季自力 王文華

建立和完善軍轉民項目績效評價機制，對于實現(xiàn)軍轉民項目決策的科學化、民主化，提高軍轉民項目運營效率、降低風險具有十分重要的作用。在軍轉民項目管理中，必須把評價作為一項非常重要的工作，借鑒西方國家績效評價的有益經(jīng)驗，結合我國軍轉民項目運作的實際情況，逐步構建起科學高效、整體協(xié)調、完善配套的軍轉民項目績效評價機制。

一、確定全面的評價內(nèi)容

（一）評價內(nèi)容要涉及軍轉民項目全壽命的各個環(huán)節(jié)

在軍轉民項目績效評價的內(nèi)容上，要體現(xiàn)全壽命、全過程管理。評價內(nèi)容一般應包括軍轉民項目需求評價、計劃評價、立項綜合論證評價以及效益評價等。從規(guī)劃、計劃、論證、立項到合同管理的各個階段和里程碑決策點以及中間節(jié)點，都應提出相應的評價要求。

在軍轉民項目績效評價管理中，要制定規(guī)范的程序，并明確分階段評價的要求。尤其要突出對資金投入大、技術水平高的重大項目和重大節(jié)點的評價，從質量、進度、經(jīng)濟等方面進行評價。對于重大的軍轉民項目，要劃分明確的階段，并在各階段設置相應的里程碑決策點和中間節(jié)點，以保證在項目進行的各個階段，對軍轉民項目的進度、費用以及技術和性能等方面的情況進行全面的了解和評估，以降低可能造成的風險。

（二）建立強制性報告制度，發(fā)揮信息在軍轉民項目績效評價中的基礎作用

在軍轉民項目績效評價工作中，要建立強制性的報告制度，對報告（如項目計劃、項目基線報告、執(zhí)行總結報告）的內(nèi)容、提交時間、報告責任人等做出具體規(guī)定。在選擇合作對象時，合作對象要提供以往履約情況、合同業(yè)績、資金來源以及設備設施、技術實力等情況的報告作為參考。這些文件或報告，從當事人的角度給出了對自身狀況的評價，形成大量可供軍轉民項目績效評價的文件和信息。

二、形成完整的評價體系結構

（一）實行分層次分工分級管理，明確責任主體

在軍轉民項目績效評價中，要充分體現(xiàn)分工分級管理的特點，在不同層次設立相應的管理機構，以對評價工作進行管理。為保證軍轉民項目決策的科學性，在項目的需求產(chǎn)生、規(guī)劃計劃和項目實施過程中，應設立專職評價機構。在這一方面，可以借鑒美軍的做法。美國國防部成立國防采購委員會的職責相似，軍兵種也設有相應的審查機構；在各軍種設立的費用分析小組，與國防部的費用分析改進小組的職責相似；國防部設有主管試驗與鑒定的部門，各軍種也有相應的試驗與鑒定機構。美軍的項目績效評價體系基礎層次的主體是工作層一體化產(chǎn)品小組，通常按照職能分為試驗、成本/性能、合同等專項小組，除承擔項目的全壽命管理工作外，負責項目各個階段的基礎評價工作，是各職能部門協(xié)同參與采購項目管理的主要方式。從我國目前軍轉民項目績效評價專職機構的情況看，主要的問題是缺乏相對的獨立性，評價機構主要依托科研院所和工程技術院校，行政上隸屬于上級主管部門，獨立性差，還沒有建立起專業(yè)范圍配套、專家選擇公正、管理科學規(guī)范的評價隊伍，影響了績效評價的科學性和準確性。因此，必須建立體系完整、相對獨立的軍轉民項目績效評價機構，接受軍轉民項目業(yè)務部門的委托，承擔軍轉民項目績效評價工作。

（二）建立系統(tǒng)、配套的軍轉民項目績效評價標準和規(guī)范

目前軍轉民項目績效評價機制運行中，還缺乏科學合理的評價標準和評價規(guī)范，評價標準缺乏可操作性，評價工作往往憑經(jīng)驗，難以對各階段的情況進行深入研究，并提出具有說服力的意見，評價工作流于形式。因此，必須建立科學、系統(tǒng)、完善、配套的軍轉民項目績效評價指標體系和標準規(guī)范。同時，制定軍轉民項目績效評價工作的相關法規(guī)條例以及與之配套的指南、標準、規(guī)范、實施細則、工作手冊等，建立軍轉民項目績效評價指標體系，規(guī)范績效評價程序，明確績效評價人員的職責，提高軍轉民項目績效評價的規(guī)范化水平。

（三）實行專職評價機構與專家工作組相結合

在軍轉民項目績效評價過程中，應采用專職評價機構評價與專家工作組評價相結合的工作方式。專職的評價機構的職責是對軍轉民項目運作中的重大問題進行評估，提出結論性建議。同時，還應成立專家工作組，建立軍轉民項目的咨詢與輔助機構，對軍轉民項目進行審核和鑒定。美國國防部內(nèi)部有許多評價和鑒定機構，除聯(lián)合需求監(jiān)督委員會、國防規(guī)劃與資源委員會和國防采購委員會外，還從計劃、全壽命費用管理、項目的技術成熟度和試驗鑒定等四個方面，建立執(zhí)行層次的評價機構。另外，美軍還有大量的專家工作組，為各專職的評價機構提供評價建議，如美國防部長辦公廳下屬的國防科學技術咨詢小組，以及向聯(lián)合需求監(jiān)督委員會提供對重大項目的備選方案分析的技術評審小組等。

