王玉君，韓冬臨

(1. 中國人民大學(xué) 社會學(xué)理論與方法研究中心，北京 100872；2.中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院 北京 100872)

一、引言

政府的績效評估一直是政府治理中的核心問題。上世紀(jì)80年代以來，隨著新公共管理運動的興起，各種治理的評估指標(biāo)也越來越成為“再造政府”和提升政府效率的手段[1]。對中國而言，加強和完善公共部門績效評估,是提高公共部門管理績效的一個有效的途徑[2]。在政府的績效評估中，公眾對政府的評價，即個人的感知、 態(tài)度和對公共產(chǎn)品的評價，是其中重要的組成部分[3]。在新公共管理運動中，政府將公共服務(wù)的使用者作為顧客來對待，由他們對公共部門的治理進行評價[4]，因此公眾的評價也越來越重要，進而開展了一系列公眾對政府評價的實踐與研究。對政府的評價，既可以是整體對政府的評價，也可以是對政府不同職能的評價，而在政府的一系列職能中，環(huán)境保護是其中一項非常重要的職能。本文試圖以中國公眾對地方政府環(huán)境治理的評價為例，研究影響公眾對政府環(huán)保工作評價的因素和機制，以期為政府環(huán)境治理和其他公共部門的治理提供新的思路和相關(guān)的政策建議。

分析公眾對政府環(huán)境保護的評價具有非常現(xiàn)實的重要性。中國持續(xù)幾十年的經(jīng)濟迅速增長，使中國在實現(xiàn)發(fā)展的同時也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題，尤以空氣污染為重。在2014年“全球環(huán)境績效指數(shù)”(EPI)的排名中，中國位居176名，排倒數(shù)第三(共178個排名國家)，遠(yuǎn)低于同等收入國家的平均水平[5]。大氣污染不僅對公眾的健康造成了巨大的威脅與損害，也對經(jīng)濟、政治和社會產(chǎn)生了一系列深遠(yuǎn)的影響。例如在北京的研究發(fā)現(xiàn)，北京市霧霾污染給居民帶來了嚴(yán)重的健康問題和巨大的社會健康成本[6]。2015年冬天霧霾頻襲北京，北京兩次啟動紅色預(yù)警應(yīng)對。而近幾年，全國多地大范圍霧霾天氣的侵襲，已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注，帶來公眾對政府環(huán)境治理的憂慮，并對中國現(xiàn)有的國家治理能力和治理方式都提出了考驗和挑戰(zhàn)[7]。因此，分析空氣污染對公眾政府評價的影響，對環(huán)境治理具有現(xiàn)實意義。更進一步的，之前研究發(fā)現(xiàn)，公眾對政府的支持關(guān)系到政府的政策實施[8]。在生態(tài)文明的建設(shè)過程中，政府的各類環(huán)境政策實施和執(zhí)行同樣離不開公眾的支持。如果公眾對政府的治理越滿意，政府實施政策就越容易。

在政府評價的研究中，公眾對地方政府環(huán)境治理的評價屬于公眾對政府具體領(lǐng)域的評價，反映了公眾對政府政策的滿意度，也體現(xiàn)了公眾的政治支持。已有的研究發(fā)現(xiàn)公眾對政府環(huán)境治理評價是環(huán)境污染的客觀狀況和主觀感知以及個體因素和宏觀因素共同作用的結(jié)果[9-10]，但選取不同的工業(yè)污染指標(biāo)，如二氧化硫排放量則未能發(fā)現(xiàn)其與政府環(huán)保工作評價的統(tǒng)計上相關(guān)的關(guān)系[10]，而環(huán)境問題嚴(yán)重性的主觀感知都與政府環(huán)保工作評價負(fù)相關(guān)。這些研究雖然指出了影響公眾對政府環(huán)保工作評價的因素，但對這些因素之間的關(guān)系以及這些因素對公眾政府環(huán)境治理評價產(chǎn)生影響的微觀機制或過程還少有討論。之前的相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)[12]，環(huán)境污染的主觀感知會驅(qū)動公眾采取更積極的私人環(huán)保行為，而體現(xiàn)為污染物排放的“硬指標(biāo)”受到經(jīng)濟發(fā)展水平的調(diào)節(jié)作用，在特定條件下才會對個人環(huán)保行為產(chǎn)生影響，而且環(huán)境污染主觀感知與客觀指標(biāo)的關(guān)系以及主觀感知形成的機制還需進一步分析和討論。因此，本文的研究也具有理論層面的重要性。

本研究選取地方政府作為公眾環(huán)保工作評價主體，主要是因為地方政府是環(huán)境治理的主體。根據(jù)《環(huán)保法》的規(guī)定，地方政府對地方環(huán)境保護負(fù)總責(zé)。在現(xiàn)實的環(huán)境治理中，地方環(huán)保部門受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，是環(huán)保政策的具體執(zhí)行者。對地方政府環(huán)保工作客觀績效的測量，我們選擇了空氣污染這一環(huán)境問題，因為相對于水污染、噪音污染、工業(yè)垃圾/生活垃圾污染以及食品污染等問題，空氣無處不在、對空氣污染的防護也非常有限，空氣污染也更容易在日常生活和工作中被公眾所感知和關(guān)注。因此，我們選取了空氣質(zhì)量的客觀指標(biāo)和公眾對空氣污染的主觀感知來測量地方政府的環(huán)境治理績效。

