金磊

摘要：法治是治國理政的基本方式，社會治理是國家治理的重要組成，法治覆蓋社會治理的方方面面，社會治理則需運行在法治軌道之上。社會治理與法治的價值取向高度一致，提高社會治理的法治化水平，應當在全社會樹立正確的法治觀，進一步提高社會治理的法制化水平。

關(guān)鍵詞：社會治理;法治化;法治國家

中圖分類號：G916 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2019）02-093-005

“社會治理是基于共同的社會規(guī)范，包括社會價值、行為規(guī)范和法律法規(guī)來規(guī)制政府、社會組織、企業(yè)和公眾行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題，化解社會矛盾，消除社會沖突，防范社會風險的社會活動?！盵1]（P1）黨的十八屆三中全會首次提出社會治理這一概念，黨的十八屆五中全會則提出要構(gòu)建全面共建共享的社會治理格局，黨的十九大報告更進一步提出要構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，并明確要求要提高社會治理的法治化水平。

一、社會治理法治化的重要意義

在社會治理中，法治是社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的“底色”，必須發(fā)揮穩(wěn)固的“底盤”作用。

（一）法治是治國理政的基本方式

法治是人類文明發(fā)展的重要成就，是人類最偉大的發(fā)明之一。自有人類社會以來，就有了社會治理的歷史。伴隨著社會治理活動，法治也逐漸發(fā)展成熟。從規(guī)則之治的意義來看，無論是西方還是中國，自古以來就注重通過法律制度來治理國家。在中國形成了對中華文明有深刻影響的中華法系，在世界形成了大陸法系、英美法系、印度法系、伊斯蘭法系。但是有規(guī)則的治理并不意味著有法治，民主是法治的基本特征。從法治的民主特征來看，西方資產(chǎn)階段革命之后，大部分資本主義國家逐步走上了以資本主義民主為基礎(chǔ)的法治現(xiàn)代化之路。在中國，中華人民共和國成立之后，法治具有了真正的民主特征，“五四”憲法就是在全國人民共同參與下制定出來的。改革開放后，伴隨著中國民主政治的不斷發(fā)展，中國特色社會主義法治道路也在逐步發(fā)展并走向成熟。

“中國共產(chǎn)黨通過自己的執(zhí)政實踐得出了法治的結(jié)論，必須依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家?！盵2]

自改革開放以來，黨和國家對法治的認識越來越深刻，始終把法治放在黨和國家工作大局中來考慮、來謀劃、來推進。因此十八大報告明確提出“法治是治國理政的基本方式”，把法治擺在更加突出的位置。全面依法治國委員會的成立是加強黨對法治建設全面領(lǐng)導的重要舉措，也是法治建設系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的必然要求。

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。要全面建成小康社會，進而向下一個百年目標進發(fā)，就必須全面推進法治中國建設，運用法治思維和法治方式解決在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。

由于西方國家與中國發(fā)展路徑不同，政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的差異決定了法治道路的不同。中國特色社會主義法治道路必須立足于中國國情，遵循中國社會發(fā)展的客觀規(guī)律與歷史必然，堅定不移地堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅定不移地走中國特色社會主義道路，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治國家是法治建設的目標，法治社會則是建成法治國家的基礎(chǔ)，社會法治化水平?jīng)Q定了國家的法治水平。

（二）人民群眾對法治的需求日益增長

隨著社會主義政治文明和物質(zhì)文明的不斷發(fā)展和完善，社會文明的程度也在不斷提高，人們的權(quán)利意識在不斷發(fā)展，并且充分認識到法治是人民權(quán)利的重要保障。