借鑒西方發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，軍轉民項目管理部門在軍轉民項目啟動后，應成立相應的頂層一體化項目小組，負責就遇到的項目管理問題，向決策部門提供咨詢意見，在績效評價方面的主要職責是向軍轉民項目部門提供獨立的評估，并為下一階段審查確定決策信息。同時，頂層一體化項目小組應在預期評審前評估將要提交給階段決策部門的信息和建議，并與有關部門的軍轉民項目人員一起，向階段決策部門建議是否按計劃進行預期的評審。為確保軍轉民項目決策的科學性，應在軍轉民項目管理部門設立決策咨詢和論證機構，組成系統(tǒng)配套的科學決策論證體系，向軍轉民項目管理部門提供決策咨詢、系統(tǒng)論證、綜合評估等綜合保障。

（四）充分吸納社會評估機構的意見

發(fā)揮社會評估機構的優(yōu)勢，開展第三方評價，充分吸納社會評估機構的意見，對于保證軍轉民項目績效評價的獨立性、科學性、準確性，具有十分重要的作用。我國目前已有大量資信程度較高的社會評估機構，這些社會評估機構擁有高素質的評估人員和高技術的評估手段，而且具有相對的獨立性，其評估的準確性和可信度較高。因此，可以充分發(fā)揮這些社會評估機構的作用，讓這些社會評估機構參與軍轉民項目績效評價的部分工作，從經(jīng)濟性、技術性等方面進行系統(tǒng)論證，提出咨詢和建議。

三、構建完備的評價制度

從總體上看，目前軍轉民項目績效評價工作還沒有制度化地納入決策程序，一些重大問題的決策以及許多關鍵節(jié)點上還沒有開展充分的評價工作。因此，推進評價工作法制化、制度化、規(guī)范化，是完善軍轉民項目管理機制的一項基礎性工作。

（一）把軍轉民項目績效評價工作作為一項制度納入決策過程

對于規(guī)劃計劃、項目需求論證以及各階段的工作，都要以法規(guī)或文件形式，明確有關軍轉民項目管理部門和人員的職責以及需要進行的論證、評價和分析工作以及相關的工作程序。對于進行評價所需的各種信息，也要努力做到格式化和程序化。同時，通過制定軍轉民項目績效評價的文件、指令和條例，以規(guī)范軍轉民項目績效評價工作，提高軍轉民項目運作效率。

（二）建立和完善規(guī)劃計劃預算制度

建立規(guī)劃計劃預算制度，是管理資源分配的重要保證，也是建立和完善軍轉民項目績效評價制度的前提。規(guī)劃計劃預算系統(tǒng)應包括三個不同但又相互關聯(lián)的階段，即規(guī)劃階段、計劃階段和預算階段。要積極探索適合我國國情的現(xiàn)代預算管理制度的現(xiàn)實途徑。只有建立以需求牽引、程序決策、體系統(tǒng)一、規(guī)范運作為基本特征的規(guī)劃—計劃—預算—執(zhí)行制度（PPBE制度），才能從頂層設計、長遠發(fā)展和總體規(guī)劃上為軍轉民項目提供現(xiàn)代制度保障。

（三）不斷完善軍轉民項目相關的法規(guī)制度

在軍轉民項目績效評價管理中，要不斷完善相關法規(guī)制度，確立評價工作在軍轉民項目中的地位和作用，明確規(guī)定軍轉民項目績效評價工作的任務、內(nèi)容、目標、要求和時機。軍轉民項目的各個主要決策點必須經(jīng)過全面評價，評價結果必須作為決策部門決定是否轉入下一階段的決策依據(jù)之一。同時，建立評價責任追究制度。目前在軍轉民項目績效評價管理中，由于評價責任主體不明確，缺乏專職的評價機構，臨時成立的評價組織和專家不承擔風險，決策部門也不承擔責任。因此，必須建立有效的評價責任追究制度，對在評價工作中弄虛作假、違反制度規(guī)定、徇私舞弊的評價機構和評價人員，應進行嚴厲處罰，追究其相應的行政責任。

四、采用科學的評價手段

加強評價技術手段建設，是提高軍轉民項目績效評價工作效率的重要途徑。目前我國軍轉民項目績效評價的技術手段還比較落后，從總體上看還是一種經(jīng)驗型評價。因此，必須深入開展軍轉民項目績效評價理論、方法和模型的研究，重視先進評價技術成果的轉化和應用，采用項目績效評價演示論證、模擬仿真等現(xiàn)代化分析工具和實驗手段，以提高軍轉民項目績效評價工作的科學性和權威性。同時，要加強軍轉民項目績效評價數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)建設，確保評價結果的正確性和客觀性。軍轉民項目基線，是一組用于指導各階段決策點之后各階段活動的性能、進度與費用的目標值和門限值，是度量項目進展情況和確定管理權衡范圍的一種有效手段。一般來說，軍轉民項目的基礎評價工作由項目負責人或一體化項目小組完成，但所有工作都受上一級機構的監(jiān)督，所有提交的有關報告都必須由有關決策部門進行審議或評估。也就是說，項目負責人或一體化項目小組擔負軍轉民項目的基礎評價工作，而決策部門的最終決策和評估工作都是基于這些執(zhí)行層提供的相關信息。決策部門在對這些信息進行決策評估的過程中，既是對軍轉民項目進展情況的評價，也是對執(zhí)行層工作的一個評估，對執(zhí)行層的工作起著一定的監(jiān)督作用。

（作者簡介：季自力，戰(zhàn)略支援部隊某部采購局高級工程師，經(jīng)濟學博士后；王文華，西安速度時空大數(shù)據(jù)科技有限公司，經(jīng)濟學博士。）