金云峰 王俊祺 吳鈺賓 沙洲 楊丹

摘要：隨著自然資源部成立，空間規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)一步開展，體現(xiàn)了國家對自然資源的統(tǒng)籌管理和最優(yōu)配置上的信心和決心。自然資源范疇已經(jīng)超過了傳統(tǒng)定義的靜止自然風(fēng)光，是不斷變化的、始終與人類社會保持緊密聯(lián)系的“社會一自然”復(fù)合體。在利用這些自然資源時，需要將所有國土空間內(nèi)的自然資源放在統(tǒng)一的框架下規(guī)劃管理，風(fēng)景規(guī)劃就是一項有效的工具。法國的風(fēng)景規(guī)劃活動起步較早，已經(jīng)逐漸確立了自己的歷史和技術(shù)體系。文章從土地利用方式的角度，通過對法國風(fēng)景規(guī)劃的歷史、現(xiàn)行城市規(guī)劃體系和風(fēng)景規(guī)劃的特點進(jìn)行分析研究，了解法國風(fēng)景規(guī)劃的核心內(nèi)容在于對土地資源的規(guī)劃和決策，為中國的風(fēng)景規(guī)劃提供啟示。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景規(guī)劃，景觀治理，空間規(guī)劃，自然資源，土地利用，全球風(fēng)景公約，法國

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.02.006

2018年4月10日，自然資源部正式掛牌，標(biāo)志著我國自然資源管理體制的里程碑變革。本次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將過去數(shù)量較多的國土資源規(guī)劃部門進(jìn)行合并，認(rèn)可了自然資源的“自然一社會”二元屬性，運用“多規(guī)合一”等手段，將國土空間內(nèi)涉及自然資源的放在統(tǒng)一的框架下規(guī)劃管理，建立緊密統(tǒng)籌的空間規(guī)劃體系，最終實現(xiàn)國土空間精準(zhǔn)控制，自然資源最優(yōu)配置。

相較于規(guī)劃體系，《全球風(fēng)景公約》所倡導(dǎo)的風(fēng)景規(guī)劃則更加強(qiáng)調(diào)以保護(hù)自然生態(tài)、改善人居生活為首要任務(wù)。提高風(fēng)景規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中的認(rèn)識，有利于認(rèn)清經(jīng)濟(jì)社會與自然環(huán)境間的矛盾，有利于國土空間和景觀治理。

歐洲的風(fēng)景規(guī)劃起步較早，《全球風(fēng)景公約》的起草過程也借鑒了《歐洲風(fēng)景公約》的經(jīng)驗[1]。國內(nèi)學(xué)者已對荷蘭、德國、英國和歐洲的風(fēng)景規(guī)劃及體系進(jìn)行過研究，分析其風(fēng)景規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位和作用，總結(jié)其風(fēng)景規(guī)劃的特點[2-4]。法國作為最早開展風(fēng)景規(guī)劃的國家之一，其風(fēng)景規(guī)劃已經(jīng)形成了成熟的體系和法律規(guī)范，具有以土地利用為核心的特征，在規(guī)劃體系中擁有明確的地位和作用，具有可執(zhí)行性[5]。因此，研究法國的風(fēng)景規(guī)劃體系，對我國的風(fēng)景規(guī)劃及體系建構(gòu)有一定參考意義。

1 風(fēng)景與風(fēng)景規(guī)劃

2009年10月，世界首個《全球風(fēng)景公約》在巴西召開的IFLA世界理事會上通過。該公約對風(fēng)景（Landscape）這個名詞給出了新的解釋，即“土地、水系統(tǒng)和（或）海洋區(qū)域的總稱，其面貌是自然和（或）文化因素單方和（或）相互作用造成的結(jié)果”[6]。定義的前半句表明了風(fēng)景的自然實在屬性，而后半句則指出了人與風(fēng)景的緊密聯(lián)系，體現(xiàn)了風(fēng)景的社會屬性。風(fēng)景的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單純的自然風(fēng)光，普通風(fēng)景與特殊風(fēng)景具有同等重要性。因此，需要改變認(rèn)為風(fēng)景“只是人工審美或自然形態(tài)的再現(xiàn)”的片面認(rèn)識，而是將其視為不斷變化的、與經(jīng)濟(jì)社會及人類文化保持緊密聯(lián)系的復(fù)合體。

