□ 何 憲

中小學教師工資水平是中小學教師待遇的核心問題，也是中小學教師社會地位的集中體現(xiàn)。黨和國家一直高度重視中小學教師的工資收入，多次在各種法律文件中規(guī)定和重申中小學教師工資不低于或高于當?shù)毓珓諉T工資收入水平。但是這一要求落實起來并不簡單，很多問題需要進行深入的研究。

一、研究中小學教師工資水平的重要意義

一項職業(yè)要得到社會的重視，可以在宣傳上加以贊美，可以在社會活動中予以尊重，但是最核心的指標還是從業(yè)人員的工資收入水平。在冷戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)為了在科技領(lǐng)域與美國競爭，對科學家的工資收入給予了最大的傾斜，蘇聯(lián)科學院院長的工資是蘇共中央總書記的167%，大學校長工資為總書記的133%，院士、所長工資為總書記的111%～167%[1]。這一政策措施使得蘇聯(lián)在經(jīng)濟落后于美國的情況下，很多科技領(lǐng)域領(lǐng)先于美國。我國要實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，必須要重視教育工作，提高中小學教師的社會地位，吸引更多更好的人才從事教育工作。要真正做到這些，最實質(zhì)性的問題就是確保中小學教師保持較高的工資收入水平，這是一項重要的基本條件，也是一項關(guān)鍵性的基本措施。

為確保中小學教師保持較高的工資水平，黨和國家很早就提出了中小學教師工資水平不低于公務員工資水平的要求。最早從法律上提出這一要求的是1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）。《教師法》第二十五條規(guī)定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。2006年6月29日，全國人大常委會通過了新修訂的《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）?！读x務教育法》在《教師法》對教師平均工資水平規(guī)定的基礎(chǔ)上，又規(guī)定義務教育教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平。這一規(guī)定，避免了由于高校教師平均工資水平較高而掩蓋了中小學教師工資較低的實際情況，對有效保障義務教育教師的工資水平有重要意義。后來國家以及有關(guān)部委關(guān)于教育事業(yè)發(fā)展、教育體制機制改革、教師或義務教育教師工資的規(guī)定，基本延用了這一提法，在不同的政策文件中，繼續(xù)重申和強調(diào)對教師特別是中小學教師工資水平的保障。直至2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》仍然延續(xù)使用這一提法。2018年1月，黨中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出要完善中小學教師待遇保障機制，“確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平”。

對中小學教師工資水平問題，理論界從不同角度進行了研究。薛海平、唐一鵬根據(jù)2014—2016年中小學教師工資的抽樣調(diào)查及訪談的研究，認為中小學教師工資低于社會平均工資，也低于公務員平均工資[2]。安雪慧認為，近年來，中小學教師工資水平不斷提高，保證了教師的供應來源，但與金融、科研、衛(wèi)生和社會管理等相關(guān)行業(yè)比較，收入水平還是偏低，中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的要求遠未達到[3]。郝方園比較了1998 — 2011年中小學教師工資與人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比較的變化情況，認為中小學教師的絕對工資在不斷增長，但與國內(nèi)生產(chǎn)總值相比的相對工資沒有變化[4]。姜金秋、杜育紅基于《中國勞動統(tǒng)計年鑒（1991 — 2011）》的行業(yè)工資數(shù)據(jù),分析了20年間我國中小學教師實際工資與相對工資水平的變動，認為中小學教師與公務員的工資差距自1990年以來逐年擴大直至2009年開始縮小，中小學教師實際工資在12年里都低于制造業(yè)工人工資,直到2007年以后才開始真正扭轉(zhuǎn)[5]。楊建芳、王蓉從收入結(jié)構(gòu)的角度考察了全國、分地區(qū)、分省的義務教育教師與公務員收入差距,認為《教師法》和《義務教育法》關(guān)于教師不低于公務員工資水平的規(guī)定在以下兩個方面是不明確的：一是比較的內(nèi)容不明確, 用于比較的“工資水平”是指基本工資還是指工資總額不清楚；二是比較的人員群體不明確, 即在哪些教師與哪些公務員之間進行比較不明確[6]。周國華、吳海江從中小學教師勞動報酬稱謂、理論基礎(chǔ)、薪酬構(gòu)成、增長機制、管理體制、與其地位關(guān)系6 個方面對近15年的文獻進行分析,特別注意到了工資和薪酬兩個概念的差別，把工資、獎金、津貼、補貼及各種福利是否屬于工資或福利進行了區(qū)分[7]。