在立法方面，人民群眾對立法的需求，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題，以往“宜粗不宜細”“有總比沒有好”等立法觀念已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。特別是在地方經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，對加強地方立法的呼聲越來越高，對地方立法的可操作性、針對性需求越來越突出。在法律的產(chǎn)生過程中，人民群眾越來越注重如何參與到其中的問題，如何通過參與提出自己的呼聲，表達自己的意愿。“只有當法律是人民意志的自覺表現(xiàn)，因而是同人民意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立的時候，才會有確實的把握”[3]。在現(xiàn)實實踐中，有的社會組織和社會團體，已經(jīng)有了通過立法博弈來實現(xiàn)自己的權(quán)利保障的意識，認識到了立法活動的政治屬性。

在行政執(zhí)法方面，由于行政執(zhí)法是人民權(quán)利得到落實的重要方面，因此人民群眾對公平執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法提出更高的要求，不但要求執(zhí)法結(jié)果要公開，而且要求執(zhí)法過程也要公開。對政府行政不但要求形式合法，同時提出實質(zhì)合法的要求。而且對于行政決策的出臺，群眾更加希望能夠有更多的渠道參與到?jīng)Q策的制定當中。

在司法方面，人民群眾要求在每個案件中都要體現(xiàn)出司法的公平公正。社會公眾對司法公正的關(guān)注，不僅體現(xiàn)在對個案的審理和對冤錯案件的糾正上，還體現(xiàn)在對法官的個體言論與行為的關(guān)注，以及對司法體制改革的關(guān)注，并對通過司法體制改革推進司法公正寄予很高的期望。

在公民守法方面，人民群眾對守法的認識越來越客觀理性，對自律與他律的辯證統(tǒng)一關(guān)系有了更高的認同度，法治觀念在逐步增強，特別是在對待涉及自身權(quán)利實現(xiàn)與保障問題上，更多的人學會了運用法律武器來爭取自己的合法權(quán)益，并保障自己合法權(quán)益不受非法侵害。

社會治理法治化，不但是社會層面各個主體對社會自治與法治良好結(jié)合的需求，同時也要求從法治國家、法治政府的層面提供一個良好的法治運行機制，從而與法治社會建設形成良性互動，實現(xiàn)共建、共治、共享的格局。

（三）法治是社會治理的基石

黨的十八屆三中全會首次使用“社會治理”的提法，強調(diào)要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！蓖瑫r，也提出要“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。黨的十九大報告對于打造共建共享共治的社會治理格局提出了更高的要求，“加強社會治理制度建設，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。

社會治理強調(diào)多元治理，就是在黨的領(lǐng)導下，政府、社會和公眾都參與到社會治理過程中去，政府要負責，社會要協(xié)同，公眾要積極參與。社會治理治什么？社會治理就是要治理社會行為、社會關(guān)系、社會問題和社會風險。通過社會治理要實現(xiàn)的目標就是要“實現(xiàn)社會秩序，激發(fā)社會活力，實現(xiàn)社會的公平和公正，保持社會和諧?！盵1]（P2）秩序、自由、公正、和諧，這些價值取向與法治高度一致，而法治最為重要的社會價值也正是于此。要實現(xiàn)社會秩序，必須要依賴法律來規(guī)范社會行為，調(diào)整社會關(guān)系，依法解決社會問題，防范社會風險;要激發(fā)社會活動，需要法律來確認社會主體的權(quán)利與自由的范圍，并借助于強制力規(guī)范來保障其實現(xiàn);要實現(xiàn)社會的公平和正義，必然要依靠制定的良好的法律來將社會公平正義轉(zhuǎn)化為普遍遵守的規(guī)則，依靠嚴格公正文明規(guī)范的執(zhí)法、司法來實現(xiàn)，法治是社會公平正義最強有力的保障;要保持社會和諧，同樣要依靠法治托起道德的底線，與德治共同發(fā)揮作用。因此，法治是社會治理的基石。