本文利用2013年全國綜合社會調(diào)查(CGSS)的環(huán)境模塊的數(shù)據(jù)和匹配的區(qū)縣層面的社會經(jīng)濟指標(biāo)和空氣污染數(shù)據(jù)，使用結(jié)構(gòu)方程模型來分析環(huán)境治理績效的客觀指標(biāo)、公眾對空氣污染嚴(yán)重程度的主觀感知以及公眾對地方政府環(huán)保工作評價之間的關(guān)系，特別是分析空氣污染影響公眾對地方政府環(huán)保工作評價的機制。我們的研究發(fā)現(xiàn)，客觀的空氣污染狀況通過影響人們對空氣污染的主觀感知來間接影響個體對地方政府環(huán)保工作的評價。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)客觀績效與公眾評價

公眾對政府的評價是國家治理中重要的部分。不同的研究發(fā)現(xiàn)，影響公眾對政府評價存在多方面因素，其中，政府治理的客觀績效與公眾的主觀評價之間的關(guān)系，一直是爭論的焦點。換句話說，就是政府干的好，公眾是否就評價的好。對此，存在兩派截然不同的觀點。一方面，有觀點認(rèn)為政府治理績效影響公眾評價，也就是說政府良好的公共服務(wù)有助于提升公眾的滿意度。這一觀點得到不少實證研究的支持。例如，在對美國警察服務(wù)進行的研究發(fā)現(xiàn)，警察服務(wù)績效即安全的天數(shù)與公眾滿意度存在正向關(guān)系[13]。在韓國首爾的研究也發(fā)現(xiàn)支持性的證據(jù)，公務(wù)服務(wù)的質(zhì)量與公眾的滿意度存在正相關(guān)[14]。

另一方面，這一觀點也受到眾多理論和實證的挑戰(zhàn)，即政府治理的客觀績效與公眾的評價并不一致。理論上，公眾做出理性的判斷需要充分的信息，而公共服務(wù)的本質(zhì)上是信息不對稱的。也就是說，只有公共服務(wù)的提供者，也就是政府，才掌握了公共服務(wù)投入和產(chǎn)出的充分信息，而公眾基本上沒有這樣的信息[15]。在沒有充分信息的基礎(chǔ)上，公眾不可能做出理性的判斷。Stipak[16]不僅認(rèn)為公眾滿意度的調(diào)查無法準(zhǔn)確反映政府的真實績效，而且認(rèn)為主觀態(tài)度的分析過于復(fù)雜，因此難以準(zhǔn)確反映現(xiàn)實。從方法角度分析，績效的分析本質(zhì)上是因果關(guān)系的研究，即分析政府施政的結(jié)果，但是政策評估中難以采用實驗的設(shè)計排除其他因素的影響，因此分析結(jié)果的可靠性會大打折扣。Walle 和Bouckaert[17]還認(rèn)為政府客觀績效與公眾對政府的滿意度之間沒有因果關(guān)系，并且用公眾評價和信任等主觀指標(biāo)去分析政府的績效完全是“誤導(dǎo)”。

在實證層面，公眾的評價與真實的績效無關(guān)也得到了一些證據(jù)的支持。對于公眾主觀判斷的不足，美國阿拉巴馬城的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，警察服務(wù)的真實質(zhì)量和出警的次數(shù)與公眾感知的數(shù)量和質(zhì)量完全無關(guān)[18]。Stipak[16]的研究發(fā)現(xiàn)，洛杉磯市對警察服務(wù)的調(diào)查顯示，一些客觀的指標(biāo)，例如失竊物品的尋獲比例，與公眾對警察的評價完全無關(guān)。Kelly和Swindell[13]對美國地方政府的研究發(fā)現(xiàn)只有在部分領(lǐng)域，部分的客觀績效指標(biāo)顯示與公眾的評價有關(guān)聯(lián)。

在環(huán)境治理領(lǐng)域，也發(fā)現(xiàn)政府的客觀績效(體現(xiàn)為現(xiàn)實污染水平)與公眾對政府環(huán)保工作的評價不一致。最典型的例子就是美國上個世紀(jì)60年代以后環(huán)境有了顯著的改善，但是公眾對環(huán)境污染的擔(dān)心卻不斷上升[19-20]。中國的研究也發(fā)現(xiàn)類似的情況。例如，2002-2012年，全國PM10污染有較大程度減輕，全國地級及以上城市PM10年平均濃度的平均值呈下降趨勢且降幅達(dá)41.5%[21]。但盧春天等人基于CGSS的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從2003年到2010年城市居民對地方政府環(huán)境保護工作的正向評價卻減少了[9]。