上述成果對推進中小學教師工資水平研究有重要意義，特別是從不同的年代、用不同的比較方式都得出中小學教師工資水平偏低的結(jié)論值得重視，對引起中小學教師工資水平偏低的原因分析也很有價值，提出的政策建議值得政策制定部門參考。但從總體看，對確定中小學教師工資水平的依據(jù)缺少研究，對中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資的現(xiàn)狀也缺乏理論分析。由于文獻大都從教育學的角度進行研究，對公務員及公務員工資的情況分析不夠，盡管對中小學教師工資仍然偏低的結(jié)論可能正確，但提出的政策、建議的針對性和可操作性還不夠強。

本文對確定中小學教師工資水平的依據(jù)進行探討，在對公務員工資數(shù)據(jù)進行深入分析的基礎(chǔ)上，對1988年以來的中小學教師工資與公務員工資的關(guān)系進行實證研究，并在此基礎(chǔ)上提出了進一步達到中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平要求的政策建議。

二、關(guān)于中小學教師工資水平確定機制的探討

探討某種職業(yè)、某種工作或某類人員的工資性質(zhì)、工作強度、工作難度等對工資水平提出的要求，是從工資理論上進行研究。而工資怎么確定、依據(jù)什么來確定，我們常常稱為工資的確定機制，是從工資操作角度進行研究。理論上探討中小學教師工作對工資水平提出的要求很重要，但是從政策和實際操作的角度，討論如何來確定中小學教師的工資、依據(jù)什么來確定中小學教師的工資，是一個更重要的問題。

一種職業(yè)的工資是怎么確定的呢？勞動經(jīng)濟學理論認為，在市場經(jīng)濟條件下，均衡工資是勞動力的供給和勞動力的需求達到均衡點時的工資。當工資過高時，勞動力的供給量高而需求量低；當工資過低時，勞動力的需求量高而供給量低；只有當工資達到均衡點時，企業(yè)的用人需求才能滿足，勞動者工作的要求也才能滿足。每個企業(yè)實際工資就分布在均衡工資左右。但均衡工資僅僅是一種經(jīng)濟分析理論，對一個具體用人單位來說，工資怎么來確定呢？首先需要通過各種方式了解同樣工作崗位的市場價位。然后再根據(jù)本用人單位的要求進行適當調(diào)整，形成企業(yè)的工資水平。在這個基礎(chǔ)上，在企業(yè)的運作中，還會加入企業(yè)經(jīng)濟效益的因素，使得不同企業(yè)的工資在市場平均價位的左右浮動和變化。

公立中小學屬于公共部門，公共部門與私人企業(yè)不一樣，不能自己確定自己的工資水平，工資收入政策是國家統(tǒng)一制定的。那么國家怎么來確定中小學教師的工資呢？世界各國確定公職人員工資的方法大致可以分為三種。一種是通過調(diào)查比較的方法來確定。即通過調(diào)查市場相同職位的薪酬水平來確定公職人員的薪酬。比如通過調(diào)查私立學校教師的工資水平，來確定公立學校教師的工資水平。日本、美國基本屬于這種類型。第二種是通過公職人員行業(yè)工會與雇用他們的政府部門進行談判來確定，即政府用人與企業(yè)用人實行同樣的規(guī)則，讓雇用者與受雇者進行平等談判確定勞動條件和勞動報酬。加拿大大致屬于這種類型。第三種是通過嚴格的職位分析，讓公職人員中相同職等的人領(lǐng)取相同的工資，只要某一類人員根據(jù)市場化的原則確定工資水平后，其他公共部門的人員就都按其所在職等領(lǐng)取同樣的工資。德國大致屬于這種類型。

第一種辦法對我國公立中小學不可行。因為我國公立學校是中小學教育的主體，私立中小學數(shù)量比較少，只是公立學校的一個補充，在市場上占比很小，也不具有代表性。即使調(diào)查出數(shù)據(jù)，將其用于作為主體的公立中小學教師的工資水平確定依據(jù)也不合理。第二種辦法不適合我國國情。不僅僅是中小學教師，所有公職人員都不可能采取這種辦法來確定工資。第三種辦法也不行，我國沒有在嚴格職位分析基礎(chǔ)上的職位分類，因此要把不同部門、不同職業(yè)、不同崗位的人員放在一起，劃分出職等是不可能的事。沒有科學的職位分析，硬要把不同職業(yè)的公職人員劃分職等，即使劃分出來也得不到認可。那么怎么辦呢？我國采取了中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的辦法。

