文/劉學(xué)平

保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。

保健食品是指聲稱具有特定保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品。近年來，關(guān)于保健食品的消費(fèi)問題時有曝光， 2014年4月22日央視《共同關(guān)注》節(jié)目播出了名為“揭秘保健品營銷黑幕”報道，引起社會廣泛關(guān)注；2018年8月12日央視CCTV-1《晚間新聞》播出了題為“環(huán)環(huán)設(shè)套 揭秘保健品會銷騙局”新聞，令人瞠目。那么保健食品銷售到底有什么問題？執(zhí)法稽查難點(diǎn)到底在哪？本文結(jié)合筆者工作實(shí)際，從保健食品執(zhí)法的不同層面加以剖析、探討。

一、保健食品的行政管理現(xiàn)狀

1.注冊批準(zhǔn)、許可生產(chǎn)經(jīng)營

目前我國保健食品的行政管理由國家食品藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)。在我國境內(nèi)生產(chǎn)和銷售保健食品均需取得批準(zhǔn)許可。首先，生產(chǎn)和進(jìn)口保健食品均需申請注冊，企業(yè)取得《保健食品注冊證》和《保健食品進(jìn)口注冊證》后方可生產(chǎn)和進(jìn)口；其次，保健食品的銷售實(shí)行許可制度，經(jīng)營企業(yè)需要辦理《保健食品流通許可證》后方可銷售。

2.生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)要求

保健食品生產(chǎn)需取得《保健食品生產(chǎn)許可證》，企業(yè)生產(chǎn)條件需通過保健食品GMP認(rèn)證，取得《保健食品GMP證書》后方可生產(chǎn)；經(jīng)營方面則需辦理相關(guān)證件，批發(fā)和零售均需申請取得《保健食品流通許可證》。同時，生產(chǎn)環(huán)節(jié)和經(jīng)營環(huán)節(jié)均需建立進(jìn)貨查驗(yàn)制度，索證索票及臺賬管理制度，如實(shí)記錄并保存。生產(chǎn)企業(yè)還需建立出廠檢驗(yàn)制度，需真實(shí)記錄并保存。

3.標(biāo)簽標(biāo)識及廣告宣傳

保健食品的標(biāo)簽標(biāo)識必須與《保健食品批準(zhǔn)證書》所批復(fù)內(nèi)容一致，不得虛假夸大宣傳保健食品的保健作用。廣告宣傳內(nèi)容必須真實(shí)，符合相關(guān)法律規(guī)定，不得含有欺騙、夸大的內(nèi)容以及涉及疾病預(yù)防、治療的內(nèi)容。

二、保健食品行業(yè)現(xiàn)狀及違法情況

1.保健食品行業(yè)現(xiàn)狀

我國保健食品產(chǎn)業(yè)的從20世紀(jì)80年代起步發(fā)展，先后經(jīng)歷90年代成長繁榮，21世紀(jì)初的信任危機(jī)及2005年后的繁榮四個階段。2005年保健食品產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值已達(dá)到500多億，2011年國內(nèi)保健行業(yè)總體銷售額達(dá)6500億元。2011年底全國約有1700家保健食品企業(yè)，投資總額在5000萬元至1億元的中型企業(yè)占40%；投資在100萬元至5000萬元的企業(yè)占10%；投資在100萬元以下的小型企業(yè)約占50%。截至2017年11月底，全國共有保健食品生產(chǎn)許可2317件[1]。保健食品產(chǎn)業(yè)如此快速的發(fā)展與近年來我國經(jīng)濟(jì)水平提升、居民收入增長、人口老齡化是分不開的，隨著大眾保健需求的增加和國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，保健食品行業(yè)目前被視作朝陽產(chǎn)業(yè)。但由于小型企業(yè)眾多，市場競爭激烈、保健食品行業(yè)的低成本高利潤、法律法規(guī)的不完善、監(jiān)管體系不健全、監(jiān)管能力不足等因素，使得我國保健食品市場誠信體系缺失[2]，食品安全問題事件時有發(fā)生。這些都表明快速發(fā)展的保健食品行業(yè)亟待規(guī)范。

2.保健食品生產(chǎn)經(jīng)營違法情況

2.1 生產(chǎn)經(jīng)營偽劣保健食品

少數(shù)違法企業(yè)存在冒用保健食品批準(zhǔn)文號，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自生產(chǎn)保健食品等行為。一些經(jīng)營戶對產(chǎn)品的購進(jìn)渠道，產(chǎn)品質(zhì)量驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致假冒偽劣保健食品流入市場。