(二)環(huán)境污染感知

前面我們討論了客觀的環(huán)境質(zhì)量對公眾政府環(huán)保工作評價的影響，但在個體層面，個人只有感知到政府環(huán)境治理的客觀績效，才會對其產(chǎn)生影響。而前述研究也發(fā)現(xiàn)了政府環(huán)境治理客觀績效的提升與公眾評價之間的不一致。因此，尋求其內(nèi)在的原因成為進一步研究的關(guān)注點。本研究認(rèn)為，其中一個重要的原因是，這些研究忽視了公眾對客觀治理績效的感知。客觀的治理績效需要被公眾感知，才能夠影響公眾對政府的評價。換而言之，政府評價的研究中，必須首先考慮公眾對政府服務(wù)的感知情況。在公眾評價的研究中，早期的研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)公眾對服務(wù)質(zhì)量的感知會影響公眾對服務(wù)的滿意度[22]。如果推廣到政府服務(wù)的領(lǐng)域，政府服務(wù)的質(zhì)量感知會影響公眾的滿意度。在實證層面，研究往往采用結(jié)構(gòu)方程的方法，認(rèn)為公眾對政府服務(wù)質(zhì)量的感知受到多方面因素的影響，而服務(wù)質(zhì)量的感知也會影響公眾的滿意度[23]。

如果將政府滿意度的研究推廣到政府環(huán)境治理的評價，則需要考慮公眾的環(huán)境感知，即個體周圍的環(huán)境在人們頭腦中形成的映像以及這種映像被修改的過程?？陀^的環(huán)境污染只有被公眾感知到，才能作為評判政府環(huán)境治理的依據(jù)。當(dāng)然，公眾感知到的環(huán)境污染與現(xiàn)實的真實的環(huán)境污染程度并不一定一致，如果公眾對環(huán)境污染感知有誤，對地方政府的評價也會存在偏差。對環(huán)境感知一直存在大量研究，討論環(huán)境感知的影響因素以及環(huán)境感知對態(tài)度和行為的影響[24-25]。環(huán)境感知既包括對整體環(huán)境的評價，也包括對水、空氣質(zhì)量等不同環(huán)境要素的評價[19-20]。在對空氣質(zhì)量的感知研究中，早期研究關(guān)注客觀的指標(biāo)對個人感知的影響，而之后的研究發(fā)現(xiàn)社會、政治和文化的因素也會影響公眾對環(huán)境污染的感知[20，25-28]。在空氣污染的研究中，雖然有研究發(fā)現(xiàn)輕微的空氣污染就可以被公眾感知到，但是公眾感知到污染受到了包括信息、區(qū)域與個人社會背景等一系列變量的影響[29]。在之前的研究中，公眾對環(huán)境污染的感知還包括空氣污染讀數(shù)、教育、年齡、收入、城鄉(xiāng)差異、生活質(zhì)量以及族群[19，26，28]。如果關(guān)注公眾對環(huán)境問題帶來的風(fēng)險，則是環(huán)境風(fēng)險感知。類似的，環(huán)境風(fēng)險感知的研究也發(fā)現(xiàn)環(huán)境的特征、個人的特征和社會文化因素會影響公眾的環(huán)境風(fēng)險感知[30]。整體而言，環(huán)境污染的感知受到各種因素的影響。

雖然環(huán)境感知的研究早已有之，但卻沒有系統(tǒng)納入到公眾對政府環(huán)境治理評價的框架中?？陀^的環(huán)境治理績效需要被公眾感知，才能更真切地影響公眾對政府環(huán)境治理的評價。

(三)其他因素

Walle和Bouckaert[17]指出，公眾對政府的評價必須同時考慮多方面的背景變量。而公眾對地方政府環(huán)境保護的評價，按伊斯頓[31-32]的觀點，是特定的政治支持，可以參照政治支持文獻(xiàn)中的背景變量來分析公眾對政府的評價。參考政治支持的研究，公眾對地方政府的環(huán)境治理的評價應(yīng)該包括教育、收入、性別、年齡、環(huán)境知識、黨派、城鄉(xiāng)和普遍社會信任。首先，個人的社會經(jīng)濟地位和政治價值觀與態(tài)度有著密切的聯(lián)系，不同的收入群體有不同的甚至是獨特的價值觀[33]。對政府評價的研究發(fā)現(xiàn)，低收入群體對服務(wù)的評價通常偏低[13，16]。在宏觀研究的路徑中，經(jīng)濟增長會導(dǎo)致公眾對執(zhí)政者的支持上升[34-35]，經(jīng)濟下降會導(dǎo)致公眾的支持下降[36]。

再次，教育會對價值觀與態(tài)度產(chǎn)生多方面的影響。學(xué)校是政治社會化的重要場所，課本中體現(xiàn)的理念，會潛移默化的影響其讀者。教育也是政治理解力和政治認(rèn)知的來源。高層次的教育也意味著高層次的政治理解和判斷力。之前的研究發(fā)現(xiàn)，教育往往與政府評價呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)[16，37]，也有研究沒有發(fā)現(xiàn)與地方政府的評價相關(guān)[38]。

另外一個與認(rèn)知相關(guān)的變量是個人的環(huán)境知識。環(huán)境知識包括關(guān)于自然環(huán)境及其主要生態(tài)系統(tǒng)的普遍性知識、概念和關(guān)系[39]從認(rèn)知的角度看，公眾接受到得各種信息需要進行分析，而個人需要具備相應(yīng)的信息與知識并作出理性分析和判斷。以往的研究也發(fā)現(xiàn)，環(huán)境知識對環(huán)境關(guān)心、環(huán)境意識和環(huán)境行為產(chǎn)生顯著的影響[40]。