為什么教師的工資要以公務員的工資作為參照系呢？

第一，公務員是公職人員的標志和典型，以公務員工資作為其他公共部門人員的參照系是比較符合常識的。公職人員的工資來自國家財政，無論公共管理部門還是公共服務部門的公職人員，付出同樣勞動就應獲得同樣報酬，不能因為有行政權(quán)力而獲得高收入，沒有行政權(quán)力從事公共服務而獲得較低的收入。中小學教師和公務員都是國家社會經(jīng)濟發(fā)展需要的公職人員，公職人員之間要保持基本的平衡，把公務員工資作為中小學教師工資的參照，是合理的。

第二，公務員工資有一套確定工資的制度。我國《公務員法》規(guī)定，國家實行工資調(diào)查比較制度，定期進行公務員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務員工資水平的依據(jù)。也就是說，公務員法全面貫徹落實后，我國將建立起一套合理確定公務員工資水平的制度，隨著這套制度的形成和逐步完善，公務員的工資收入水平將進一步趨于科學和合理。在沒有形成完善的調(diào)查比較制度之前，公務員的工資充分考慮經(jīng)濟發(fā)展、物價變化、社平工資和其他群體的收入水平等因素來確定。從這個角度看，以公務員的工資作為中小學教師工資參照系也是可行的。

第三，公務員隊伍是一個完整的體系，便于和中小學教師進行比較。各個行政管理層級都有公務員，各個地區(qū)也都有公務員，落實中小學教師不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，具體操作起來是很方便的。當然，絕大多數(shù)的中小學教師分布在區(qū)縣，主要是把區(qū)縣的公務員工資作為參照來確定中小學教師的工資。公務員的工資的確定，一般都以縣級行政區(qū)作為最基層單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務員工資也由縣一級統(tǒng)一管理。有教師的地方都有公務員，中小學教師工資不低于公務員的要求比較方便落實，便于操作。

第四，把中小學教師的工資與公務員工資進行比較，符合大家的認知，便于社會接受。社會一般認為，公務員是國家管理機關(guān)工作人員，工資又是國家在管理，因此公務員的工資水平是比較有保障的，把中小學教師與公務員的工資掛鉤，大家都覺得是保證中小學教師工資收入的一個好辦法。因此，1993年國家一提出教師的工資不能低于公務員工資的法律要求，立即得到社會廣泛的支持和擁護。這么多年來，幾乎沒有人對這一要求提出過反對意見，大家討論得比較多的是怎么使這一很好的法律規(guī)定真正落到實處。

但是，要落實中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，有幾個問題值得注意。

一是不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，“當?shù)亍笔且粋€很重要的約束條件。這里有三點值得注意。其一，我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差異較大，工資水平差異也比較大，因此，中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，就不能去與其他地區(qū)比，不能去和公務員工資高的發(fā)達地區(qū)比，只能和“當?shù)亍钡墓珓諉T工資進行比較。其二，由于中小學大都由縣一級直接管理，當?shù)匾话闶侵缚h本級，當?shù)毓珓諉T工資就是指縣級行政區(qū)內(nèi)的公務員工資水平，不能去與市級、省級、中央級的公務員工資水平相比。其三，公務員的干部人事管理是以縣為單位的，工資水平也是以縣為單位統(tǒng)計的，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學教師的工資水平不是簡單與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務員工資進行比較，而是全縣的中小學教師與全縣的公務員進行比較。

