劉方

[摘 要] 目前受合規(guī)性審查等影響，我國PPP入庫項目和成交項目數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)大規(guī)模下降，PPP發(fā)展中存在的諸多問題也引發(fā)了地方政府隱性債務風險。中央出臺的一系列加強地方政府債務管理的文件，已經(jīng)對PPP項目發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。如政府付費類PPP項目發(fā)展受到限制，央企作為社會資本方參與PPP受限，PPP項目融資難度增大，社會資本將更加重視運營質(zhì)量和效率，民營企業(yè)參與力度將逐步增強。當前，在防范地方政府隱性債務背景下，應針對防范隱性債務對PPP發(fā)展的影響以及發(fā)展中存在的問題引發(fā)的地方政府隱性債務風險，從合理確定規(guī)模、優(yōu)化項目結(jié)構以及降低建設和運營風險的角度采取相關措施，進一步促進PPP有序、規(guī)范、健康發(fā)展。

[關鍵詞] 防范;隱性負債;PPP;健康發(fā)展

[中圖分類號] F283;F812.5 [文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2019）09-0029-07

一、PPP發(fā)展呈現(xiàn)諸多特點

受合規(guī)性審查等影響，我國PPP入庫項目和成交項目數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)大幅度下降。PPP項目主要采取“BOT”形式開展，呈現(xiàn)運作模式單一的特點。政府付費類PPP項目數(shù)量最多、可行性缺口類項目規(guī)模最大，政府仍然承擔較大的支出責任。另外，PPP成交項目年度平均回報率呈現(xiàn)下降趨勢。在中標社會資本中，國有企業(yè)仍然占據(jù)較大份額。

（一）入庫和成交項目數(shù)量與規(guī)模均出現(xiàn)雙降

受一系列合規(guī)性審查文件的影響①，2017和2018年PPP入庫項目數(shù)量與規(guī)模呈現(xiàn)雙降（見表1）。截止至2018年12月31日，財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫減少項目共計2 137項，儲備清單減少項目共計4 217項。

從PPP成交及落地情況看，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，2015—2017年PPP成交規(guī)模高速增長，并在2017年達到峰值。受合規(guī)審查等規(guī)范性提升的影響，2018年PPP項目成交規(guī)模和數(shù)量銳減，分別同比下降38.4%和27.5%。2015—2016年落地率相對較高，但2017和2018年持續(xù)下降，2018年PPP項目落地率僅有41%（見表2）。

（二）運作方式呈現(xiàn)較為單一的特點

綜合來看，入庫項目的運作方式整體集中為“BOT”模式，PPP發(fā)展呈現(xiàn)出運作模式單一的特點。采用“BOT”與“BOO”模式的項目數(shù)量占入庫項目總數(shù)的83.4%（見表3）。未來，在PPP項目識別與準備階段，應有效結(jié)合地區(qū)和項目的特點，靈活運用多種方式并積極創(chuàng)新。

（三）政府仍然承擔較大的支出責任

從回報機制②角度看，已入庫項目中，政府付費類項目數(shù)量最多，可行性缺口補助類項目總規(guī)模最大，使用者付費類項目數(shù)量與規(guī)模均較?。ㄒ姳?）。可見，在PPP項目中，政府仍然承擔較大的支出責任。

2017年成交的PPP項目仍以政府付費或可行性缺口補助為主要的付費方式，需要政府承擔全部或部分付費壓力。除去回報機制未知的項目后，成交的項目中回報機制為可行性缺口補助類型的項目成交規(guī)模最高，占比為52%。其次為政府付費類項目，占比為36%。從數(shù)量看，政府付費類項目占比排在首位，其次是可行性缺口補貼（見表5）。

（四）平均投資回報率呈下降趨勢

2018年PPP成交項目年度平均回報率為6.44%，較2016和2017年平均回報率7.13%和6.62%分別下降了0.69和0.2個百分點?；貓舐式捣畲蟮臑檗r(nóng)業(yè)類項目，從2017年平均回報率8%到2018年平均回報率6.9%，下降了14.2%。然而，能源類、林業(yè)類、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類、水利建設類、旅游類和科技類的PPP項目回報率有一定的提升，回報率提升最多的為能源類項目（如圖1）。

（五）中標社會資本中國企仍是主力軍

目前，囊括央企、央企下屬公司、地方國企在內(nèi)的國有企業(yè)仍在中標社會資本中占據(jù)較大份額。2018年，參與PPP項目的社會資本有超過70%來自國有企業(yè)。民營企業(yè)作為PPP市場的重要參與方，在全口徑統(tǒng)計下PPP項目中成交項目規(guī)模和數(shù)量占比分別為29.93%和47.95%。③國有企業(yè)參與PPP項目比重較高，一方面是因為建筑承包商中國有企業(yè)占比較高，另一方面也反映出PPP項目的民間資本參與度并不高（見表6）。