二、社會治理法治化存在的問題

目前在社會治理法治化過程中存在以下突出問題。

（一）缺乏正確的法治觀念

雖然從社會層面的法治實踐來看，總體上有了很大的發(fā)展和進步，但是在法治建設的過程中仍存在著不平衡和不充分的問題。特別是對法治的認識，在社會層面突出存在著缺乏正確的法治觀念的問題。從現(xiàn)代法治的基本價值來講，主要是制約和規(guī)范權(quán)力，保障公民權(quán)利，但并不能因此而限定法治只是治“官”、只是治“政府”的，對公民而言，權(quán)利與義務的統(tǒng)一都是社會法治觀念的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會決定提出新法治十六字方針，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，說明法治的實現(xiàn)需要從立法、執(zhí)法、司法和守法的整體格局出發(fā)，而法治社會的形成是法治國家形成的重要基礎(chǔ)。

隨著法治社會的發(fā)展，群眾法律意識在不斷增強，但是社會層面法治觀念呈現(xiàn)出一種權(quán)利強話語態(tài)勢，與權(quán)利相應的義務觀念發(fā)展滯后，而且對權(quán)利的認識也存在極大的利己性。從諸多信訪案件，以及部分社會公共事件來看，社會個體在權(quán)利觀念上，既有包含個人本位價值取向的自由主義的權(quán)利意識，同時還根深蒂固地存在著慣有的計劃經(jīng)濟時代政府全能全管的集體本位的權(quán)利意識，兩種權(quán)利意識主導著社會個體的行為和主張。從對權(quán)利相對應的義務觀念來看，社會公眾與個人本位價值取向?qū)膹妭€體義務意識尚未發(fā)育成熟，而與集體本位價值相應的弱個體義務意識成為個人拒絕承擔相應行為責任的內(nèi)因。重慶公交墜江事件，可以成為窺視公民義務觀念現(xiàn)狀的一孔。

（二）法制化水平有待提高

由于中國社會普遍存在自治能力不強的問題，因此社會治理活動必須依據(jù)完備的法律制度。社會行為、社會關(guān)系、社會問題、社會風險的治理，都要實現(xiàn)有法可依，但是目前在社會領(lǐng)域的立法不足也是一個明顯的問題。

社區(qū)治理是社會治理的重要組成，在社區(qū)治理實踐中，政府如何負責、社會如何協(xié)同、公眾如何參與，各自的權(quán)利義務界限缺乏相關(guān)的法律制度規(guī)范，以致于在具體實踐中，政府仍慣性地發(fā)揮著領(lǐng)導和管理的作用，社會組織慣性地服從，而公眾參與的積極性也不高。

在人民群眾關(guān)注的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的社會治理，同樣面臨著法律制度匱乏的困境，或者雖然有國家層面的法律，但卻缺少相關(guān)具體的具有可操作性的下位法規(guī)。

在推動社會基層治理的過程中，政府的政策唱了“主角”，有的政策與法律規(guī)定并不一致，有的甚至侵犯了社會組織和公民個人的合法權(quán)利。在地方社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，有時地方性法規(guī)的制定速度仍趕不上地方發(fā)展決策的變化，法規(guī)依然只是發(fā)展和改革的成果，尚未變身為發(fā)展和改革的依據(jù)。

（三）現(xiàn)代法治文化還未形成

法治社會是建成法治國家的基礎(chǔ)，但是由于我國長期傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，人們普遍還存在信權(quán)不信法的習慣，社會層面還未完全形成崇尚法治、信仰法治的文化氛圍。

在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，社會經(jīng)濟行為越活躍，規(guī)則意識越強，對法治的自發(fā)性需求越強烈，法治文化越容易形成;但是在中西部地區(qū)，受經(jīng)濟發(fā)展滯后的影響，社會活力不足，對政府權(quán)力依賴性越強，法治觀念越落后，法治文化也不易形成。