二是應將中小學教師與公務員的整體工資水平進行比較，而不是把中小學教師與公務員的某一類人員比較。有學者把教師的不同職稱和公務員的相應職務對應起來，將其調(diào)查了解到的兩類人員的工資水平進行對應比較，這是不合適的，也不符合法律原來的含義。為什么不適合進行中小學教師和公務員各類人員的相對應比較呢？中小學教師與公務員的工作性質(zhì)不同，我國沒有實行嚴格的職位分析，要找到完全相同的職位有難度。硬要進行比較，會產(chǎn)生很多矛盾和問題。而且，由于中小學教師職稱結(jié)構(gòu)和公務員職位結(jié)構(gòu)有很大的差別，若進行職位的對應關(guān)系比較，結(jié)果是與收入水平矛盾的。而法律要求是不低于當?shù)毓珓諉T工資收入水平，這里的公務員是一個集合概念，而不是指哪一個具體的公務員。在工資水平不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的前提下，中小學教師可以根據(jù)教育工作的特點和人員結(jié)構(gòu)的要求，實行更合理的工資收入分配。

三是收入水平的比較不是“工資水平”的比較，而是“工資收入水平”比較?！兑庖姟敷w現(xiàn)了黨中央、國務院對新時代教師隊伍建設(shè)和發(fā)展的新思想、新要求。對教師工資的具體要求，《意見》的表述看起來和《教師法》《義務教育法》似乎沒有明顯的差別。但認真比較會發(fā)現(xiàn)，“確保中小學教師的平均工資收入，不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平” 與以往的表述相比，增加了“收入”兩個字。過去的規(guī)定一般講的是平均工資，而《意見》講的是平均工資收入。這兩個字的增加，不容易引起人們的注意，但就從事工資工作專業(yè)人員來看，則非常重要，有沒有這兩個字差別很大。使用“平均工資收入”使得教師工資水平的表述更準確、更完整。工資有狹義和廣義之分，狹義的工資只包括工資而不包括津貼、補貼、獎金等，因而在用平均工資概念的時候，常常會因哪些項目屬于或不屬于工資引起爭議。而新的表述用“平均工資收入”的概念，就明確無誤了，國家或單位發(fā)給公務員的基本工資、津貼、補貼及其他獎金都應當包括在內(nèi)。因此，用“平均工資收入”取代“平均工資”的概念，說明黨和國家對中小學教師的工資收入考慮更周全，規(guī)定更嚴謹，表述更科學，更有利于基層準確理解和嚴格貫徹執(zhí)行。

三、中小學教師工資水平的實證分析

本文的中小學教師工資水平的實證研究，主要對中小學教師工資與公務員工資進行分析比較。我國現(xiàn)階段沒有公布專門的公務員工資水平數(shù)據(jù)，但一直公布機關(guān)工作人員的工資水平。所謂機關(guān)工作人員是1993年頒布實施《國家公務員暫行條例》以前我國黨政機關(guān)工作人員的簡稱，1993年《國家公務員暫行條例》出臺以及2006年《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）頒布實施后，機關(guān)工作人員平均工資這一統(tǒng)計口徑一直沒有進行調(diào)整。那么，機關(guān)工作人員和公務員到底有什么區(qū)別呢？根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。實際包括七個方面的人員，即：中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)、各級人民代表大會及常務委員會機關(guān)、各級行政機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、各級審判機關(guān)、各級檢察機關(guān)、各級民主黨派和工商聯(lián)的機關(guān)。這和我們此前用的機關(guān)工作人員概念所包括的單位范圍是基本一致的。但是在這些單位內(nèi)，公務員和機關(guān)工作人員的范圍有很大不同。公務員人數(shù)統(tǒng)計范圍是嚴格根據(jù)公務員的編制、進行嚴格考試錄用獲得公務員身份的人員；而機關(guān)工作人員工資的統(tǒng)計，是根據(jù)財務會計制度的分類，通過機關(guān)財務發(fā)放工資的人員，都屬于機關(guān)工作人員。把機關(guān)工資總額除以這個人員總數(shù)，就得到了機關(guān)工作人員的平均工資。根據(jù)中央組織部公布的數(shù)據(jù)，2015年我國公務員總數(shù)為716.7 萬人，而國家統(tǒng)計局公布的機關(guān)工作人員人數(shù)為1377 萬人，除公務員外的660.3 萬人是什么人呢？因各地的情況不一樣，除公務員外在機關(guān)的財務統(tǒng)一發(fā)放工資的人員也不一樣，大致有以下幾種情況：與機關(guān)性質(zhì)相近的參公事業(yè)單位工作人員，為機關(guān)服務的信息中心、為機關(guān)提供后勤保障的服務中心等機構(gòu)的人員，有些地方還包括一些機關(guān)的聘用人員，因此公務員的工資水平可能比機關(guān)工作人員的工資水平略高。很明顯，完全用機關(guān)工作人員的工資代替公務員的工資是不行的，但是在沒有公務員工資數(shù)據(jù)的情況下，用公布的機關(guān)工作人員工資代替公務員工資來與中小學教師工資進行比較，也可以得出一些比較有價值的結(jié)論。特別是機關(guān)工作人員工資這一統(tǒng)計口徑一直沒有變化，比較有利于我們做歷史的分析和比較。下面我們所稱的公務員工資均指公布的機關(guān)工作人員工資，所列的公務員工資數(shù)據(jù)均為機關(guān)工作人員工資數(shù)據(jù)。

