”6）（0.284）。改革前景應(yīng)當(dāng)是：合理劃分央地權(quán)力與治理責(zé)任，推進(jìn)央地關(guān)系法治化。具體的改革實(shí)踐需要逐步開展，在此僅提出若干理論方面的原則：

第一，完善不同層級(jí)政府間的權(quán)力配置。黨的十九大報(bào)告對(duì)此提出未來(lái)的改革要求：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)……建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)?！?（p.39）合理的政府體制，既強(qiáng)調(diào)中央的權(quán)威，也重視下級(jí)權(quán)利之保障，重視上下權(quán)力運(yùn)用與配置的合理性。輔助性原則尤其強(qiáng)調(diào)重視地方與基層政府權(quán)力的行使，正如學(xué)者指出的：“輔助性假定，首要責(zé)任與決策權(quán)力應(yīng)當(dāng)盡可能安放在政治當(dāng)局等級(jí)體系（hierarchy）的最低層次。”7（.566-567）有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)積極開展各項(xiàng)改革.措施，推進(jìn)各層級(jí)政府權(quán)力的合理配置。輔助性原則在妥善配置中央與地方權(quán)力、處理一國(guó)內(nèi)部各單元間關(guān)系、處理不同層級(jí)地方權(quán)力的關(guān)系，有豐富的理論與制度模式，對(duì)當(dāng)代中國(guó)央地關(guān)系的法治化、合理化，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐，具有積極的借鑒意義[8]。

第二，上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)介入與干預(yù)的規(guī)則。在明確劃分上下各級(jí)政府權(quán)力的同時(shí)，賦予各級(jí)政府以相應(yīng)的資源與責(zé)任，可以保障它們承擔(dān)起各自的責(zé)任。不過(guò)，這種縱向權(quán)力的明確劃分，并不應(yīng)當(dāng)絕對(duì)排斥，上級(jí)與中央的權(quán)力。只是鑒于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，最應(yīng)當(dāng)注意的是上級(jí)干預(yù)應(yīng)當(dāng)節(jié)制、遵循必要的規(guī)則，不至于過(guò)度影響地方作用的發(fā)揮。歐盟在輔助性原則的制度建設(shè)上成效卓著，對(duì)此有具體規(guī)定：“在非專屬性管轄領(lǐng)域內(nèi)，共同體，應(yīng)當(dāng)按照輔助性原則行動(dòng)，即：只有在成員國(guó)的行動(dòng)不能成功實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)，或由于特定事務(wù)的規(guī)模與影響，而由共同體行動(dòng)能更好地達(dá)成目標(biāo)時(shí)，共同體才能采取行動(dòng)?！盵91歐盟的制度傾向于由成員國(guó)優(yōu)先行動(dòng)，在成員國(guó)行動(dòng)不能實(shí)現(xiàn)目的時(shí)，則由歐盟行動(dòng)。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是中央承擔(dān)了更多的政治責(zé)任，地方承擔(dān)了較多的具體治理事務(wù)，如何借鑒歐盟輔助性原則是一個(gè)值得研究的課題。

相關(guān)的顧慮是：其一，中國(guó)歷史上分裂的代價(jià)太過(guò)沉重，維護(hù)統(tǒng)一、強(qiáng)大的中央，始終是當(dāng)代中國(guó)政權(quán)建設(shè)的重要任務(wù);其二，過(guò)度賦予地方權(quán)力可能帶來(lái)許多麻煩，各中央部門]未必愿意接受被動(dòng)的格局。但是，良好的權(quán)力配置既使國(guó)家主權(quán)通過(guò)治權(quán)的合理配置得到實(shí)現(xiàn)提高了行政效能，又為國(guó)家主權(quán)的鞏固與中央統(tǒng)治的合法性奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，值得推進(jìn)。