性別也是影響公眾評價的一個變量?？鐕难芯勘砻饕话銇碚f，男性的評價往往趨于正面[16]。年齡也會對績效評估產(chǎn)生影響，但影響結(jié)果不一致的結(jié)果[13，16，41-42]。此外，還必須考慮黨派和城鄉(xiāng)的差別。一般而言，黨員會更加正面地評價政府的治理。同樣城鄉(xiāng)差異在模型中需要進行控制。

三、研究設(shè)計

(一) 數(shù)據(jù)來源

本文研究的數(shù)據(jù)來自中國綜合社會調(diào)查(CGSS)2013年度的數(shù)據(jù)(1)http://www.cssod.org/index.php?r=site/article&id=42調(diào)查在全國一共抽取了100個縣(區(qū))，加上北京、上海、天津、廣州、深圳5個大城市，作為初級抽樣單元。其中在每個抽中的縣(區(qū))，隨機抽取4個居委會或村委會；在每個居委會或村委會又計劃調(diào)查25個家庭；在每個抽取的家庭，隨機抽取一人進行訪問。而在北京、上海、天津、廣州、深圳這5個大城市，一共抽取80個居委會；在每個居委會計劃調(diào)查25個家庭；在每個抽取的家庭，隨機抽取一人進行訪問。這樣，在全國一共調(diào)查480個村/居委會，每個村/居委會調(diào)查25個家 庭，每個家庭隨機調(diào)查1人。。CGSS是一個持續(xù)性的社會科學(xué)研究項目，2013年為中國綜合社會調(diào)查(CGSS)第二期(2010-2019)的第4次年度調(diào)查，也是CGSS自2003年開始以來的第10年。環(huán)境模塊II集中在問卷的第四部分。調(diào)查對象為中國大陸18歲及其以上的成年人，整個調(diào)查最終獲得有效樣本11438個。收入變量有部分缺失，我們采取了均值替代的方式；在去除其他變量相應(yīng)信息缺失的觀測值之后，本研究的有效樣本為11343人。

本文還使用了被訪者所在區(qū)縣2012年的社會經(jīng)濟和環(huán)境指標(biāo)，其中經(jīng)濟數(shù)據(jù)取自《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒(2013)》，而相應(yīng)環(huán)境數(shù)據(jù)大部分來自公眾環(huán)境研究中心的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)(2)公眾環(huán)境研究中心[DB] http://www.ipe.org.cn/。，少部分來自作者收集的各地級市環(huán)保局的《環(huán)境質(zhì)量公報》或該地級市所屬的省級環(huán)境公報數(shù)據(jù)。

(二)變量

本研究將個人對地方政府環(huán)?？冃У脑u價作為因變量。問卷中詢問被訪者“您認(rèn)為近五年來，您所在地區(qū)政府的環(huán)境保護工作做得怎么樣”，答案選項為：①片面注重經(jīng)濟發(fā)展，忽視了環(huán)境保護工作；②重視不夠，環(huán)保投入不足；③雖盡了努力，但效果不佳；④盡了很大努力，有一定成效；⑤取得了很大的成績 ⑧說不清。CGSS2003調(diào)查也設(shè)置了同樣的問題，但該數(shù)據(jù)只調(diào)查了城市地區(qū)。我們對CGSS2003和2013的數(shù)據(jù)進行了比對，詳細(xì)結(jié)果見圖1。從城市數(shù)據(jù)的10年對比看，我們看到公眾對地方政府環(huán)保工作的總體積極評價呈下降趨勢，如認(rèn)為政府“盡了很大努力，有一定成效”或“取得了很大的成績”比例分別從2003年的35.9%和11.9%下降到2013年的28.4%和6.7%，而公眾對地方政府環(huán)保工作的中性或消極評價呈上升趨勢，如認(rèn)為地方政府“片面注重經(jīng)濟發(fā)展，忽視了環(huán)境保護工作”的公眾比例從2003年的5.9%上升到2013年的11.2%。但從2002年到2012年10年間，全國環(huán)境質(zhì)量如PM10指標(biāo)有顯著提升[21]。另外根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年的報告[43]，在“十一五”期間，中國生態(tài)和環(huán)境變化態(tài)勢也是總體穩(wěn)中向好。客觀環(huán)境質(zhì)量和公眾對地方政府的環(huán)保工作評價的不一致使我們需要進一步去探究他們之間的聯(lián)系。2013年公眾對地方政府環(huán)保工作評價的城鄉(xiāng)合并數(shù)據(jù)和城市數(shù)據(jù)除了“說不清”的比例城市分值略低外，其他答案選項基本相近。最后在建模時，與盧春天和洪大用[10]一致，我們將“說不清”做了中性態(tài)度的假設(shè)，賦值為中間值“3”(3)我們也將“說不清”做了缺失處理，模型結(jié)果結(jié)論沒有變化。我們將定序變量處理為定距變量，這一處理方式被廣泛采用，結(jié)果并沒有明顯變化，如劉軍強，熊謀林，蘇陽. 經(jīng)濟增長時期的國民幸福感——基于CGSS數(shù)據(jù)的追蹤研究[J]. 中國社會科學(xué)，2012(12):82-102+207-208。。

圖1 公眾對地方政府環(huán)?？冃гu價的10年對比(%)

