摘 ?要：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)政府投資的決策進(jìn)行有效的規(guī)制是有效發(fā)揮政府投資作用的必然要求。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府投資發(fā)展中存在的權(quán)限劃分不清楚、程序不夠規(guī)范、對(duì)政府投資決策的監(jiān)督不到位等問(wèn)題，急需彌補(bǔ)對(duì)政府投資決策進(jìn)行規(guī)制的專門性立法的缺位，以明晰政府投資決策的主體權(quán)限，構(gòu)建嚴(yán)格規(guī)范的政府投資決策程序，建立健全政府投資決策的監(jiān)督機(jī)制，以保障政府投資決策的科學(xué)性和合理性。

關(guān)鍵詞：政府投資決策;法律規(guī)制;權(quán)限劃分;監(jiān)督機(jī)制

一、我國(guó)政府投資決策存在的問(wèn)題

（一）政府投資決策的權(quán)限劃分不清楚

決策的權(quán)限劃分實(shí)質(zhì)上是指決策權(quán)的配置，“決策權(quán)配置是指在組織的不同位置或組織任務(wù)的不同環(huán)節(jié)賦予不同的人以相應(yīng)的決策權(quán)力。簡(jiǎn)言之，決策權(quán)配置就是確定誰(shuí)擁有相應(yīng)的決策權(quán)?！痹谖覈?guó)的政府投資中決策權(quán)限的劃分不清楚主要是兩個(gè)方面。其一是政府投資決策權(quán)限縱向劃分不清楚，也即在政府系統(tǒng)內(nèi)部，不同層級(jí)之間的權(quán)限劃分模糊不清。我國(guó)行政機(jī)關(guān)不同層級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這就有可能導(dǎo)致在權(quán)力本位觀念的驅(qū)使下干擾和影響各自權(quán)限的行使，使得權(quán)限劃分起不到應(yīng)有的規(guī)范和約束作用。重要的是，我國(guó)對(duì)于政府投資項(xiàng)目的決策權(quán)，主要甚至是一律根據(jù)投資項(xiàng)目的規(guī)模大小而分配給不同層級(jí)的政府負(fù)責(zé)審批決策，而項(xiàng)目本身的資本來(lái)源、投資動(dòng)機(jī)、項(xiàng)目性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)政策等因素卻往往被忽略。此外，由于我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此項(xiàng)問(wèn)題規(guī)定的缺漏，導(dǎo)致在同一層級(jí)政府的不同部門機(jī)構(gòu)之間的決策權(quán)限劃分不明朗，存在決策權(quán)限的重疊和漏洞問(wèn)題，導(dǎo)致不同部門之間在利益觀的驅(qū)使下出現(xiàn)相互爭(zhēng)搶或是相互推諉的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致決策權(quán)限不能有效行使，也就為政府投資項(xiàng)目的順利開(kāi)展和實(shí)施帶來(lái)不利影響。其二是政府投資決策權(quán)限橫向劃分不清楚，也即人大及其常委會(huì)與各級(jí)政府之間的權(quán)限劃分不清晰。盡管我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)于人大及其常委會(huì)和政府之間的權(quán)限劃分做出了初步的規(guī)定，但規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)和模糊，在實(shí)際的政府投資決策中，人大及其常委會(huì)與政府權(quán)限的模糊地帶往往會(huì)限制決策權(quán)限的有效行使，進(jìn)而影響政府投資決策的效率。

（二）政府投資決策程序不夠規(guī)范

遵守法定程序是保障合理決策的一道重要防線。“投資決策嚴(yán)格的順序性成為科學(xué)決策的重要前提”，盡管在建設(shè)法治政府的號(hào)召下要求簡(jiǎn)化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目的審批和決策程序，但目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)尚未建立起對(duì)于政府投資決策的程序性規(guī)定制度，導(dǎo)致在實(shí)際的投資決策中存在著由決策者個(gè)人任意決定的無(wú)序現(xiàn)象。也由于我國(guó)相關(guān)法律對(duì)投資決策程序規(guī)范的缺失，導(dǎo)致我國(guó)政府投資決策沒(méi)有適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的程序性規(guī)范可依據(jù)，因而在實(shí)際的操作中，總體上依然效仿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的決策程序規(guī)定?！霸谖覈?guó)，行政決策雖有其步驟與程序，如確定問(wèn)題和目標(biāo)、擬定決策備選方案、選擇和決定決策方案等，但其中最重要的步驟與程序如調(diào)查程序、可行性論證程序、聽(tīng)證程序等并沒(méi)有用法律的形式確定下來(lái)?！庇纱怂鶎?dǎo)致的后果是，在政府投資的實(shí)際決策中，決策的事前審查和事后審查不到位甚至是缺失，在沒(méi)有進(jìn)行充分的可行性研究和仔細(xì)分析論證的情況下，直接由決策者根據(jù)主觀的理解和認(rèn)知決定決策的制定以及實(shí)施。這種無(wú)序的決策方式在各個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏明確而可操作的標(biāo)準(zhǔn)加以遵循，導(dǎo)致透明度不高且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，所制定的決策也就可能會(huì)缺乏科學(xué)性，決策中的失誤等問(wèn)題難以避免，因而決策的質(zhì)量也就無(wú)法得到保障。

