摘 要 行政學(xué)成為一門當(dāng)代的顯學(xué)，行政學(xué)拓展為公共管理、公共政策、公共服務(wù)、公共危機(jī)管理等學(xué)科群。然而，極速的外延式擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬涎谏w了行政學(xué)自身存在的問題。因此，本文認(rèn)為有必要從歷史分析和現(xiàn)代化發(fā)展的視角，大力推進(jìn)理論的回溯性研究——回歸行政管理學(xué)科價(jià)值本位，推進(jìn)行政管理學(xué)科創(chuàng)新發(fā)展?；诒緡鴩榈男姓芾韺W(xué)體系不能走因循守舊、原地踏步、照搬照抄的道路，要突出中國價(jià)值、中國氣派、中國風(fēng)格。

關(guān)鍵詞 行政管理 學(xué)科發(fā)展 價(jià)值回歸

作者簡介：夏旭暉，南昌大學(xué)，助理研究員，研究方向：公共政策、公共管理。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.339

習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上指出：這是一個(gè)需要理論而且一定能夠產(chǎn)生理論的時(shí)代，這是一個(gè)需要思想而且一定能夠產(chǎn)生思想的時(shí)代。這個(gè)言簡意賅的論斷，深刻的揭示了理論與實(shí)踐的關(guān)系，理論源于時(shí)代的訴求，時(shí)代的發(fā)展推動著理論的創(chuàng)新。

行政管理學(xué)作為系統(tǒng)研究政府活動的應(yīng)用性學(xué)科，與現(xiàn)代政府發(fā)展和公共事務(wù)治理密切相關(guān)，與政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科交叉相融。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會取得巨大進(jìn)步，行政管理科學(xué)充分發(fā)展成為一門當(dāng)代的顯學(xué)，行政學(xué)拓展為公共管理、公共政策、公共服務(wù)、公共危機(jī)管理等學(xué)科群。然而，極速的外延式擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬涎谏w了行政學(xué)自身存在的問題。

一、問題：行政管理學(xué)科發(fā)展困境

行政管理學(xué)發(fā)端于政治學(xué)，受益于管理學(xué)，尤其是公共管理學(xué)誕生以來，學(xué)科外延加速放大。但是，行政學(xué)話語和理論體系對當(dāng)代發(fā)展新經(jīng)驗(yàn)、新模式的吸納創(chuàng)新相對滯后，行政學(xué)在公共管理學(xué)術(shù)領(lǐng)域出現(xiàn)被“邊緣化”“去核心化”現(xiàn)象。越來越多從事相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究人員大量涌入，學(xué)術(shù)成果良莠不齊，難免有濫竽充數(shù)之作。有些學(xué)習(xí)和研究公共管理的人甚至連基本的行政學(xué)知識都不具備。學(xué)科交叉領(lǐng)域廣泛，學(xué)科邊界更加模糊，學(xué)科定位更為空泛，導(dǎo)致學(xué)科發(fā)展缺乏靈魂和特色，嚴(yán)重制約了學(xué)科專業(yè)化發(fā)展。

因此，有必要從歷史分析和現(xiàn)代化發(fā)展的視角，重新審視學(xué)科的緣起發(fā)脈和理論演變，重新認(rèn)識行政學(xué)學(xué)科邊界和學(xué)術(shù)定位，總結(jié)行政學(xué)發(fā)展規(guī)律，把握當(dāng)代國家治理實(shí)踐，大力推進(jìn)理論的回溯性研究——回歸行政管理學(xué)科價(jià)值本位，推進(jìn)行政管理學(xué)科創(chuàng)新發(fā)展。

二、緣起：行政管理實(shí)踐的演進(jìn)

理論思想是社會實(shí)踐的客觀反映，一定的理論學(xué)說是一定階級、階層或社會集團(tuán)的根本利益要求的反應(yīng)，是一定時(shí)代精神的抽象反映?！罢握軐W(xué)也和其它任何種類的哲學(xué)一樣，只不過是舉起了反映當(dāng)代事務(wù)的一面鏡子”。 政治思想是人們進(jìn)行政治實(shí)踐的理論總結(jié)和思想武器，以一定的主張、觀點(diǎn)、學(xué)說表現(xiàn)出來。政治學(xué)學(xué)科理論是政府具體的行政實(shí)踐的抽象總結(jié)和本質(zhì)反映，而行政學(xué)學(xué)科理論則是隨著政治學(xué)派生而來。