我們選取了空氣質(zhì)量的客觀指標(biāo)和公眾對空氣污染的主觀感知來測量地方政府的環(huán)保績效?？陀^的指標(biāo)，我們選擇了可吸入顆粒物濃度指數(shù)(后文使用PM10)，并匹配了被訪者所在地區(qū)的pm10年平均濃度。我們采用PM10這一濃度指標(biāo)出于理論和現(xiàn)實的考慮。理論層面，二氧化硫、二氧化氮、近地層臭氧和可吸入顆粒物都是主要的大氣污染物。已有研究發(fā)現(xiàn)可吸入顆粒物對身體的危害巨大，并且是影響中國空氣質(zhì)量的首要污染物[44]。而且之前的研究發(fā)現(xiàn)，空氣污染體現(xiàn)為可吸入顆粒的積聚，非常容易被人群感知到[29]，并且已有研究也采用顆粒物作為空氣污染感知的自變量[28]。另外，以往多數(shù)研究常從工業(yè)污染角度選擇排放量或人均污染量指標(biāo)，但相比濃度指標(biāo)他們并不能被公眾在日常工作和生活中輕易感知，而且濃度指標(biāo)與人們的健康也更息息相關(guān)。最后，從現(xiàn)實層面出發(fā)，PM10的監(jiān)測在2006年就完成了對所有地級市的覆蓋，而細(xì)顆粒物(PM2.5)在2012年2月才被納入最新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。鑒于環(huán)保部門對PM2.5的監(jiān)測實行“分步走”的方案：2012年只覆蓋了全國的重點城市，要到2016年才能完成對所有地級市的覆蓋，因此，本文使用了被訪者所在地區(qū)2012年P(guān)M10年平均濃度指標(biāo)來作為地方政府環(huán)保績效的客觀指標(biāo)。從表2可以看出，125個區(qū)縣的PM10年平均濃度的均值為82微克/立方米，超過了國家2012年頒布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的二級濃度限值(一級濃度限值年平均值=40微克/立方米；二級濃度限值年平均值=70微克/立方米)。

主觀的指標(biāo)，我們選取了公眾對空氣污染的主觀感知測量，結(jié)合了問卷中受訪者對是否知道空氣污染這一環(huán)境問題，以及對空氣污染這一環(huán)境問題在其所在地區(qū)的嚴(yán)重程度的回答(其答案分別為“1 很嚴(yán)重”、“2 比較嚴(yán)重”、“3 不太嚴(yán)重”、“4 不嚴(yán)重”、“5 一般”、“6 沒關(guān)心/說不清”和“7 沒有該問題”)。為了分析的方便，我們對答案進行了反向賦值，合并了第6項和第7項，最后為“沒有該問題”=0、“一般”=1、“不嚴(yán)重”=2、“不太嚴(yán)重”=3、“比較嚴(yán)重”=4以及“很嚴(yán)重”=5。

環(huán)保知識采用一系列對環(huán)境問題認(rèn)知的指標(biāo)(4)這些題目包括，1. 汽車尾氣對人體健康不會造成威脅；2. 過量使用化肥農(nóng)藥會導(dǎo)致環(huán)境破壞；3 . 含磷洗衣粉的使用不會造成水污染；4. 含氟冰箱的氟排放會成為破壞大氣臭氧層的因素；5. 酸雨的產(chǎn)生與燒煤沒有關(guān)系；6. 物種之間相互依存，一個物種的消失會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)；7. 空氣質(zhì)量報告中，三級空氣質(zhì)量意味著比一級空氣質(zhì)量好；8. 單一品種的樹林更容易導(dǎo)致病蟲害；9. 水體污染報告中，Ⅴ(5)類水質(zhì)意味著要比Ⅰ(1)類水質(zhì)好；10. 大氣中二氧化碳成分的增加會成為氣候變暖的因素。，如果受訪者回答正確計1分，回答錯誤計0分，然后將每個指標(biāo)的分值累加，從而獲得環(huán)境知識的分值(0-10)，高分值意味著受訪者具有更高的環(huán)境知識水平。其克隆巴赫系數(shù)為0.825，表明環(huán)境知識是一個高水平的可靠性指標(biāo)。

囿于CGSS該年調(diào)查問卷的問題設(shè)計，社會信任變量我們選取了關(guān)于一般信任的測量，問卷中詢問被訪者是否認(rèn)為社會上絕大多數(shù)人是可以信任的，答案為李克特量表，從“1 非常不同意” 到“5 非常同意”。另外對被訪者所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，我們匹配了《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒(2013)》中2012年的區(qū)縣人均GDP指標(biāo)。

我們還控制了被訪者的社會經(jīng)濟人口變量。其中，教育變量采用線性測量方法，測量其接受學(xué)校教育的總年數(shù)。收入的數(shù)據(jù)來源于問卷中關(guān)于2012年個人總收入(包括工資、獎金、津貼、分紅等各項收入)的問題。在本研究中建模時，我們使用了虛擬變量，將收入從低到高分成三分位組，以低收入為參照群體，中高收入合并考察。黨員變量為虛擬變量(中共黨員=1，其他=0)。其他的變量還包括：年齡、性別(女性=1；男性=0)；調(diào)查地是城市或農(nóng)村(城市= 1；農(nóng)村=0 )。