改革開放后，西方法治思潮隨著強勢的西方法治話語權(quán)不斷涌入中國社會。在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，權(quán)利本位的法治觀念受到了追捧，并在社會法治觀念層面形成了主導地位。但是在資本主義經(jīng)濟基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)上形成的自由主義特色的法治文化，與在中國社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)上和受歷史儒家思想影響形成的法治觀念，到了一定深度就無法再繼續(xù)兼容。中國特色社會主義的基本政治制度，也決定了堅持馬克思主義基本立場、觀點和方法的法治思想對堅持西方自由主義意識形態(tài)的法治思想的排斥。因此，中國本土法治文化的形成，仍處于一個立足于中國特色社會主義和承繼歷史、借鑒外來優(yōu)秀法治文明成果的磨合階段，仍面臨著一個在否定之否定規(guī)律基礎(chǔ)上的替代性嬗變問題。

三、提高社會治理法治化水平的對策建議

（一）樹立正確的法治觀念

法治是人類文明重要的成就之一，中西在法治發(fā)展道路上各有特點，但總得來說并沒有在世界范圍內(nèi)被“定于一尊”的法治模式。中國特色社會主義法治建設經(jīng)過長期探索和發(fā)展，找到與中國國情相適應的法治道路，形成了具有中國特色的社會主義法治理論，構(gòu)建了符合中國特色社會主義實踐需要的法治體系。因此，正確認識法治。

第一，要明確中國當下實施的法治是立足于中國國情的法治，是與西方資本主義法治不同的法治模式。

第二，樹立正確的法治觀念，必須要意識到，實現(xiàn)法治不僅要依靠黨和政府的推動和努力，還要依靠社會各主體自覺的主觀能動性。共建共治共享，必須要實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。在法治社會建設中，特別需要社會各類組織和社會公眾的積極參與。

第三，對于社會各主體，特別是公民個體而言，法治絕不僅僅意味著權(quán)利的保障，同樣也意味著義務的履行。隨著狂犬病疫苗事件的曝光，怎樣對待寵物犬成為近期社會關(guān)注的熱點問題之一。從網(wǎng)絡輿論來看，大概有這樣幾種具有代表性的“聲音”，一是人權(quán)高于狗權(quán)，對存在潛在威脅的不拴鏈的狗，就應當消滅;二是毒殺狗是打著正義旗號的殺戮游戲，暴露了人性之惡;三是要形成對養(yǎng)狗人的輿論壓力，逼迫養(yǎng)狗人自律。從上述種種意見來看，社會層面對此事的思考和意見，更多基于自身的權(quán)利保障預期，雖然也有人從公共利益出發(fā)提出應當立法管理，依法養(yǎng)狗，依法處理狗傷人事件，但這種聲音明顯勢微。在一個成熟的法治國家里，必須堅持權(quán)利與義務的統(tǒng)一性，對此無論是西方還是中國，都是基本的認知，當然權(quán)利義務的內(nèi)容受國家基本經(jīng)濟制度和基本政治制度的影響而有不同。養(yǎng)狗人的權(quán)利要保障，但同樣也要履行相關(guān)義務，非養(yǎng)狗人的人身權(quán)利要保障，但同樣要履行尊重他人合法權(quán)利的義務。這種重權(quán)利、輕義務，追求個體利益極大化的社會心理，嚴重影響了正確法治觀念在社會公眾中的形成。馬克思說過“沒有無義務的權(quán)利，也沒無權(quán)利的義務”，只有形成正確的權(quán)利義務觀念，才能樹立起正確的法治觀念。

第四，要樹立法律面前人人平等意識。平等是社會主義法律的基本屬性，但是長期以來受傳統(tǒng)“權(quán)力至上”思想的影響，中國社會大眾普遍“崇尚特權(quán)”。對別人的事尚可理性看待，能夠拿法律來衡量是非對錯，但在自己“攤上事”的時候，就想找捷徑、走關(guān)系，盡量避開正常的法律制裁。對很多人而言，法律管的都是別人的事。要樹立正確的法治觀念，必須樹立起法律面前人人平等的觀念，任何人在法律面前都沒有特權(quán)。