（三）重視全球化理論，提升中國(guó)對(duì)全球治理體系的參與塑造能力

中國(guó)對(duì)于全球治理規(guī)則，參與較少，在國(guó)際事務(wù)中長(zhǎng)期以一種可以被忽略的方式存在。改革開放以來(lái)，尤其是加入WTO之后，中國(guó)的國(guó)家利益日益在全球范圍內(nèi)擴(kuò)展，當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)重要的全球性大國(guó)。“G2“概念的提出表明，中國(guó)與美國(guó)已成為兩個(gè)最大的全球性力量。由于中國(guó)崛起的速度過(guò)于迅速，傳統(tǒng)觀念的變化需要時(shí)間，許多知識(shí)迅速地陳舊、過(guò)時(shí)和報(bào)廢③。中國(guó)需要迅速地完成對(duì)當(dāng)代世界的一個(gè)全新認(rèn)識(shí)，同時(shí)具備向世界各方講述、傳播自己的立場(chǎng)與主張的溝通能力。對(duì)于未來(lái)世界如何治理，中國(guó)過(guò)去較少提出意見，目前的做法或多為原則性的提倡，或是自我中心的表達(dá)，多直接以國(guó)內(nèi)宣傳型話語(yǔ)為主要表現(xiàn)形式，未能考慮他國(guó)政府和人民的接受語(yǔ)境，顯然，這些方面有著較多的改進(jìn)空間。

在此方面，全球化理論的研究提供了新的法律認(rèn)識(shí)。改革的前景應(yīng)當(dāng)是：改變對(duì)國(guó)際治理過(guò)度內(nèi)向的心態(tài)，提升對(duì)全球治理體系的塑造能力。

首先，改變傳統(tǒng)的內(nèi)向型國(guó)家心態(tài)，以負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象參與世界事務(wù)。黨的十九大報(bào)告指出：“全球治理體系和國(guó)際秩序變革加速推進(jìn)，各國(guó)相互聯(lián)系和依存日益加深……世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性突出……人類面臨許多共同挑戰(zhàn)?！盵1（n.8）在此重要?dú)v史時(shí)刻，中國(guó)仍然要堅(jiān)定信心，積極參與國(guó)際治理體系的建設(shè)與重塑。由于全球化對(duì)國(guó)家主權(quán)的影響巨大，國(guó)家需要調(diào)整其治理的制度，考慮其法律治理的限度。鮑曼指出：“主權(quán)三足鼎的所有三足現(xiàn)今已全部崩裂。可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)這一足的崩裂是最具影響力的。民族國(guó)家被政治主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)人民的政治上連貫的利益所驅(qū)使，已不再能結(jié)算賬目。因此，它們?cè)絹?lái)越演化成了它們?cè)谡紊蠠o(wú)法控制的勢(shì)力的當(dāng)政者和全權(quán)代表。借用激進(jìn)拉丁美洲政治分析家的犀利論斷，由于所有所謂的‘國(guó)民’經(jīng)濟(jì)的新‘滲透性’，由于它們運(yùn)行空音質(zhì)縹緲莫測(cè)和非領(lǐng)土性質(zhì)，全球金融市場(chǎng)將它們的法規(guī)強(qiáng)加于世界?！?07（.63）大國(guó)的特點(diǎn)是，無(wú)論是否主動(dòng)或有意，行動(dòng)都對(duì)他人有重要影響。明確地意識(shí)到時(shí)代的不同與中國(guó)國(guó)家地位的分量，以積極的心態(tài)參與國(guó)際治理體系的塑造與建設(shè)，是從中央到地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)具備的觀念和需要更新的知識(shí)內(nèi)容。只有觀念重視了，行動(dòng)才可能跟上。