具體變量的界定和描述參見表1。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(N=11343)

(三)分析策略

因為被訪者對空氣污染嚴(yán)重程度的主觀感知可能受其個人社會人口變量(性別、年齡、教育程度和收入水平)、環(huán)保知識水平、對社會的一般信任、黨員身份以及當(dāng)?shù)乜陀^的空氣質(zhì)量等因素影響，我們首先對個人的環(huán)境污染主觀感知進行多元線性回歸分析以便分辨出對其空氣污染主觀感知產(chǎn)生顯著影響的因素。然后我們對個人的地方政府環(huán)保績效評價相應(yīng)進行多元線性回歸分析時，除了其他一系列變量，我們加入了個人的空氣質(zhì)量主觀感知，看其是否對個人地方政府環(huán)?？冃гu價有顯著影響。如果個人的空氣質(zhì)量主觀感知確實對政府環(huán)保績效評價產(chǎn)生顯著影響，我們使用結(jié)構(gòu)方程模型，將個人空氣質(zhì)量的主觀感知和個人對地方政府環(huán)?？冃гu價都作為因變量，同時個人空氣質(zhì)量的主觀感知又作為中介變量對環(huán)?？冃гu價產(chǎn)生影響；在個人空氣質(zhì)量的主觀感知作為因變量時，將之前多元線性回歸中通過顯著性檢驗的影響其主觀感知的因素放入該聯(lián)立方程；同時在個人地方政府環(huán)?？冃гu價方程中，所有變量都作為其影響因素放入該聯(lián)立方程。結(jié)構(gòu)方程模型可以同時對多個因變量建模，檢驗?zāi)Ｐ偷恼w擬合度以及直接、間接和總效應(yīng)[45]。通過該結(jié)構(gòu)方程，我們可以檢驗各變量直接或通過主觀環(huán)境質(zhì)量感知變量間接影響對地方政府環(huán)保工作的評價，并檢驗?zāi)Ｐ偷恼w擬合度以及各種直接、間接和總效應(yīng)。

此時，我們也可以檢驗客觀環(huán)境指標(biāo)(區(qū)縣pm10的年平均濃度)、個人環(huán)境質(zhì)量的主觀感知和個人對地方政府環(huán)保工作評價之間的因果關(guān)系?？陀^的環(huán)境指標(biāo)可能會直接影響被訪者對地方政府環(huán)保工作的評價，空氣質(zhì)量越好(區(qū)縣pm10的年平均濃度越低)，他們對政府環(huán)保工作的評價可能就越高；另外，客觀環(huán)境質(zhì)量也可能會通過影響被訪者對空氣質(zhì)量的主觀感知從而間接影響其環(huán)保評價。空氣質(zhì)量越差，民眾所感知到的空氣污染可能就會越嚴(yán)重，從而會降低其對地方政府環(huán)保工作的評價。本文使用了Stata14.2對數(shù)據(jù)進行建模。

四、結(jié)果與分析

首先我們對個人空氣污染的主觀感知進行了多元線性回歸分析，發(fā)現(xiàn)除了年齡和黨員身份，其他個人社會經(jīng)濟人口變量(性別、教育程度和收入水平)、環(huán)保知識水平、對社會的一般信任以及地方的客觀空氣質(zhì)量都對被訪者空氣污染的主觀感知產(chǎn)生影響。而隨后我們對個人的地方政府環(huán)保績效評價進行的多元線性回歸也確實發(fā)現(xiàn)了被訪者的空氣質(zhì)量主觀感知對個人的地方政府環(huán)?？冃гu價有顯著影響(5)個人空氣污染的主觀感知和個人的地方政府環(huán)?？冃гu價的多元回歸方程的結(jié)果再次沒有給出，如果讀者有需要可向作者索取。。因此我們進一步作了公眾對地方政府環(huán)?？冃гu價的結(jié)構(gòu)方程模型。表2展示了影響公眾對地方政府環(huán)保工作評價的結(jié)構(gòu)方程模型結(jié)果，其模型擬合結(jié)果非常好，標(biāo)準(zhǔn)化殘差均方根(SRMR)值為0.000，判定系數(shù)(CD)為0.24(6)因為在結(jié)構(gòu)方程模型使用了基于區(qū)縣的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，所以STATA軟件只給出了模型擬合的判定系數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)化殘差均方根。。

從表2我們可以看出，公眾所感知的空氣污染越嚴(yán)重，他們對地方政府環(huán)保工作的評價就越低，這與之前的研究比較一致。而作為空氣質(zhì)量客觀指標(biāo)的PM10年平均濃度對公眾對地方政府環(huán)保工作的評價并沒有顯著的直接效應(yīng)。其實我們之前對變量的描述時已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了兩者的不一致關(guān)系，雖然從2003到2013年這十年間環(huán)境的質(zhì)量有了提升，但從城市數(shù)據(jù)的10年對比看公眾對地方政府環(huán)保工作的總體積極評價呈下降趨勢。表2也顯示了個人環(huán)保知識、社會信任、區(qū)縣人均GDP、被訪者年齡和黨員身份各因素對地方政府環(huán)保評價有顯著的直接效應(yīng)。個人的環(huán)保知識對政府的評價工作有顯著的直接負(fù)效應(yīng)，表明個人環(huán)保知識越高，他們對政府環(huán)保工作的評價就越低。這也不難理解，如果個人環(huán)保知識越高，就越可能認(rèn)識到環(huán)境問題的重要性及其危害，對政府環(huán)境治理的要求就可能更嚴(yán)格，從而影響他們對政府環(huán)保工作的評價。正如所預(yù)測的，地區(qū)經(jīng)濟增長會導(dǎo)致公眾對執(zhí)政者的支持上升，體現(xiàn)在人均GDP越高的地區(qū)，公眾對地方政府工作的評價越高。年齡越大、對社會信任越高，他們對政府環(huán)保工作評價越高。黨員相比非黨員對地方政府環(huán)保工作評價高。但個人收入水平、性別、教育程度以及居住地類型對地方政府環(huán)保工作的評價沒有顯著的直接影響。