從一定的意義上說，公共行政學(xué)是一門“借用”的學(xué)科，在早期關(guān)于公共行政的研究大量“借用”了政治思想理論成果，其政治理論傾向是比較明顯的。不可否認(rèn)，早期公共行政學(xué)雖然也強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行的特殊意義，但諸多研究問題仍然是與政治學(xué)學(xué)科相提并論，并沒有超越政治學(xué)學(xué)科范疇。因此，就起源而言，公共行政學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科，需要借鑒倚賴政治學(xué)開展交叉研究。繞開或脫離政治學(xué)純粹地開展公共行政研究如同無源之水、無本之木，既不現(xiàn)實(shí)也無法深入。

綜觀人類歷史的發(fā)展，人類政治實(shí)踐總是和公權(quán)力即國家政權(quán)相聯(lián)系，政治活動總是圍繞國家政權(quán)展開，國家政治問題是政治學(xué)研究的核心議題。自國家產(chǎn)生以來，就有了某種形式的行政存在。作為國家政治上層建筑的一部分，公共行政必須依附于國家機(jī)器而發(fā)揮作用?；蛟S，這就是為什么說“關(guān)于國家的觀念是行政管理的靈魂”的原因所在。 行政管理學(xué)的研究必須服務(wù)于國家的發(fā)展穩(wěn)定大局，必須從屬于派生于政治學(xué)學(xué)科。

三、發(fā)展：政治與行政的有效區(qū)分

“行政機(jī)關(guān)是政府最明顯的部分，它是行動中的政府，是政府的執(zhí)行者，是政府的操作者，是政府最顯露的方面，當(dāng)然，它的歷程也和政府一樣悠久。它是行動中的政府，人們很自然地希望看到政治學(xué)的系統(tǒng)思想史在早期即已引起行政部門注意。” 然而，事與愿違，直到上世紀(jì)初期行政學(xué)才開始形成獨(dú)具特色的系統(tǒng)知識體系，學(xué)者才開始將行政管理作為政治學(xué)科政府科學(xué)的一個(gè)分支系統(tǒng)地進(jìn)行論述。人們不禁要問，它為什么姍姍來遲？

在很早的時(shí)代，政府的職能很簡單，社會生活也很簡單?！奥闊┑氖虑閹缀醵汲鲈谡Y(jié)構(gòu)方面，因此，結(jié)構(gòu)問題就成為吸引人們思考的焦點(diǎn)。”行政管理方面很少或幾乎沒有遇到麻煩問題，以致于被行政官員所忽視?！罢啃姓钚惺拢?qū)使著人們，從來沒有想到過要征詢?nèi)藗兊囊庖姟６F(xiàn)在卻有大批的支配者。大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。在有些國家，政府曾經(jīng)對朝廷唯命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見。并且全民的意見正在穩(wěn)步地?cái)U(kuò)展成為一種關(guān)于國家職責(zé)的新觀念。” 顯然，調(diào)適政府結(jié)構(gòu)、完善政體已經(jīng)無法解決現(xiàn)實(shí)的公共行政問題，政府職責(zé)日益變得復(fù)雜起來。當(dāng)早期政治學(xué)論著圍繞著政府構(gòu)成方式、政體國體、人民的權(quán)力和君主特權(quán)分配爭論不休而進(jìn)行激烈的政治斗爭時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)無暇顧及政黨政治引發(fā)的矛盾，仍然必須面對“實(shí)際工作中的細(xì)節(jié)問題”以及由誰制定法律、如何有效實(shí)施法律。政府部門不得不面對大量瑣碎細(xì)膩而有難度的公共行政事務(wù)，行政職能不斷拓展延伸。

“公共行政與政府的概念和文明的興起同步發(fā)展”。 行政科學(xué)的“姍姍來遲”與現(xiàn)代民族國家、現(xiàn)代民主政府的發(fā)展演變密切相關(guān)。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)的公共行政模式仍是公共部門中持續(xù)時(shí)間最長并且最成功的管理理論，然而隨著社會現(xiàn)代化變遷和政局變化，政府的行政部門很難保持不變。

13世紀(jì)80年代發(fā)生了歷史上最長的大蕭條，西歐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)貿(mào)易、工業(yè)活動上趨于停滯，黑死病在13世紀(jì)中期至14世紀(jì)嚴(yán)重爆發(fā)反復(fù)傳染，傳統(tǒng)的地方政府職能幾乎癱瘓無法有效發(fā)揮作用。在這個(gè)時(shí)期，政策制定者和官僚們之間的鴻溝成為一個(gè)十分尖銳的問題。無論是政策制定者還是官僚在危機(jī)應(yīng)對時(shí)缺乏足夠的能力。一方面是因?yàn)槿鄙俦匾男畔碛绊懻咧贫?，另一方面是因?yàn)閺?qiáng)大的市政傳統(tǒng)和機(jī)構(gòu)已經(jīng)脫離了政策實(shí)際。當(dāng)政府的職能變得更加復(fù)雜和日益困難，同時(shí)問題在數(shù)量上大大增加，如何化解這些結(jié)構(gòu)性的問題提上了議事日程。德國學(xué)者馮· 史坦因于1856年出版的《國家學(xué)說體系》，提出“憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據(jù)意志的活動。憲政規(guī)定行政活動的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政?！彪S后政治學(xué)家J·K·布隆赤里明確提出了政治與行政分開的思想，并指出二者的區(qū)別在于“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國家活動，而行政管理則是國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動”。政治與行政二分法被威爾遜正式提出來。