（二）完善法律制度

提高社會治理法治化水平，不僅要有正確的法治觀念作為主觀動因，同時還必須依靠完備的法律制度作為客觀制度保障。

第一，應當進一步完善確保社會治理各主體參與治理的相關(guān)程序性法律制度，確保在立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等法治工作環(huán)節(jié)中，在與社會治理相關(guān)的政府決策過程中，通過民主化的法律制度設計，使社會組織和社會公眾個體都能夠依法參與，依法提出相關(guān)意見，依法進行利益博弈。使社會組織和社會公眾在法治保障之下積極參與社會治理，穩(wěn)步提高社會治理的民主化水平，并且在社會治理民主化進程之中，進一步提高社會治理的法制化水平。

第二，在實體性法律制度中，應當通過立法明確政府、社會、公眾的權(quán)力（權(quán)利）邊界和對應的責任義務，明確在社會治理中政府的權(quán)力清單和責任清單，明確社會各類組織在社會治理相關(guān)活動、領(lǐng)域的權(quán)利與義務，明確社會公眾個體在社會治理相關(guān)活動、領(lǐng)域的行為規(guī)范和權(quán)利保障，既要實現(xiàn)“政府負責”的政府治理，也要實現(xiàn)“社會”有條件且能夠“協(xié)同”的社會調(diào)節(jié)，還要保障在“公眾”真實“參與”下的居民自治良性互動。

第三，要堅持以人民為中心的發(fā)展原則。以人民為中心，一方面表明法治建設的目的是為了人民，另一方面也表明法治建設要依靠人民，人民既是法治保障的對象，同時也是法治建設的主體。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。黨的十九大報告明確亦指出，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興?！爸袊鴫魵w根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現(xiàn)，必須不斷為人民造福?！盵4]人民是國家的主人，因此全面推進依法治國最首要的目的是保障人民的權(quán)益。從唯物史觀出發(fā)，人的權(quán)益的內(nèi)容是隨著社會不斷的發(fā)展進步而不斷得到豐富，并隨著社會物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明程度的不斷提高而得到越來越充分的保障。全面推進依法治國，就是要立足于中國特色社會主義的基本國情基礎(chǔ)上，立足于中國特色社會主義強國建設的奮斗目標，最大限度地保障人民群眾的各項社會權(quán)益，因此既要盡力而為，也要量力而行。

在社會治理相關(guān)法制建設中，要堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，圍繞人民群眾密切關(guān)注的與人民群眾切身利益相關(guān)的問題，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到具體的法律制度中，進一步完善社會民生領(lǐng)域的法律制度，同時還需要進一步加強預防和化解社會矛盾的制度建設。

（三）建設社會主義法治文化

法治的羅馬城也不可能在一天建成，特別是中國的法治建設自始于自上而下的權(quán)力推動，雖然經(jīng)過近四十年的中國特色社會主義法治建設，社會層面的法治意識在不斷發(fā)展，社會法治力量在不斷壯大，在某些方面甚至對法治國家、法治政府建設形成了倒逼形式的推動作用，但是從整體來看，這種重權(quán)利輕義務的法治認識和需求，還處在法治文化啟蒙期。在人對物的“依附性”尚未完全得到解放前，社會主義法治文化的形成還需要一個較長的時間。

社會法治文化建設，是提高公民法治素養(yǎng)、培養(yǎng)全民法治信仰的基礎(chǔ)性工作。因此，對中國當下的社會法治文化建設，需要結(jié)合中國傳統(tǒng)法律文化，借鑒外國法治經(jīng)驗，面向未來的社會主義強國建設目標，構(gòu)建社會主義法治文化的核心。應當把社會主義核心價值觀作為社會主義法治文化建設的核心價值，與立法、執(zhí)法、司法、普法緊密結(jié)合起來，大力弘揚憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，普及與人民群眾密切相關(guān)的法律常識。特別要加強法治精神的宣傳和教育，讓法治成為一種社會信仰，讓每個人將法治深深銘刻在腦海和心間。

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