中小學教師平均工資水平國家一直在公布，但從2003年開始統(tǒng)計口徑改為初等教育和中等教育。與中小學教師相比，初等教育和中等教育的范圍更寬一些，但是中小學仍然是初等教育和中等教育的主體。而且，中小學以外的初等教育和中等教育教師的工資水平，也和中小學教師大致相當。因此，我們就把前期統(tǒng)計公布的中小學教師工資和后期公布的初等教育、中等教育視為一個口徑來進行研究。

圖1是在1988 — 2017年的30年中，我國公務員和中小學教師工資水平的變化情況。這里的公務員工資是全體公務員的工資水平，不是所謂“當?shù)亍惫珓諉T工資水平。如果準確進行比較，所有“當?shù)亍惫珓諉T的工資水平，實際就是全國區(qū)縣公務員平均工資水平。但國家沒有公布全國區(qū)縣公務員平均工資水平。那么全國公務員平均工資水平和全國區(qū)縣公務員平均工資水平有什么差別呢？由于職務結(jié)構(gòu)的原因，我國層級越高的機關(guān)，平均工資水平越高。因此，全國公務員的平均工資水平要高于全國區(qū)縣公務員的平均工資水平。也就是說，當全國中小學教師工資達到不低于當?shù)毓珓諉T工資水平時，會適度低于全國公務員的平均工資水平。

從圖1可以看出，其一，30年中，公務員和中小學教師工資都得到了較大幅度的增長，其中公務員增長了3.99 倍，中等教育教師工資增長了3.61 倍，初等教育教師工資增長了3.53倍。其二，公務員和中小學教師工資增長的趨勢是一致的，當公務員工資增長平緩時，中小學教師工資增長也比較平緩；當公務員工資增長較快時，中小學教師工資增長也比較快。其三，中小學教師工資與公務員工資有一個差別區(qū)間，但這個區(qū)間看上去是相對穩(wěn)定的，有變化，但是變化不是很大。

圖1 中小學教師工資水平與公務員工資水平絕對額的比較

上述分析很有意義，但是對我們研究中小學教師工資水平來說還遠遠不夠?，F(xiàn)在中小學教師工資水平確定的唯一依據(jù)就是當?shù)毓珓諉T的工資收入水平，因此，我們必須對中小學教師工資水平與公務員工資水平進行更深入的研究。為了準確比較中小學教師工資水平和公務員工資水平的差別及變化趨勢，我們把公務員工資作為1，再算出與中學（中等教育）教師和小學（初等教育）教師工資的關(guān)系，得出了圖2。

從圖2我們可以看出，中小學教師和公務員工資的比值變化較大，最高的階段，中學教師工資為機關(guān)工資的104%，小學教師工資為公務員工資的99.5%。最低的階段，中學教師工資為公務員工資的87.3%，小學教師為公務員工資的74.5%。認真研究圖2的比值變化可以發(fā)現(xiàn)，在不同的階段中小學教師工資與公務員工資比值呈現(xiàn)不同的走向。大致可以把這30年的時間劃分為四個階段。

第一個階段是1988—1992年。這個階段中小學教師與公務員工資的比值是下降的，中學教師與公務員工資的比值從1988年的104 ∶100 下降到1992年的98.4 ∶100，小學教師與公務員工資的比值從1988年的99.5 ∶100下降到1992年的93.6 ∶100。這一階段的特點是，雖然中小學教師與公務員工資的比值呈下降趨勢，但大致還是屬于正常范圍。