行政事務(wù)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的混亂沖突相距甚遠(yuǎn)。行政研究的目的就在于把行政事務(wù)從政治紛繁中拯救出來。行政管理的問題更多是專業(yè)性中立性的問題。因此，有必要就政治與行政領(lǐng)域加以區(qū)分，形成獨(dú)立的行政學(xué)科理論，從而更好的服務(wù)于國家公共事務(wù)管理，更有效的行使政府職能。

四、重塑：行政管理學(xué)科的價(jià)值回歸

在試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向過程中，新公共行政學(xué)的出現(xiàn)是20世紀(jì)60年代美國社會改革在行政管理學(xué)研究上的一種回音和體現(xiàn)，它提出了一系列不同于傳統(tǒng)行政管理學(xué)的新范式。新公共行政學(xué)以公共行政管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀作為研究的關(guān)鍵核心問題。70-80年代新公共管理強(qiáng)調(diào)基于管理主義的創(chuàng)新性，全面增強(qiáng)政府管理的有效性。新公共管理理論的出現(xiàn)是對以往行政管理學(xué)的一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它幾乎改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范式，成為當(dāng)代西方公共管理研究領(lǐng)域的主流。新公共管理理論集中反映了上世紀(jì)中葉以來政府管理的新成就和當(dāng)代西方公共行政實(shí)踐的新趨勢，是西方政府改革具有很強(qiáng)指導(dǎo)性和廣泛影響力的理論。新公共管理學(xué)提倡公共管理以實(shí)際問題為核心，拓展了學(xué)科研究范圍和主題，融合經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、政治學(xué)等領(lǐng)域的知識，形成了更為廣泛綜合的知識框架，構(gòu)建了新的行政管理模式。

政治經(jīng)濟(jì)的全球化，大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等信息技術(shù)的迅速發(fā)展，必然導(dǎo)致全球治理變革、行政管理體制改革、政務(wù)服務(wù)水平進(jìn)一步深化，并由此引起行政理論、行政理念、行政學(xué)方法等方面內(nèi)涵和外延的重大變化。因此，建設(shè)現(xiàn)代化、符合本國特色、基于本國國情的行政管理學(xué)體系不能走因循守舊、原地踏步、照搬照抄的道路，要回歸行政管理學(xué)科的價(jià)值本位，要突出中國價(jià)值、中國氣派、中國風(fēng)格。

要突出研究的應(yīng)用性。行政管理學(xué)的研究要立足于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，著力探尋市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與形成過程中行政管理面臨的各種重大問題，研究和解決體制改革與社會變遷過程中提出的一系列時(shí)代新課題，為行政決策和運(yùn)作提供咨詢，探索構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展、適應(yīng)全面改革、適應(yīng)社會體制的行政管理理論，為推進(jìn)中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)開展行政管理活動提供理論指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)借鑒，以提高政府行政管理水平和行政效能。

要注重研究的本土化。既要把握國外研究的新動向、新趨勢，也要注意借鑒現(xiàn)代行政的新思想、新理論，充分吸收有益成分，也要在運(yùn)用西方行政理論分析我國行政問題時(shí)，謹(jǐn)記不能與現(xiàn)實(shí)語境脫節(jié)，不能忘記學(xué)科肩負(fù)責(zé)任，不能迷失學(xué)科價(jià)值本位，應(yīng)從我國國情出發(fā)，扎根于中國土壤，解決中國問題，貢獻(xiàn)中國方案。

要拓寬研究的視野。既要系統(tǒng)地研究行政管理理論、原理，拓寬廣度和深度，也要積極開展跨學(xué)科研究，主動吸收借鑒數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生命科學(xué)、社會心理、數(shù)理統(tǒng)計(jì)等學(xué)科的基本理論、原理、法則、方法等等，為行政管理學(xué)理論注入新的內(nèi)容。

注釋：

伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究[M].彭和平，竹立家，譯.北京：中共中央黨校出版社，1997：1.

張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：4.

張國慶.行政管理中的組織、人事與決策[M].北京：北京大學(xué)出版社，1990.