《全球風(fēng)景公約》對“風(fēng)景規(guī)劃”也做出了明確的定義，即“以管理、提升、保護(hù)或恢復(fù)風(fēng)景為目的，負(fù)責(zé)任的、具有前瞻性的建議或行動制定的過程”。由于風(fēng)景具有明確的自然屬性，風(fēng)景規(guī)劃也以土地利用控制作為落地實施的主要手段。區(qū)別于傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，風(fēng)景規(guī)劃不以土地資源精確分配或城市發(fā)展效率最優(yōu)為最高目標(biāo)，而是立足以人為本，通過規(guī)劃實現(xiàn)風(fēng)景保護(hù)與利用的動態(tài)平衡，以改善人居環(huán)境，提高生活品質(zhì)[7]。

2 法國風(fēng)景規(guī)劃研究

法國有著悠久的歷史文化和豐富多彩的自然風(fēng)光，城市規(guī)劃水平也始終處于世界前列。二戰(zhàn)結(jié)束后，法國的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，目前其城鎮(zhèn)化率已達(dá)到85%。在城市發(fā)展過程中，人地矛盾不斷出現(xiàn)，居民生活體驗面臨挑戰(zhàn)。為可持續(xù)保護(hù)和利用風(fēng)景，同時提高人民生活質(zhì)量，法國通過長期的風(fēng)景規(guī)劃實踐積累經(jīng)驗，并逐步形成了成熟的風(fēng)景規(guī)劃體系。

本研究從法國的風(fēng)景規(guī)劃發(fā)展歷程出發(fā)，了解其現(xiàn)行城市規(guī)劃體系，把握風(fēng)景規(guī)劃在該體系中的作用和地位，最后總結(jié)法國風(fēng)景規(guī)劃的特點。

2.1法國的風(fēng)景認(rèn)識

風(fēng)景在法語中是“Paysage”，意思是“能夠被觀察到的地面空間，大多數(shù)情況下通過觀察者眼睛或拍照、繪畫進(jìn)行觀察”?！癙aysage”具有很強(qiáng)的審美特征，甚至包含了繪畫和文學(xué)的表達(dá)特征[8]?！癙aysage”所指的風(fēng)景首先在視覺上被感知，但也存在氣味和聲音等其他感官的感知?！癙aysage”所代表的風(fēng)景概念也在不斷地演變，經(jīng)過不斷地擴(kuò)展，也可以被用來描述“政治風(fēng)景”或“媒體風(fēng)景”這樣特定語境下的事物，并成為法國空間規(guī)劃政策中所采用的術(shù)語。

為對比法語中其他與風(fēng)景相關(guān)的詞匯，利用詞義場的分析方法梳理“Paysage”與其他關(guān)聯(lián)詞匯的區(qū)別?！癙aysage”最初是單指地物的視覺呈現(xiàn)，并不包含土地本身[9]，其詞義與其他關(guān)聯(lián)詞匯的交叉也很少（表1）。

將法語中的“Paysage”與英語中的“Land-scape”，德語中的“Landschaft”和匈牙利語中的“Táj”進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)他們雖然都可以指代土地的鄉(xiāng)村屬性，但只有法語的“Paysage”可以同時指代城市與鄉(xiāng)村的風(fēng)景，具有全域覆蓋屬性，與《全球風(fēng)景公約》中的“風(fēng)景”概念更加接近。

2.2法國風(fēng)景規(guī)劃發(fā)展歷程

作為歐洲重要的歷史和文化中心，人們對于美好生活的不懈追求為法國奠定了良好的風(fēng)景保護(hù)傳統(tǒng)。1906年，法國通過了關(guān)于基地保護(hù)的《自然名勝與估計保護(hù)法》;1913年，通過了《歷史文物古跡法》，開始重視鄉(xiāng)土性風(fēng)景的保存;1930年，又通過了新的《自然名勝與古跡保護(hù)法》，對前兩部法律進(jìn)行了補(bǔ)充完善。這幾項法律法規(guī)的頒布在一定程度上對法國的鄉(xiāng)村地區(qū)風(fēng)景規(guī)劃起到了啟蒙性的作用。

20世紀(jì)60年代末，法國實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地所有和技術(shù)合理化，但同時也大大改變了當(dāng)時鄉(xiāng)村地區(qū)的風(fēng)景格局。在博卡熱（Bocage，法語，表示用于圍隔田地或草地的樹林）地區(qū)，如布列塔尼（Bretagne），林地及保持水土的邊坡被大量破壞[10]。城市化進(jìn)程使農(nóng)村人口不斷下降，原本的牧場也漸漸被森林取代，農(nóng)村風(fēng)景格局進(jìn)一步變化。1982年，法國環(huán)境部召集專家召開研討會并達(dá)成共識，即，田園牧歌的生活模式不會重來，未來的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)是對過去的還原，而是根據(jù)時代特征尋找新的追求。

