魯春陽 文楓 解麗丹

[摘要]我國現(xiàn)行的建設用地市場已成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要瓶頸，既不利于城鄉(xiāng)土地要素的效益最大化，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場是加快城鄉(xiāng)一體化進程，提高土地資源配置效率的必由之路。分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場構建的原則、運行機制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場發(fā)展提供參考。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)一;建設用地市場;城鄉(xiāng)一體化;土地流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體進程的加快，城鄉(xiāng)對建設用地的剛性需求不斷增強，但城鄉(xiāng)分割的建設用地市場結構難以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，引發(fā)了一些問題與矛盾。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場不僅是滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是提高建設用地配置績效，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的內(nèi)在要義?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。本文結合河南省建設用地市場發(fā)展現(xiàn)狀，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場構建的原則與運行機制，為河南省加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場提供參考和借鑒。

1 構建原則

1.1 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場時，要兼顧農(nóng)民、村集體、政府等主體之間利益的合理分配，縮小城市與鄉(xiāng)村之間的各類差距，使兩者之間具有互動性，有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)階段，國家通過土地征用方式把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，農(nóng)民獲得的補償不是按照土地的市場價值進行的，補償金額較低，這不僅不能體現(xiàn)土地的真實價值與價格，也沒有實現(xiàn)土地發(fā)展權的市場化，不利于農(nóng)民的增收。而在城市，城市舊城區(qū)或者棚戶區(qū)的改造造成的拆遷所進行的補償卻采用的是市場價格。城鄉(xiāng)二元的建設用地制度，使得農(nóng)民難以獲得土地增值收益，難以確保村集體得到應有收益。

要真正實現(xiàn)“同地同權同價”，就要實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)一配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，發(fā)揮市場在建設用地資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新人地關系新模式，能夠高效破除當前壁壘，爭取實現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏。

1.2 維護耕地保護制度

耕地的特征之一，就是具有公共性，同時，兼?zhèn)渌接行再|(zhì)。由于耕地相互矛盾的特性，致使耕地的保護問題不能僅僅依賴市場這只隱形的手去進行調(diào)節(jié)，仍然需要借助政府這只看得見的手來調(diào)整市場的失靈問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地的首要條件就是建立合理的耕地保護機制，對耕地進行保護。擔著主要的行政責任是政府，政府負責管轄范圍內(nèi)耕地數(shù)量和質(zhì)量的管控，且耕地保護也被納入政府考評的重要指標之一。激勵農(nóng)民放棄閑置的建設用地，并通過土地復墾措施，使其恢復為林地或其他農(nóng)用地類型，是建立耕地保護制度的途徑之一。同時，要對被城鎮(zhèn)建設用地所占用的農(nóng)地進行補償，并且為城鎮(zhèn)建設用地置換出多余的征地指標。

我國實行最嚴格的耕地保護制度，通過耕地占補平衡制度，實時監(jiān)管耕地占用情況，嚴格把控耕地占用數(shù)量，依據(jù)先補后占的原則，建立有效的機制。對于非合理利用的耕地，必須嚴格按照以上原則，占用耕地的同時，必須整理出同等數(shù)量、質(zhì)量的耕地，也可以根據(jù)當?shù)叵嚓P政策的建議，繳納部分土地開發(fā)、土地復墾的費用。

1.3 有利于促進土地合理流轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段的集體建設用地市場大多是隱形交易，若是把這一隱形的市場具有合法性，就必須使其透明、公開，不僅可以盤活存量的土地，也可以有效緩解地方政府新增建設用地的壓力。

因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，一是要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)形式，如出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，發(fā)揮市場的能動作用，準許集體經(jīng)濟組織多形式提供建設用地土地使用權。二是確保農(nóng)民土地權益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。因此，必須以承包經(jīng)營權為突破口，依據(jù)“自愿、依法、有償”原則，使農(nóng)民的權益最大化，穩(wěn)定的、合理的促進農(nóng)民土地使用權有條不紊的流轉(zhuǎn)。

1.4 嚴禁土地私有化

土地公有制是我國社會主義的根本制度，要防止在土地變相私有化所導致的農(nóng)民失去自己的土地、土地集中到少數(shù)人的手里以及激化社會矛盾，更有可能出現(xiàn)農(nóng)村的社會矛盾沖突，增加了社會救濟的壓力，同時產(chǎn)生了更多的新的不公平現(xiàn)象。嚴禁土地私有化，是土地改革不可突破的原則之一，只有通過農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)入市的方式，確立農(nóng)民的地位，從而扭轉(zhuǎn)農(nóng)民地位較低的現(xiàn)狀。