圖2 中小學教師工資水平與公務員工資水平相對值的比較

圖3 中小學教師與機關(guān)工資比值的四個時期

第二個階段是1993 — 2008年。這一階段，除個別年份有波動外，中小學教師工資與公務員工資的比值總體趨勢是往下走的。一直到2008年才停止了下行的趨勢。中學教師與公務員工資的比值從1992年的98.4 ∶100 下降到了2008年的87.3 ∶100，小學教師與公務員工資的比值從1992年的93.6 ∶100 下降到了2008年的76.7 ∶100，其中還有2005年和2006年低于這一比值，達到74.5 ∶100 和75.8 ∶100?？梢哉f，這一階段中小學教師和公務員工資的比值已經(jīng)離開了正常范圍。

第三個階段是2009 — 2015年。從2009年開始，中小學教師工資與公務員工資的比值逐步上揚，一直到2015年，中小學教師工資與公務員工資的比值每年都有一定增加，而且幅度都比較大，圖上出現(xiàn)了一個比較陡的增長曲線。從2009年到2015年的6年中，中學教師和公務員工資的比值從87.3 ∶100 增加到100 ∶100，增加了12.7 個百分點，小學教師和公務員工資的比值從76.7：100 增加到了93.7 ∶100，增加了17 個百分點。

第四個階段是2016—2017年。這一階段，中小學教師和公務員工資的比值重新開始下降。中學教師與公務員工資的比值從100 ∶100 下降到96.8 ∶100，下降了3.2 個百分點；小學教師與公務員工資的比值從93.7 ∶100 下降到90.3 ∶100，下降了3.4 個百分點。

為什么會出現(xiàn)四個不同的階段呢？形成中小學教師與公務員工資比值變化背后的原因是什么呢？

我們先來看第一階段。20世紀80年代初期還處于后計劃經(jīng)濟時代，特別是在工資方面，管理方法與計劃經(jīng)濟時期差不了多少，除了國家發(fā)的工資外，基本沒有其他項目。在這樣的情況下，中小學教師的工資是高于機關(guān)公務員的工資的。但從1986年開始，機關(guān)開始允許發(fā)放獎金。1986年，經(jīng)國務院批準，相關(guān)部門發(fā)出通知，規(guī)定各級國家機關(guān)工作人員的獎勵工資，全年可按不超過機關(guān)工作人員一個月平均基本工資的數(shù)額發(fā)給。從1988年起，機關(guān)工作人員的獎勵工資提高到1.5 個月，1992年起進一步提高到不超過3 個月[8]。這些獎勵工資要從行政經(jīng)費預算包干結(jié)余中開支，沒有專門另外增加預算。而這一時期，為了鼓勵事業(yè)單位向經(jīng)濟自立、經(jīng)費自給過渡，事業(yè)單位實行的是獎金稅制度，即自收自支單位3 個月、差額撥款單位2 個月、全額撥款單位1.5 個月以上的獎金，必須繳納獎金稅。中小學校創(chuàng)收渠道極為有限，在獎金上逐步和機關(guān)拉開了差距。這是這一階段出現(xiàn)中小學教師和機關(guān)公務員工資比值下降的主要原因。

再看看第二個階段的情況。1956年以來中國處理地區(qū)之間的工資差別用的是地區(qū)類別制度，即把全國劃分為11 類地區(qū)，不同地區(qū)工資標準不一樣。但改革開放后，這種比較靜態(tài)的地區(qū)類別制度不能適應各地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的變化，于是1993年工資制度改革的一項重要內(nèi)容就是不再實行地區(qū)類別制度，建立新的地區(qū)附加津貼制度。同時，在1993年工資制度改革時，中央文件中出現(xiàn)了一個非常重要的提法，即“允許省、自治區(qū)、直轄市運用地方財力安排一些工資性支出，用于縮小機關(guān)工作人員工資水平與當?shù)仄髽I(yè)職工工資水平的差距”。由于新的地區(qū)附加津貼制度遲遲未能建立，地方就利用國家文件中允許的政策開始發(fā)放津貼補貼。開始時發(fā)得很少，只有少數(shù)發(fā)達地區(qū)發(fā)，后來逐步演變到幾乎所有地區(qū)都發(fā)，且越發(fā)越高、越發(fā)越亂，直至2006年清理規(guī)范津貼補貼工作開始后的一段時間，津貼補貼的增長速度才逐步慢下來。而中小學校的創(chuàng)收能力非常有限 ，除國家發(fā)放的工資外，自行發(fā)放的津貼補貼很少。因此，教師與機關(guān)公務員的工資收入差距越拉越大。