在20世紀(jì)80年代，法國政府以風(fēng)景實踐項目為契機(jī)，配合地方分權(quán)運動展開了多種行為實踐：更新工業(yè)廢棄地，重新規(guī)劃冶金基地和礦場破碎廢舊的生產(chǎn)遺址以滿足新的需求;在河流、道路沿線對行道樹的培育進(jìn)行技術(shù)革新;重新認(rèn)識鄉(xiāng)村的風(fēng)景和遺產(chǎn)價值，積極設(shè)立鄉(xiāng)村發(fā)展項目;對潛在未來城市化區(qū)域的風(fēng)景價值進(jìn)行識別，引導(dǎo)公共開放空間的使用等[11]。

2.3法國現(xiàn)行規(guī)劃體系

2.3.1法國的規(guī)劃行政體系

長期以來，法國的城市規(guī)劃都是由中央政府集權(quán)編制和執(zhí)行。1983年法國通過了《地方分權(quán)法》，將城市大區(qū)的控制權(quán)下放到各市鎮(zhèn)。該法建立了多個市鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的共同原則，代替了原有的鄉(xiāng)村規(guī)劃，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃階段。各市鎮(zhèn)政府具有自由制定土地利用規(guī)劃（POS：Pland'Occupation des Sols）、并發(fā)放建設(shè)許可證的權(quán)利。城市規(guī)劃立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)留在中央政府，而編制權(quán)和管理權(quán)交給地方，中央與地方掌握不同的管理資源。這種體系協(xié)調(diào)了兩個關(guān)系，一是中央與地方政府在城市規(guī)劃行政管理上的權(quán)責(zé)銜接;二是土地利用管理和城市規(guī)劃的平衡。中央的城市規(guī)劃行政管理部門與各大區(qū)、省的外派機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成了法國的城市規(guī)劃行政體系，大區(qū)和各省分別對中央政府負(fù)責(zé)[12]（表2）。

這種雙重體系的行政管理模式，決定了法國城市規(guī)劃行政權(quán)力結(jié)構(gòu)性集中的特點。該模式由中央和市鎮(zhèn)兩級政府同時主導(dǎo)的，各大區(qū)和各省政府只掌握有限的實際規(guī)劃權(quán)限[13]。

2.3.2法國的規(guī)劃編制體系

法國的城市規(guī)劃編制體系一般分為兩個層次，即城市總體規(guī)劃（SDAU）和城市土地利用規(guī)劃（POS）[14]。城市總體規(guī)劃是上位的、戰(zhàn)略性的用地發(fā)展規(guī)劃，是對城市未來幾十年發(fā)展的遠(yuǎn)期計劃，以市域范圍內(nèi)的所有土地為對象;城市土地利用規(guī)劃則是下位的、詳細(xì)的用地建設(shè)規(guī)劃，是建設(shè)許可證的審批依據(jù)，指導(dǎo)市域范圍內(nèi)日常建設(shè)活動，并可能不斷修改以適應(yīng)新出現(xiàn)的問題。城市土地利用規(guī)劃適用于市域內(nèi)的一般地區(qū)，對于被國家列為“風(fēng)景保護(hù)區(qū)”的特殊市域地區(qū)，則必須由中央政府單獨編制替代城市土地利用規(guī)劃的保護(hù)區(qū)規(guī)劃，行使保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃的作用。由于法國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會結(jié)構(gòu)，任何符合國家標(biāo)準(zhǔn)的市域地區(qū)都可以被列為保護(hù)區(qū)。除了保護(hù)區(qū)之外，市域城鄉(xiāng)范圍內(nèi)還有一類地區(qū)被稱作商議發(fā)展區(qū)（ZAC），這是在私有土地上由國企或地方企業(yè)牽頭，由不同的開發(fā)商展開成片土地的開發(fā)。對每個ZAC都要制定完整的規(guī)劃圖紙（PAZ，Plan d'Amé nagement de Zone），用于該ZAC范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃圖及其建設(shè)配套規(guī)定的深化和可行性研究。

綜上所述，法國的規(guī)劃編制層次如圖1所示。

2.4法國風(fēng)景規(guī)劃體系及特點

2.4.1法國現(xiàn)行風(fēng)景規(guī)劃

法國現(xiàn)行風(fēng)景規(guī)劃主要在地方層面施行。在編制城市土地利用規(guī)劃的過程中，只要是被地方或中央政府認(rèn)可的具有美學(xué)或歷史價值的地區(qū)，都有資格申報保護(hù)區(qū)。在城市土地利用規(guī)劃完成后，風(fēng)景規(guī)劃是為土地利用規(guī)劃中劃定的保護(hù)區(qū)而單獨編制的，用于取代保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃工具?，F(xiàn)行保護(hù)區(qū)規(guī)劃類型主要有4種。