2.2 外包裝說明書不規(guī)范

常見外包裝標(biāo)簽標(biāo)識不符合《保健食品標(biāo)簽說明書管理規(guī)定》，說明書內(nèi)容與批準(zhǔn)證明文件內(nèi)容不符。

2.3 非法添加化學(xué)藥物成分

一些違法企業(yè)不注重產(chǎn)品質(zhì)量的研發(fā)、控制與提高，向保健食品中添加一些化學(xué)藥物成分，以提高“品質(zhì)、效果”。減肥類、補(bǔ)腎抗疲勞類、降糖類、降血壓類等類型保健食品常出現(xiàn)非法添加化學(xué)藥物成分的現(xiàn)象。①減肥類保健食品常添加西布曲明、芬氟拉明等化學(xué)藥物成分。西布曲明屬處方藥，必須在醫(yī)生的嚴(yán)格指導(dǎo)下正確使用，決不可隨意添加至保健食品中[3]。②“補(bǔ)腎”類保健食品常添加西地那非、他達(dá)拉非等西藥。這類藥物誤服極易引發(fā)頭暈、青光眼、暫時性耳聾和加重睡眠呼吸暫停等毒副作用，長期服用會造成腎功能和心臟功能的嚴(yán)重?fù)p害。如果與硝酸甘油等硝酸酯類藥物混用，則可能造成血壓驟降，造成生命危險[4]。③降糖類保健食品常添加雙胍類和磺脲類藥物。降糖藥有嚴(yán)格的適應(yīng)證和禁忌證，肝腎功能不全、孕婦和處于感染、手術(shù)等嚴(yán)重應(yīng)激情況的患者均不適用，患者如盲目食用含這些化學(xué)藥物的保健食品，容易干擾疾病的規(guī)范化治療，加速并發(fā)癥的發(fā)生和發(fā)展[5]。④降壓類保健食品常添加氫氯噻嗪、利血平、鹽酸可樂定、硝苯地平等降壓藥，高血壓患者如將其與降壓藥同服，會使血壓驟然下降，甚至危及生命。

2.4 虛假宣傳治療作用，隱瞞欺騙消費(fèi)者

現(xiàn)在保健品市場亂象頻出，不良經(jīng)營者利用老年人對醫(yī)學(xué)康復(fù)知識的缺乏，利用他們慢性病康復(fù)保健心里，夸大保健食品功效，虛假宣傳保健食品療效，畸高定價，以健康體檢、健康講座等名義，采取會議營銷的方式促銷，欺騙老年消費(fèi)者。

三、保健食品稽查執(zhí)法難點(diǎn)

1.法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行的《保健食品管理辦法》是原衛(wèi)生部依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定，1996年3月15日頒布實(shí)施的，2009年6月1日《食品安全法》頒布后，《食品衛(wèi)生法》隨之作廢?！妒称钒踩ā返谖迨粭l明確保健食品的監(jiān)督管理具體辦法由國務(wù)院規(guī)定， 2015年新修訂的《食品安全法》也已頒布實(shí)施，但《保健食品管理辦法》仍在起草。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局給北京市食品藥品監(jiān)督管理局的批復(fù)中強(qiáng)調(diào)在《保健食品的監(jiān)管條例》出臺實(shí)施之前，保健食品的監(jiān)管按照《食品安全法》進(jìn)行，原有保健食品監(jiān)管依據(jù)與《食品安全法》不抵觸的繼續(xù)適用?？梢?，保健食品監(jiān)管法律法規(guī)還不健全。