第三個階段的情況大家都比較清楚。公務員規(guī)范津貼補貼工作開始后，各地區(qū)、各單位自行發(fā)放的津貼補貼由暗轉(zhuǎn)明，統(tǒng)一標準，縮小差距，津貼補貼水平又有較大幅度的增長，與中小學教師的收入差距進一步拉大，各方面反映強烈，尤其是基層中小學教師，紛紛要求按不低于公務員工資水平的標準，享受公務員的津貼補貼。2008年，《義務教育學校教師實施績效工資意見》出臺，要求按照教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平的原則確定義務教育學校教師的績效工資。由于中小學教師與公務員的基本工資是差不多的，因此，各地基本上是按照公務員的規(guī)范津貼補貼水平來確定中小學教師的績效工資水平。但是由于中小學教師在區(qū)縣財政撫養(yǎng)人口中占的比重較大，很多區(qū)縣財政難以在短期內(nèi)兌現(xiàn)中小學教師的績效工資。因此，盡管文件在2008年12月下達，但文件的完全實施到位花了幾年的時間。這就是從2008年開始，中小學教師與機關(guān)公務員工資比值逐步縮小的原因。

第四個階段出現(xiàn)了新的情況。為什么比值在2015年又開始出現(xiàn)下降了呢？這與公務員開始發(fā)放目標考核獎勵直接相關(guān)。政府進行目標考核，是加強政府管理的一項重要措施。我國政府目標考核工作已經(jīng)開展了多年，但開始時并沒有與經(jīng)濟待遇掛鉤。近年來，地方開始搞政府目標考核的獎勵，最初是少數(shù)地區(qū)搞，后來大部分地區(qū)搞；開始時獎勵的數(shù)額較少，后來數(shù)額逐步增加，高的地區(qū)達到年人均10 多萬元。而這些目標考核獎大部分地區(qū)是沒有考慮中小學教師的。2016年是各地年終目標考核獎勵全面開展第一年，本來已經(jīng)縮小的中小學教師和機關(guān)人員工資的差距，又開始增大。2017年中小學教師工資與機關(guān)人員工資比值進一步下降。對此，各地中小學教師的意見很大，反映強烈。國家下發(fā)文件，要求公務員年終發(fā)放的一次性獎勵及普遍發(fā)放的獎勵性補貼，要及時統(tǒng)籌中小學教師。文件是2018年9月下發(fā)的，真正實施和完全實施，需要兩三年的時間。因此，估計2018年中小學教師和機關(guān)公務員工資的比值會進一步下降，2019年可能止住下降的勢頭，2020年會出現(xiàn)上升。

從30年中小學教師工資與公務員工資比較的幾個階段可以看出，其一，中小學教師工資達到不低于當?shù)毓珓諉T工資水平周期較長，具有嚴重的滯后性。不能說中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資的規(guī)定沒有起作用，因為各方面在討論中小學教師工資時，還是把不低于當?shù)毓珓諉T工資水平作為確定中小學教師工資的法律依據(jù)。但是從30年的實際情況看，一旦中小學教師的工資偏低情況出現(xiàn)，要回到正常狀態(tài)往往需要較長時間，即要達到不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，需要相當長時間。

其二，中小學教師達到不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的方式比較被動，缺少保障。中小學教師工資達到不低于當?shù)毓珓諉T工資水平?jīng)]有一個保障機制，法律規(guī)定怎么來落實、誰來落實都是未知數(shù)。實際情況是教師反映強烈了，甚至通過罷課、上訪等方式表達出來，才引起重視，得到解決。

其三，中小學教師不低于當?shù)毓珓諉T工資水平缺少監(jiān)測機制，一般要問題比較嚴重后才被發(fā)現(xiàn)。實際上，中小學教師工資偏低的問題在1996年前后就已經(jīng)出現(xiàn)，但一直到2006年達到非常嚴重才引起重視。有了中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的法律規(guī)定，就應當對中小學教師工資水平進行實時的監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)中小學教師工資低于當?shù)毓珓諉T工資水平的情況，就應及時采取措施予以解決。