同時，結(jié)構(gòu)方程結(jié)果也表明，區(qū)縣PM10年均濃度和區(qū)縣人均GDP、個人環(huán)保知識、對社會的一般信任、個人社會人口變量(收入、性別、教育年限)以及居住地類型這些變量對個人的空氣污染主觀感知都有顯著影響。區(qū)縣PM10年均濃度越高、個人環(huán)保知識越多、區(qū)縣人均GDP越高、教育程度越好、身為女性以及居住在城市，其主觀感知到的空氣污染越嚴(yán)重。這也不難理解，比如相比男性，女性更敏感、更易察覺到空氣的變化。而個人環(huán)保知識越多，則更容易認(rèn)識到環(huán)境問題的重要性，也更容易感知空氣的質(zhì)量。這些變量都直接或通過空氣污染的主觀感知間接影響其對地方政府環(huán)保工作評價。表3給出了這些變量對地方政府環(huán)保工作評價的直接、間接和總效應(yīng)。

從結(jié)構(gòu)方程結(jié)果我們也可以看出，雖然作為空氣質(zhì)量客觀指標(biāo)的區(qū)縣PM10年均濃度未能對地方政府環(huán)保評價產(chǎn)生直接影響，并且總效應(yīng)不顯著，但其通過影響公眾的空氣污染主觀感知而間接影響公眾對地方政府環(huán)保工作的評分(間接效應(yīng)在p<0.05下顯著)，亦即區(qū)縣PM10年均濃度越高，則人們主觀所感知到的空氣污染越嚴(yán)重，進而會降低公眾對地方政府環(huán)保工作的評價。當(dāng)然我們也應(yīng)看到，這種間接影響效應(yīng)仍然比較弱：正如表2和表3所示，在其他條件不變的情況下，區(qū)縣PM10年均濃度每降低10微克/立方米，個人的空氣污染嚴(yán)重程度感知降低0.07分，進而提升對地方政府的環(huán)保工作評價約0.007分(-10*0.007*(-0.0958)=-0.0067)?？陀^環(huán)境指標(biāo)對主觀感知確實有影響，但如果客觀環(huán)境的改善沒有大的突破，人們的主觀環(huán)境感知也不會有大的變化，還不足以達(dá)到影響對環(huán)保工作評價的“閾值”。

同時，技術(shù)層面上， Rardo和Roman[46]在批評Barry和Kenny[47]中介效應(yīng)的研究方法時曾指出，即使在自變量(X)和因變量(Y)沒有統(tǒng)計上顯著的關(guān)系時，X仍可能通過M(中介變量)對Y產(chǎn)生中介效應(yīng)，比如存在效應(yīng)相反的其他中介變量使得X和Y的關(guān)系不顯著。在我們的研究中，環(huán)境的客觀質(zhì)量也可能通過公眾對環(huán)境改善的預(yù)期這一中介變量對政府環(huán)境治理評價產(chǎn)生影響。一方面，地方政府環(huán)境治理取得了一定的成效，客觀空氣質(zhì)量得到了改善，從而通過對公眾空氣環(huán)境的主觀感知產(chǎn)生影響進而提高了公眾對地方政府環(huán)保工作的評價；但另一方面，雖然政府環(huán)境治理確實取得了成效，但其推動的實際環(huán)境質(zhì)量的改善也許沒有達(dá)到公眾的預(yù)期，從這一影響路徑來看，可能公眾對政府環(huán)保工作的評價會下降。兩個影響路徑的作用可能會相互抵消，使得最終客觀環(huán)境質(zhì)量對政府環(huán)保工作評價的總效應(yīng)不顯著。當(dāng)然也有可能有其他的中介變量，比如個人與政府打交道的經(jīng)歷或政府信息公開的透明程度也可能影響公眾對政府的評價。但很可惜，我們的數(shù)據(jù)中并沒有公眾的預(yù)期這些變量。以上兩種解釋都表明，客觀環(huán)境指標(biāo)很重要，但要通過影響對環(huán)境的主觀感知或其他因素進而影響對政府環(huán)保工作的評價，需要大力改善客觀環(huán)境質(zhì)量以突破該“閾值”。

表2 公眾對地方政府環(huán)保工作評價的結(jié)構(gòu)方程模型

注：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。

表3 自變量對地方政府環(huán)保工作評價的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)