1）中央指定保護(hù)區(qū)規(guī)劃（SecteurSauvegardé）。這些保護(hù)區(qū)往往處于城市或鎮(zhèn)中心地區(qū)，并附有配套的城市遺產(chǎn)保護(hù)和再利用規(guī)劃（Plan de sauvegarde et de mise en valeur，簡稱PSMV）。這些保護(hù)區(qū)由中央政府指定，擁有一定來自法律和財政對投資者的鼓勵政策。

2）建筑、城市和風(fēng)景遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)規(guī)劃（Zonede Protection du Patrimoine Architectural，Urbain etPaysager，簡稱ZPPAUP）。該類型保護(hù)區(qū)是由地方政府所指定，用于維護(hù)歷史遺跡或農(nóng)村地區(qū)風(fēng)景的敏感區(qū)域，規(guī)模通常較小，是現(xiàn)在法國數(shù)量最多的保護(hù)區(qū)類型。

3）建筑與風(fēng)景遺產(chǎn)增強(qiáng)保護(hù)區(qū)規(guī)劃（Airesde mise en Valeur de l'Architecture et du Patrimoine，簡稱AVAP）。從2010年開始，AVAP開始逐漸取代原本的ZPPAUP，部分原因是為了優(yōu)先地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4）生態(tài)動植物自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃（Zones na-turelles d'intérêtécologique， faunistique et floristique，簡稱ZNIEFF）。這類保護(hù)區(qū)更加重視生態(tài)型價值，強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的自然生態(tài)屬性。

除以上4類保護(hù)區(qū)規(guī)劃外，還有專門針對海岸線、山區(qū)及森林制定的特殊規(guī)劃。在地方或中央政府考慮創(chuàng)立新的保護(hù)區(qū)時，會有法定程序保障公眾參與。

2.4.2法國風(fēng)景規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃中的地位和作用

不同于歐洲其他國家在城市總體規(guī)劃或城市土地使用規(guī)劃中將風(fēng)景規(guī)劃作為附屬的專項規(guī)劃進(jìn)行編制，法國在確定城市土地利用規(guī)劃前，對市域內(nèi)的保護(hù)區(qū)土地進(jìn)行留白，另單獨編制一個作用等同土地利用規(guī)劃的保護(hù)區(qū)規(guī)劃。此規(guī)劃具有風(fēng)景規(guī)劃屬性，屬于獨立的規(guī)劃編制和管理體系，包含以下4方面的特征。

1）保護(hù)區(qū)規(guī)劃必須服從上位規(guī)劃，即其所在市鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2）保護(hù)區(qū)規(guī)劃與所在市鎮(zhèn)的城市土地利用規(guī)劃相互平行并獨立。

3）確良保護(hù)區(qū)規(guī)劃文件不僅需要涵蓋城市土地利用規(guī)劃的3部分15條規(guī)劃條款，還包括對保護(hù)區(qū)內(nèi)各類物質(zhì)與空間要素的可變動程度做出解釋。

4）保護(hù)區(qū)規(guī)劃由中央政府下屬的國家文化部直接組織編制，由國家建筑與規(guī)劃師（AUE）負(fù)責(zé)具體編制工作。

法國的風(fēng)景規(guī)劃主要以保護(hù)區(qū)規(guī)劃的形式獨立出現(xiàn)。在其現(xiàn)行規(guī)劃體系中，服從上位的城市總體規(guī)劃，與同級的城市土地利用規(guī)劃在規(guī)劃對象和編制體系上相互平行獨立，權(quán)責(zé)分明。保護(hù)區(qū)規(guī)劃在市域內(nèi)局部特殊地區(qū)取代了傳統(tǒng)意義上的城市土地使用規(guī)劃，這是法國風(fēng)景規(guī)劃區(qū)別于歐洲其他國家的一個重要特點。

2.5法國風(fēng)景規(guī)劃特點

法國規(guī)劃體系最顯著的特點是明確的權(quán)責(zé)分配以及行之有效的遺產(chǎn)保護(hù)體系和方法，其風(fēng)景規(guī)劃也受到這兩點的影響，具有3個特點。