（三）對(duì)政府投資決策的監(jiān)督不到位

政府投資項(xiàng)目往往耗資巨大，且多涉及公共領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)的影響也大，因而對(duì)于投資決策理應(yīng)有完善健全的法律監(jiān)督機(jī)制加以規(guī)制和約束。我國(guó)現(xiàn)行的政府投資決策監(jiān)督體制，主要由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分構(gòu)成。內(nèi)部構(gòu)成主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部的自身監(jiān)督，如審計(jì)、監(jiān)察、內(nèi)部稽查等職能部門的檢查和監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是指各級(jí)人大及其常委會(huì)和社會(huì)公眾等的監(jiān)督。然而，這兩部分都沒(méi)有對(duì)于政府投資決策的專門性監(jiān)督，都是分散于各個(gè)職能部門，而沒(méi)有集中固定的專門性監(jiān)督主體，各個(gè)職能部門也只是在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行有限的監(jiān)督，因而對(duì)于政府投資決策的整個(gè)過(guò)程缺乏系統(tǒng)完整的監(jiān)督。同時(shí)，由于監(jiān)督主體的不專業(yè)化導(dǎo)致對(duì)政府投資決策的監(jiān)督也缺乏有效性和專業(yè)性，監(jiān)督效能低下。此外，陽(yáng)光是最好的防腐劑，在政府投資決策中之所以會(huì)存在諸多諸如個(gè)人主觀臆斷和“面子工程”等的問(wèn)題，一個(gè)很重要的問(wèn)題就是沒(méi)有很好地發(fā)揮外部監(jiān)督的功能，在決策過(guò)程中沒(méi)有充分保障人大及其常委會(huì)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)利，更重要的是，在整個(gè)政府投資決策的過(guò)程中沒(méi)有充分保障社會(huì)公眾的參與度，而主要是在各級(jí)投資主管部門和各專業(yè)主管部門的封閉系統(tǒng)中進(jìn)行，導(dǎo)致很多決策脫離群眾脫離實(shí)際，而政府投資決策大多數(shù)是利用納稅人的錢作為投資資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，本質(zhì)是為人民群眾服務(wù)，理應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)公眾的呼聲接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

二、我國(guó)政府投資決策法律制度的建構(gòu)和完善

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府投資決策中存在的種種問(wèn)題，急需采取有效的措施引導(dǎo)政府投資決策走向更加科學(xué)、民主的道路，從而引領(lǐng)政府投資決策更好地為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須首先構(gòu)建和完善對(duì)我國(guó)政府投資決策進(jìn)行規(guī)制的法律制度。

（一）明晰政府投資決策的主體權(quán)限

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府投資決策的過(guò)程中，各個(gè)環(huán)節(jié)都由各個(gè)或是多個(gè)具有明確決策權(quán)配置的機(jī)構(gòu)或部門共同完成，各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，相互配合，相互制約，共同促成整個(gè)決策過(guò)程的順利進(jìn)行，又充分保障了決策的合理性和科學(xué)性。美國(guó)最為典型，其實(shí)行的是“最終用戶、管理與預(yù)算辦公室、議會(huì)及財(cái)政部門等不同主體以不同形式參與決策”的決策體制。這種投資決策的權(quán)限劃分模式對(duì)我國(guó)解決投資決策權(quán)限劃分不明晰的問(wèn)題具有積極的借鑒作用。面對(duì)我國(guó)由于投資決策主體權(quán)限不清而導(dǎo)致的決策權(quán)限重疊或是相互推諉的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)加快立法建設(shè)的步伐，通過(guò)法律明確政府投資決策的主體權(quán)限，綜合投資項(xiàng)目規(guī)模大小、資本來(lái)源、投資動(dòng)機(jī)、項(xiàng)目性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)政策等多種因素合理劃分各級(jí)政府及其他有權(quán)決策機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，使政府投資決策的各個(gè)環(huán)節(jié)中各部門或機(jī)構(gòu)都各司其職，相互配合并相互銜接，共同完成政府投資的決策制定，提高決策的效率。