其次，重視國(guó)際治理角色與國(guó)內(nèi)治理角色之重要差異，形成中國(guó)的國(guó)際治理與全球治理話語(yǔ)體系。崛起的中國(guó)已經(jīng)是重返世界舞臺(tái)的重要大國(guó)，如何準(zhǔn)確理解相關(guān)國(guó)家的觀點(diǎn)，理解目前世界各國(guó)普遍接受與使用的觀念與話語(yǔ)、制度與機(jī)制，是中國(guó)能夠發(fā)揮其大國(guó)影響的基本前提，進(jìn)而才能談到參與并主導(dǎo)國(guó)際治理新秩序的形成，以及提供可操作的治理方案與法律安排。理解他人的思想才能更好地和他人對(duì)話，說(shuō)話才能說(shuō)到點(diǎn)上。.“……弱國(guó)正是新的世界秩序一看不去常常難以置信的猶如新的世界無(wú)序一需要支持和自我復(fù)制的東西。弱小的準(zhǔn)國(guó)家是很容易被降級(jí)為地方警察分管區(qū)的（有用）角色，它們獲得了一點(diǎn)點(diǎn)管理事務(wù)所不可或缺的秩序”[0）（p65）。中國(guó)成長(zhǎng)為全球大國(guó)，更要理解小國(guó)、弱國(guó)包括正在衰落的大國(guó)的心理與政治上的敏感，處理好變動(dòng)中的區(qū)域關(guān)系與大國(guó)關(guān)系。黨的十九大報(bào)告也指出：“中國(guó)秉持共商共建共享的全球治理觀， 倡導(dǎo)國(guó)際關(guān)系民主……中國(guó)將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量?！盵1]（p.60）

正當(dāng)中國(guó)成為全球性大國(guó)之時(shí)，全球治理體系也面臨重塑的關(guān)鍵時(shí)刻。這對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)是雙重的，既要進(jìn)入傳統(tǒng)的國(guó)際舞臺(tái)，也要以自己的意愿參與國(guó)際治理體系的重塑。

三、以治理與法治理論推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化

理解和把握中國(guó)“國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”的意義，在實(shí)踐中不斷推進(jìn)這歷史任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，既是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的挑戰(zhàn)，也是對(duì)理論界的挑戰(zhàn)。面臨紛繁復(fù)雜的形勢(shì)與日新月異的現(xiàn)實(shí)，學(xué)界需要深入理解“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”與“全面依法治國(guó)”的內(nèi)涵，綜合運(yùn)用各種新的理論資源，創(chuàng)造適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的治理與法治理論，努力以新的理論創(chuàng)新引領(lǐng)實(shí)踐、以理念革新推進(jìn)制度變革。最重要的觀念可能是如下兩個(gè)方面：

（一）實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治”到“治理”的治理觀念變革

舊觀念的共同性都以追求“統(tǒng)治”為目標(biāo)，因而往往以加強(qiáng)統(tǒng)治的方式來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理、應(yīng)對(duì)新時(shí)代的治理問題，雖然也有成效，但面對(duì)新挑戰(zhàn)時(shí)顯得南轅北轍，缺乏明確的行動(dòng)方向。

當(dāng)代中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重視統(tǒng)治的有效性，即自上而下的對(duì)政治秩序的有效控制。無(wú)論是以“革命”與“階級(jí)斗爭(zhēng)”為主題的方式，還是當(dāng)代以“建設(shè)”與“維持穩(wěn)定”為主題的方式，其共性都是如此。統(tǒng)治的有效性固然是任何社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，也是其他建設(shè)事業(yè)的前提，不過(guò)， 它過(guò)度強(qiáng)調(diào)管控與壓制并需要不斷投入過(guò)多資源，其消極后果顯而易見。

舊模式的缺陷應(yīng)當(dāng)引起重視，要努力從追求有效統(tǒng)治向追求規(guī)范治理轉(zhuǎn)型。從“統(tǒng)治”到“治理”，本身是一個(gè)重要的觀念轉(zhuǎn)變川，事實(shí)上對(duì)國(guó)外的政治家和學(xué)者來(lái)說(shuō)也是一個(gè)新轉(zhuǎn)變D。它意味著國(guó)家政權(quán)更多地依靠規(guī)則與規(guī)范、依靠社會(huì)規(guī)范與經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的有效性，而非更多地依靠國(guó)家機(jī)器和物質(zhì)力量，從而更加容易獲得統(tǒng)治的合法性，減少與民間社會(huì)的沖突與對(duì)立。.