注：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001。

五、結(jié)論與討論

本文的研究表明，提升客觀環(huán)境質(zhì)量和改善公眾對環(huán)境污染的主觀感知都非常重要?？陀^的環(huán)境污染雖然沒有直接影響公眾對地方政府環(huán)境治理的評價，但其通過影響公眾的環(huán)境污染主觀感知來間接影響公眾對政府環(huán)保工作的評價，當(dāng)然要實現(xiàn)這一點，需要政府切實推進客觀環(huán)境的更大改善以突破對政府工作評價的“閾值”。我們的研究揭示了客觀的環(huán)境污染對公眾的地方政府環(huán)境治理評價產(chǎn)生影響的路徑，具有多方面的意義。

第一，要切實提高政府社會治理和服務(wù)的客觀能力，增進民生福祉。我們以地方政府環(huán)境治理為例，發(fā)現(xiàn)PM10年平均濃度確實會通過個人的環(huán)境污染感知間接影響公眾對地方政府環(huán)境保護工作的評價，這表明環(huán)境保護工作要切實做到實處，大力提升客觀環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2017年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，PM2.5和PM10實現(xiàn)雙降：2017年，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)平均濃度比2013年下降22.7%，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域細(xì)顆粒物(PM2.5)平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，但改善還有很多進步的空間，仍有高達(dá)70.7%的地級及以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)。正如很多學(xué)者所解釋的，雖然政府在過去幾年環(huán)境治理方面取得了很大的成績，但他們與人民群眾的期盼還存有差距。這表明政府工作面臨的挑戰(zhàn)更大了，人們對美好生活的向往不斷提升，主觀判斷的標(biāo)準(zhǔn)也在提升，所以政府的工作還需要追上人民的需求，任重而道遠(yuǎn)。

第二，檢驗工作的成效，最終還要由人民來檢驗，政府的工作需要加入對民眾主觀感受的調(diào)查和數(shù)據(jù)收集。實現(xiàn)人民對美好生活的向往是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的不懈追求。習(xí)近平總書記多次提出并強調(diào)“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”、“民心是最大的政治”，要聚焦“發(fā)展所需、基層所盼、民心所向”，增強人民的獲得感。那么，檢驗工作的成效，最終還要由人民來檢驗。近年來，環(huán)境污染問題引起公眾廣泛關(guān)注。政府環(huán)境治理績效究竟效果如何，群眾最有體會，最有發(fā)言權(quán)，要讓群眾真正具有獲得感。我們的研究發(fā)現(xiàn)，人們對環(huán)境污染的主觀感知非常重要，其對公眾政府環(huán)保工作的評價具有直接的影響，所以，政府的工作需要加入對民眾主觀感受的調(diào)查和數(shù)據(jù)收集，否則光埋頭苦干不知人民的感受也是白搭。當(dāng)然，人民群眾是否滿意，他們的獲得感，也并不是空中樓閣，還是以真正客觀的環(huán)境治理實績?yōu)榛A(chǔ)的。

第三，政府評價是非常復(fù)雜的概念。最近十年來，公眾參與到地方政府的績效評估已成為公共管理聚焦的問題。現(xiàn)實中各地出現(xiàn)了大量的“公眾參與式”績效評價。例如杭州2005年開始的市直單位滿意度的萬人評選活動，南京萬人評議機關(guān)活動，青島將“民意指標(biāo)”納入部門目標(biāo)績效考核體系，并且通過問卷調(diào)查和計算機輔助電話調(diào)查實行等。對此，已有學(xué)者敏銳地指出，公眾往往缺乏對諸如消防、急救等特殊的公共服務(wù)親身體驗的機會，而政府管理的封閉性較強， 透明和公開性不足而因此難以做出評價[48]，所以政府還需要推進各類信息比如環(huán)境信息的公開。我們基于CGSS2013年的全國調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，雖然受制于各方面因素的影響，公眾的主觀評價可能無法直接反映真實的客觀政府治理績效，但我們的結(jié)構(gòu)方程模型表明他們的評價并不是空中樓閣，也是以客觀環(huán)境治理實績?yōu)榛A(chǔ)的。

本文的不足之處，一是雖然基于數(shù)據(jù)可獲得性的現(xiàn)實層面的考慮以及濃度指標(biāo)更容易被公眾在日常工作和生活中感知，我們以可吸入顆粒物(PM10)年均濃度為空氣質(zhì)量的客觀指標(biāo)，但環(huán)境空氣質(zhì)量的指標(biāo)更多元，以后的研究還需要考察多種環(huán)境指標(biāo)的影響。二是我們的初步研究發(fā)現(xiàn)，客觀的環(huán)境污染只有被公眾感知到，才能作為評判政府環(huán)境治理的依據(jù)。如果公眾感知到的環(huán)境污染與現(xiàn)實的真實環(huán)境污染程度并不一致，對地方政府的評價也會存在偏差。干得好很重要，但只干得好還不行，還得讓公眾感知到你干的好。但為何公眾感受不到績效，還需要做進一步研究。人們對政府社會治理績效的主觀感知是一個社會建構(gòu)的過程，除了客觀績效，社會、政治、信息和文化因素以及個人社會背景都會影響公眾對社會治理績效的感知，未來還需要對主觀感知社會建構(gòu)的內(nèi)在機制做進一步的研究。