2.取證難，定性難

實(shí)際執(zhí)法過程中，我們發(fā)現(xiàn)雖然法律法規(guī)體系還有待完善，相對也比較分散，但常見問題如產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)簽及非法添加等質(zhì)量問題均可依法抽檢查處。但新的違法情況主要表現(xiàn)在：不法分子利用老年人的養(yǎng)生心理及中國的傳統(tǒng)醫(yī)藥養(yǎng)生文化，在原工商行政監(jiān)督管理部門辦理備案后（有的不備案），以產(chǎn)品推介會的名義，聚眾集會銷售保健食品。他們口頭夸大宣傳治療作用，采取送貨上門現(xiàn)錢現(xiàn)貨或門店繳款取貨等方式高價銷售保健食品。這種情況涉嫌夸大范圍宣傳或虛假宣傳治療作用，甚至虛構(gòu)事實(shí)欺騙欺詐。這類集會往往比較隱蔽，組織嚴(yán)密，行政執(zhí)法人員一般很難進(jìn)入現(xiàn)場取得證據(jù)。群眾被騙后向食品藥品監(jiān)管部門投訴，執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查保健食品本身來源、質(zhì)量、標(biāo)識標(biāo)簽、說明書都沒問題，只有價格虛高，食品藥品監(jiān)管部門束手無策，最多取得一些夸大宣傳治療作用的宣傳單等資料，只能依據(jù)廣告法相關(guān)條款進(jìn)行處理，對違法行為來說只是輕描淡寫，難以有效打擊。隨著市場監(jiān)管的趨嚴(yán)，違法行為更為隱蔽，口頭夸大宣傳、視頻遠(yuǎn)程實(shí)時講解，行政執(zhí)法更難以取證。

這種違法行為的關(guān)鍵點(diǎn)不是夸大宣傳產(chǎn)品具有治療作用，違法者實(shí)際目的是以產(chǎn)品為中介，利用老年人的防范意識差，高價銷售騙取錢財。這種行為應(yīng)屬故意欺騙消費(fèi)者的違法詐騙犯罪行為，但公安部門按現(xiàn)行法律往往不能予以定性。詐騙罪需有三要素“虛構(gòu)事實(shí)、隱瞞真相、非法占有”，包括許多細(xì)節(jié)，取證、定性比較難。公安部門不介入，行政執(zhí)法部門很難取得關(guān)鍵定性證據(jù)，證據(jù)不夠不足以支撐詐騙罪要素，定性較難。

四、保健食品稽查執(zhí)法難點(diǎn)應(yīng)對策略

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

保健食品管理的法律法規(guī)不完善，給實(shí)際監(jiān)管執(zhí)法工作帶來很多困難。期待保健食品監(jiān)管細(xì)則盡早出臺。

2.與公安部門加強(qiáng)合作，建立案件提前介入機(jī)制，將違法行為定性詐騙犯罪

2.1 積極與公安部門聯(lián)合執(zhí)法

加大與公安部門聯(lián)合執(zhí)法，建立案件提前介入機(jī)制，及時合理合法取證，解決取證難問題。

虛假宣傳高價銷售保健食品違法行為以詐騙罪辦理先期取證主要涉及2個部門，食品藥品監(jiān)管部門以及公安部門。由于行政執(zhí)法的局限性，取證難的問題必須要依靠公安部門介入才能解決。加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的行刑銜接，實(shí)時建立公安機(jī)關(guān)的提前介入工作機(jī)制，合理合法有效取證，才能解決虛假宣傳高價銷售保健食品違法行為取證難問題。

2.2 加強(qiáng)與檢察院的溝通與協(xié)調(diào)

對于滿足“虛構(gòu)事實(shí)、隱瞞真相、非法占有”三要素，構(gòu)成詐騙罪的違法行為，食品藥品監(jiān)管部門與公安部門聯(lián)合執(zhí)法，從詐騙罪的角度取證完，結(jié)合個案情節(jié)分析，加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，才能將此種違法行為定性為詐騙罪。國內(nèi)新聞近幾年也有過將此類案件定性為詐騙罪的的報道，相關(guān)律師也就此問題展開過討論，具體還要看案件本身過程和情節(jié)，重點(diǎn)在于取證和認(rèn)定。同時，建議政策法規(guī)層面出臺相應(yīng)的法規(guī)，限制保健食品營銷者聚眾集會虛假宣傳，或?qū)⒋祟愋钜怃N售行為明確列入詐騙罪范疇。

五、結(jié)束語

隨著人們經(jīng)濟(jì)生活水平的提升和人口老齡化的加劇，我國保健食品行業(yè)健康發(fā)展任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，國家對食品安全的重視程度前所未有，食品安全離人民群眾的期望還有很大差距。食品安全問題需要全社會共治，共同參與才能解決。生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)有社會道義與擔(dān)當(dāng)，在產(chǎn)品的研發(fā)、品質(zhì)提升上下功夫；消費(fèi)者要加強(qiáng)醫(yī)學(xué)保健知識學(xué)習(xí)，理性消費(fèi)；監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時促進(jìn)國家法律法規(guī)的出臺和修訂完善，同時應(yīng)當(dāng)加大市場監(jiān)督執(zhí)法力度。只有這樣形成社會共治局面，保健食品領(lǐng)域的違法頑疾才能得最大程度的解決。