其四，中小學教師達到不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的規(guī)定落實主體不明確，責任虛化。中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資，究竟該誰來落實沒有明確的規(guī)定。從這些年的情況看，往往是地方政府在制定公務員相關(guān)工資福利政策時統(tǒng)籌考慮中小學教師后，才由中央提出統(tǒng)一的要求來解決。

四、確保中小學教師工資水平的幾點思考

通過上面的分析可以清楚地看到，盡管1993年出臺了教師工資不低于公務員工資的法律規(guī)定，但從總體上看，具體落實情況并不令人滿意。中小學教師工資總跟在機關(guān)后面追，追上了又被甩下，再追上再被甩下。中小學教師工資不得低于當?shù)毓珓諉T工資的法律落實得很艱難。要真正做到“確保中小學教師的平均工資收入，不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平”，必須建立一套長效的落實機制。

第一，要在有關(guān)法律的基礎(chǔ)上制定具體實施意見。關(guān)于中小學教師工資的法律規(guī)定不能說制定得不好，但是從1993年制定教師工資不低于公務員工資的法律規(guī)定以后，教師與公務員工資之比一直呈現(xiàn)下降態(tài)勢，這說明，這項法律規(guī)定出臺沒有對提高中小學教師工資起到實質(zhì)性的促進作用。為什么會這樣呢？這是因為中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平從一開始就只是一種原則性的要求，沒有可操作的具體辦法。因此，要真正把中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資水平的要求落到實處，就必須由政府相關(guān)部門按法律的要求，制定專門的實施意見或者具體辦法，對中小學教師工資的確定、調(diào)整、增長等問題做出具體的、全面的、可操作的規(guī)定。沒有這樣的具體規(guī)定，相關(guān)法律條文就成了空中樓閣，落不了地。

第二，要明確比較的辦法。中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T的工資，最核心的問題就是怎么和公務員工資進行比較，哪些屬于比較的范圍，哪些不屬于比較的范圍，誰來對范圍出現(xiàn)的爭議進行權(quán)威解釋，誰來進行具體的比較，這些問題都需要明確。要細化公務員工資收入的范圍和中小學教師工資收入的范圍，要把進行比較的工資收入項目一一列出，使其具有可操作性。有的項目可能頗具爭議，一定要認真鑒別性質(zhì)，予以明確。比如公務員的公車改革補貼應不應當包括在公務員的工資收入中進行比較，比如義務教育教師的艱苦地區(qū)生活補貼應不應當包括在中小學教師的工資收入中進行比較等，都要一一明確。比較對象應當是清晰的，而不是模糊的，一模糊馬上就會在執(zhí)行中出問題，中小學教師工資不低于當?shù)毓珓諉T工資的法律要求就難以實現(xiàn)。

第三，要明確進行比較的時間。從上面的分析可以看出，如果把時間拉長一些來看，實際上我們也在進行中小學教師和公務員工資的比較，也最終實現(xiàn)了不低于當?shù)毓珓諉T工資水平，但是這種比較時間太長，代價太大，以至于教師工資低于公務員工資水平成了常態(tài)，這不是嚴格落實法律規(guī)定應有的狀態(tài)。因此，為了防止差距出現(xiàn)時間太久才得以解決，必須對比較的時間做出明確的規(guī)定。那么，多長時間進行一次比較好呢？一般來說，一年比較一次為好，即每年年終都把中小學教師工資與公務員工資進行比較，然后根據(jù)比較的結(jié)果采取措施，及時調(diào)整中小學教師的工資收入。

第四，要明確責任主體。落實中小學教師工資不得低于當?shù)毓珓諉T工資收入水平，必須有責任主體。否則，誰都在說，誰都不落實，誰都沒有責任，這個法律執(zhí)行就會落空。除了

制定相關(guān)的實施意見或?qū)嵤┺k法由中央相關(guān)部門負責外，這項工作應當由“當?shù)亍秉h委政府來負責。即中小學所在地的區(qū)、縣黨委政府是責任主體，區(qū)、縣委書記和區(qū)、縣長是責任人?？梢杂僧?shù)卣M行自檢并作為政府工作報告的內(nèi)容，每年在兩會召開時向人代會代表和政協(xié)委員報告，也可以由上級政府派檢查組進行檢查，作出評估，并追究責任。