1）完善的法制工具。1993年頒布的《風(fēng)景保護(hù)與改善法》對風(fēng)景保護(hù)、利用與價值再現(xiàn)相關(guān)規(guī)定做了闡述[15]，規(guī)范了行業(yè)要求。法國風(fēng)景規(guī)劃方面的其他法律也在逐步完善，即提出風(fēng)景標(biāo)簽的概念、建造許可證的前期風(fēng)景研究報告、依據(jù)地方自然公園法令的風(fēng)景研究報告等[16]。1994年出現(xiàn)了風(fēng)景開發(fā)合同，1995年提出了風(fēng)景計劃。這些都成為了調(diào)節(jié)農(nóng)村、城市、郊區(qū)風(fēng)景方面的有效工具。

2）重要地段開發(fā)控制集權(quán)化。在保護(hù)區(qū)風(fēng)景規(guī)劃中法國實行強(qiáng)力的中央集權(quán)控制手段，其中典型的例子就是濱海地區(qū)。海濱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)價值隨著科技進(jìn)步不斷被放大，其作為社會記憶和歷史文化載體的功能也日益彰顯。法國中央政府一般選擇直接控制此類區(qū)域的開發(fā)，例如從1975年起，直屬于法國中央環(huán)境部的濱海濱湖地區(qū)保護(hù)部門享有優(yōu)先購買受保護(hù)范圍地塊的資格。

3）“風(fēng)景整合”策略。1982年，以米歇爾·柯南（Michel Conan）為代表的社會學(xué)家，以“解決日常生活中風(fēng)景問題”為風(fēng)景規(guī)劃的根本任務(wù)，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展出“風(fēng)景整合”策略。此策略強(qiáng)調(diào)：只有從對基地、結(jié)構(gòu)和形式的區(qū)別出發(fā)，專家才能提出一些新的形式[17]。所有新形式必須尊重基地，特別是山區(qū)的普遍特征。這種實踐策略植根于基地的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、森林的客觀發(fā)展邏輯，奠定了法國風(fēng)景規(guī)劃的基本理念。

3 結(jié)論及啟示

法國的風(fēng)景規(guī)劃體現(xiàn)了對風(fēng)景自然與社會雙重屬性的尊重，以保護(hù)和有序利用風(fēng)景作為提升居民生活體驗的手段，符合《全球風(fēng)景公約》的倡議。從土地利用的角度出發(fā)，法國風(fēng)景規(guī)劃是市域范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)土地制定平行于土地利用規(guī)劃的保護(hù)區(qū)規(guī)劃，專地專規(guī)使風(fēng)景規(guī)劃更具有可執(zhí)行性。這些風(fēng)景規(guī)劃由法國中央政府直接負(fù)責(zé)編制，體現(xiàn)了法國現(xiàn)行規(guī)劃體系權(quán)利結(jié)構(gòu)性集中的特點。

法國風(fēng)景規(guī)劃能夠嚴(yán)密合理地融入城市總體規(guī)劃，得益于其對規(guī)劃對象與城市土地利用規(guī)劃不形成重疊，相互獨立，具有很強(qiáng)的可操作性;同時又很好地服從了城市總體規(guī)劃，保證風(fēng)景規(guī)劃的合法性。

目前我國風(fēng)景規(guī)劃的定位仍然較為模糊，即鄉(xiāng)村風(fēng)景的規(guī)劃制度和規(guī)范體系還不夠完善，城市風(fēng)景規(guī)劃也尚未實現(xiàn)與其他城市子系統(tǒng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。自然資源部作為統(tǒng)一管理所有自然資源的部門，以對資源的合理調(diào)配作為實踐手段，與法國以土地利用控制為核心的風(fēng)景規(guī)劃有異曲同工之妙。

當(dāng)前中國語境下提出的“建立空間規(guī)劃體系”，其首要目的是節(jié)約利用并保護(hù)自然資源，提高人民生活水平，這與風(fēng)景規(guī)劃的初衷是相同的。研究法國風(fēng)景規(guī)劃體系，對我國落實“多規(guī)合一”，建立一個更加統(tǒng)籌、更有執(zhí)行力和可操作性的風(fēng)景規(guī)劃及體系有借鑒意義。

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收稿日期：2018-06-11

基金項目：上海市城市更新及其空間優(yōu)化技術(shù)重點實驗室開放課題（201820303）;國家自然科學(xué)基金項目（51478105）

第一作者：金云峰（1961-），男，教授，博士生導(dǎo)師，副系主任，研究方向為風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計方法與技術(shù)，景觀有機(jī)更新與開放空間公園綠地，自然資源保護(hù)與風(fēng)景旅游空間規(guī)劃。E-mail：jinyf79@163.com

通信作者：楊丹（1986-）女，碩士研究生，研究方向為風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計。E-mail：83963942@qq.com