追求有效統(tǒng)治的目標(biāo)之所以長(zhǎng)期處于突出位置，與中國(guó)當(dāng)代的政治外交戰(zhàn)略選擇有關(guān)，應(yīng)當(dāng)給予理解。特定的歷史階段過(guò)去之后，執(zhí)政者應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)中國(guó)從追求有效統(tǒng)治向規(guī)范治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)型，完成當(dāng)代中國(guó)治理模式轉(zhuǎn)型的歷史任務(wù)。

（二）創(chuàng)新法治理論，重塑各方共治的治理體系

如何打造各方共建共治共享的治理體系？現(xiàn)實(shí)的探索正在進(jìn)行。“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”與“全面依法治國(guó)”的命題給理論界提出了明確的任務(wù)：全力投入到治理與法治理論現(xiàn)代化的研究中，既要積極吸收和借鑒現(xiàn)代各種理論資源，包括輔助性原則的相關(guān)資源D;又要根據(jù)當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，發(fā)展和提煉中國(guó)的治理與法治理論。

在借鑒外域理論方面，除了前述哈耶克的法律與立法二元觀、全球化理論等資源以外，歐美國(guó)家的輔助性原則具有特殊的重要性，可以作為一個(gè)重要的治理與法治理論資源來(lái)深入研究，積極借鑒它的有益因素，完善我國(guó)的治理體系。歐盟自身有較多的治理實(shí)踐，而且影響到許多區(qū)域性、全球性組織的頂層設(shè)計(jì)131]（P.387-388，我國(guó)在此方面也可以有更多作為。應(yīng)當(dāng)借鑒輔助性原則的社會(huì)觀念與政治理論，充分發(fā)揮社會(huì)各方面的積極性和創(chuàng)造力，把治理的權(quán)力賦予、配置到各方主體身上，使治理成為一個(gè)縱向上各層級(jí)、橫向上各領(lǐng)域都積極行動(dòng)起來(lái)管理好自己的事務(wù)，促進(jìn)縱橫各治理領(lǐng)域中主體分工配合的治理格局，形成一種高效有序的治理體系。以此為目標(biāo)，有三個(gè)方面的思路可以展開：一是適當(dāng)減輕政府的治理責(zé)任，將有關(guān)的治理責(zé)任授權(quán)社會(huì)與私域;二是適當(dāng)轉(zhuǎn)型過(guò)度繁重的中央責(zé)任，加強(qiáng)規(guī)則控制、程序公開的約束力量，將更多的治理責(zé)任交付地方政府;三是不斷地賦權(quán)公眾，給予社會(huì)公眾以更多的自由權(quán)利，使社會(huì)創(chuàng)造性與活力得到充分發(fā)揮。

總之，從統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)型，是發(fā)達(dá)國(guó)家首先完成治理與法治理論方面的轉(zhuǎn)型，它也代表了現(xiàn)代國(guó)家在面臨全球化時(shí)代、后：工業(yè)化時(shí)代、信息時(shí)代的新挑戰(zhàn)時(shí)所必須完成的觀念變革。在治理理論準(zhǔn)備發(fā)展成熟的情況下，制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其良好的適應(yīng)性，從而能夠接受任務(wù)挑戰(zhàn);政府的行為也能夠及時(shí)獲得法律的授權(quán)，從而不必產(chǎn)生合法性困境”;政府與社會(huì)之間能夠及時(shí)調(diào)整其各自的治理邊界，從而形成良好的互動(dòng)關(guān)系;治理與法治之間能夠互相促進(jìn)，治理理論發(fā)揮其直面現(xiàn)實(shí)、視野開闊的優(yōu)點(diǎn)，法治理論發(fā)揮其規(guī)則意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、合法性意識(shí)的優(yōu)勢(shì)。

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