（二）嚴(yán)格規(guī)范政府投資決策的程序

政府投資決策實(shí)質(zhì)上屬于一種行政決策行為，因而必須遵守行政行為的法定程序。規(guī)范的投資決策程序首先要具有順序性，決策前的可行性調(diào)研和分析論證以及風(fēng)險(xiǎn)利弊的評(píng)估必不可少，通過(guò)不同環(huán)節(jié)和部門的層層把關(guān)和審批最終商定，當(dāng)然，各個(gè)環(huán)節(jié)的審批決策程序都要詳盡地納入法律，由法律的強(qiáng)制力加以保障實(shí)施。同時(shí)還要保證各項(xiàng)方案等重要信息向社會(huì)公眾公開(kāi)，保障決策過(guò)程的透明度。此外，也要注重決策后的評(píng)價(jià)考核工作，制定相應(yīng)具體明確的管理規(guī)則和程序，全方位應(yīng)對(duì)投資決策可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，以提高決策的科學(xué)性。

（三）建立健全政府投資決策的監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化對(duì)政府投資決策的監(jiān)督有助于為政府投資決策的合理合法進(jìn)行提供法律保障。加強(qiáng)對(duì)政府投資決策的監(jiān)督力度主要從兩個(gè)方面進(jìn)行。一方面是從內(nèi)部監(jiān)督入手，首先要設(shè)立專門性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)投資決策的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行整體系統(tǒng)的專門性監(jiān)督;其次，也要提高政府系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察、內(nèi)部稽查等職能部門的監(jiān)督執(zhí)行能力和監(jiān)督水平，將其納入工作考評(píng)體系，敦促各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門實(shí)實(shí)在在擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的重大職責(zé)，保障內(nèi)部監(jiān)督的有效性。另一方面是從外部監(jiān)督著手，一是要通過(guò)法律切實(shí)保障人大及其常委會(huì)對(duì)投資決策的審議監(jiān)督，建立健全重大投資決策由人大審議的監(jiān)督體制，由人大對(duì)決策方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并向政府提出是否可行及如何改進(jìn)的建議。二是要充分保障社會(huì)公眾的參與度?！肮妳⑴c作為行政決策法治化的核心理念，是保證政府建設(shè)體現(xiàn)服務(wù)本質(zhì)的基礎(chǔ)。我國(guó)行政決策法治化必須強(qiáng)化公眾參與，同時(shí)防止行政決策過(guò)程中公眾參與的形式化和低效益，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業(yè)性?！睆V泛聽(tīng)取民眾的呼聲有助于投資決策的項(xiàng)目更能體現(xiàn)民意，接受大眾的監(jiān)督能及時(shí)糾正決策中的失誤和漏洞，進(jìn)而更有助于投資項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1] ?李善波、時(shí)現(xiàn).政府投資項(xiàng)目決策權(quán)配置構(gòu)造實(shí)證研究.中國(guó)軟科學(xué).2008（10）.

[2] ?白冰、李文星主.公共投資引論.四川人民出版社.2001.

[3] ?曹海青、胡平.論行政決策法治化.法制與經(jīng)濟(jì).2009（8）.

[4] ?張偉著.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)施.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2008年.

[5] ?張華民.我國(guó)行政決策法治化的困境與路徑分析.大連干部學(xué)刊.2009（7）.

注釋

①李善波、時(shí)現(xiàn)：《政府投資項(xiàng)目決策權(quán)配置構(gòu)造實(shí)證研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2008年第10期

②白冰、李文星主編：《公共投資引論》，四川人民出版社2001年版，第23頁(yè)

③曹海青、胡平：《論行政決策法治化》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2009年第8期

④張偉著：《政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)施》，中國(guó)水利水電出版社、知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第197頁(yè)

⑤張華民：《我國(guó)行政決策法治化的困境與路徑分析》，載《大連干部學(xué)刊》2009年第7期

作者簡(jiǎn)介：郭鳳琴（1994-），女，漢族，山西朔州人，研究生在讀，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，研究方向：行政法學(xué)。