私有化不是解決“三農(nóng)問題”和城鄉(xiāng)二元結構的有效途徑，根據(jù)河南省的基本現(xiàn)狀，國家的政策導向，河南省需要按照農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)入市流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的道路。

2 構建思路

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場是解決當前建設用地矛盾，提高建設用地配置效率的唯一有效途徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，可以使一級土地市場具有競爭性。為了使城鄉(xiāng)建設用地使用權的全能漸趨一致，就需要使農(nóng)村集體建設用地使用權進行改革，逐漸的完成雙方有效對接、進行統(tǒng)一管理。準許農(nóng)村集體建設用地直接合法的入市，充分的發(fā)揮市場這一隱形手對土地資源的配置作用，也需要在政府的宏觀調(diào)控下進行。

城市和農(nóng)村的建設用地分別屬于國有和農(nóng)民集體所有，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，可以實現(xiàn)對兩種產(chǎn)權制度下建設用地的統(tǒng)籌配置。而且，政府通過稅收制度，間接獲取利益，會比原來直接控制具有更好的效果。

新建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場框架打破現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元土地市場。農(nóng)村的集體建設用地使用權能夠合法的進入市場，城鄉(xiāng)土地市場高效的統(tǒng)一，使一級土地市場更具有競爭性。關鍵是城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩種土地產(chǎn)權在同一市場中進行交易，不僅提升農(nóng)村建設用地的市場化配置范圍，也能更好地實現(xiàn)土地資本化價值。土地的流轉(zhuǎn)是自由的，是雙向的，政府將不再直接地參與土地的交易與收益的分配。政府的主要職責就是發(fā)揮宏觀調(diào)控和頂層設計的職能，更多地發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用。

3 運行機制

價格機制和作用機制是市場運行機制的核心內(nèi)容。價值規(guī)律主要體現(xiàn)在當前土地市場，土地市場運行機制的基礎是土地所有制，而且土地市場的運行機制的載體。是宏觀調(diào)控和實施行政管理監(jiān)管措施的政府。

3.1 價格機制

在運營宏觀市場的過程中，價格機制是關鍵點，其原因為，價格決定市場的規(guī)模、運行、收益，所以價格機制也能夠在其中發(fā)揮作用。我國的一級土地市場是出讓價格的出處，是以建設用地分等定級為標準，以市場交易的市場價格為參考準則，以土地所有權的收益為主要的依據(jù)。然后再以這些標準通過市場這一媒介來進行公開，最終形成出讓價格。出讓價格是以地租理論規(guī)律為依據(jù)，并且嚴格遵守市場的競爭機制，出讓價格的實質(zhì)其實就是土地的所有者收取地租也就是土所有權所帶來的經(jīng)濟收益，二級土地市場的價格是以一級土地出讓市場為基礎。二級土地市場的性質(zhì)是競爭性的，土地的轉(zhuǎn)讓的價格是以公開的自由競爭來決定的，可以很直接的反應現(xiàn)階段的土地的供需狀況以及地租的價格的變化情況。

3.2 供求均衡機制

滿足各種類型的建設用地的需求，并且土地資源合理的優(yōu)化配置以及高效的利用是城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一市場的主要運行目的。對于建設用地的需求是多種多樣的，而且是逐步增加的。但土地自然供給規(guī)模一定，無法突破，而經(jīng)濟供給具有彈性，這些條件都是土地市場能夠順利健康運行的基礎條件。通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，能夠達到市場供需平衡，并且在價格機制中得以實現(xiàn)。出讓供給是交易的甲乙兩方依據(jù)價格機制來實現(xiàn)土地市場的供需平衡，完完全全屬于一種市場行為。

3.3 市場交易機制

市場的關鍵問題是進行交換，不進行交換的市場是不存在的。普通的商品交易與土地的交易是不一樣的，土地的交易更為繁瑣，所以，交易機制的創(chuàng)新是不可或缺的。

3.4 宏觀調(diào)控機制

實現(xiàn)供需平衡、優(yōu)化土地資源的配置、合理的進行收益的分配以及維持土地市場的穩(wěn)定繁榮，是進行土地市場宏觀調(diào)控的主要目的，也是促進社會經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、快速、持續(xù)發(fā)展的關鍵之處。政府可以通過法制、規(guī)劃監(jiān)督、稅收等手段對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場進行宏觀調(diào)控。

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