二、PPP發(fā)展中的諸多問題引發(fā)了地方政府隱性債務風險

PPP實施中的諸多問題引發(fā)了地方政府隱性債務的風險，如“名股實債”“保底條款”等不規(guī)范的發(fā)展模式，使地方政府負債“表外化”，擾亂了市場秩序，使得局部地區(qū)政府性債務風險爆發(fā)的可能性增大。財政可承受能力論證要求迫使政府采用異化的購買服務方式提供公共服務，以購買服務名義增加了政府的支出責任。投資回報率偏低、回報渠道較窄等增加了財政可行性缺口補貼的壓力及對政府付費回報機制的依賴，提高了地方政府隱性債務風險。另外，最低價中標方式、績效評價制度不完善不利于保證項目的質(zhì)量，加大了政府“買單”的風險。

（一）“名股實債”“保底條款”等變異模式的發(fā)展，無疑增加了地方政府的隱性債務

隨著PPP模式的發(fā)展并呈現(xiàn)爆炸式增長，PPP項目實施中出現(xiàn)了走偏和變異的問題，增大了局部地區(qū)政府隱性債務風險爆發(fā)的隱患。如“名股實債”“保底條款”、拉長版的BT等不規(guī)范的PPP模式，均屬于政府借道PPP去變相舉債的違規(guī)行為，實質(zhì)上是將PPP異化為新的融資平臺，使地方政府負債“表外化”。這些做法擾亂了市場秩序，導致地方政府隱性債務不斷擴大，帶來了嚴重的債務風險。

“名股實債”不規(guī)范的發(fā)展模式主要存在兩種形式，這些行為都無疑增加了地方政府的隱性債務。第一，地方政府承諾股權回購社會資本的投資本金。在項目實施中，PPP項目開發(fā)主體SPV中的社會資本方，其股權被前瞻性地安排了回購，即地方政府逐步出錢把其股權買回來，這實際上相當于這部分錢讓政府先借用幾年，已解決燃眉之急。第二，SPV中政府和社會資本方股權資金占項目總投資的份額太少，僅基本滿足各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例要求，SPV對外卻負債較高。這兩種方式實質(zhì)上都使得政府未來負有較高的償債責任。

“保底條款”將項目風險與社會資本隔離，社會資本卻鎖定回報底線，無疑增加了政府的支出責任。在實施中，部分PPP項目簽有保底條款或政府擔保文書，政府向社會資本方承諾社會本方的投資本金不損失并允諾一定水平的回報，這樣應由政府和社會資本共同承擔的風險結(jié)果僅由政府一方完全承擔，社會資本卻鎖定投資回報底線。這種不規(guī)范模式違背了PPP發(fā)展風險共擔的初衷，增加了政府的支出責任，成為了政府的隱性債務。

PPP演變成為拉長版的BT實質(zhì)就是政府提供公共服務，政府負有全部的支出責任。所謂拉長版的BT就是政府想要做的項目，由企業(yè)先墊付資金做起來，政府再以按揭的方式，逐漸還本付息。這種不規(guī)范的模式同樣會給地方政府帶來債務風險。

分包模式也極大可能會給項目帶來風險，最終又將由政府“買單”。在項目實施中，地方政府比較信任的央企、國企拿到項目以后，卻多次轉(zhuǎn)手分包給了一些沒有資質(zhì)的企業(yè)，同時又拉了很多銀行貸款。這類PPP項目很難保障工程質(zhì)量，容易導致項目失敗并加大各參與方的風險，最終又會由政府“買單”，增加了財政支出的壓力，易引發(fā)債務風險。

（二）財政可承受能力論證要求迫使政府采用異化的購買服務方式提供合理的公共服務，以購買服務名義增加了政府的支出責任

根據(jù)PPP項目財政可承受能力論證要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。④由于財政可承受能力論證對PPP項目規(guī)模進行了控制，使得PPP項目政府支付責任已接近甚至超過10%紅線的地方政府，不得不采用違法違規(guī)異化政府購買服務的方式去提供合理、必須的公共服務，但卻以購買服務的名義增加了將來政府的支出責任。在實施中，地方政府濫用可自行制定政府購買服務目錄的權限，將本屬于工程建設領域的投資項目按照所謂“服務”進行分類，規(guī)避采用PPP模式，從而逃避了政府財政可承受能力論證。地方政府對提供購買服務的承接主體形成了事實上的應付義務，承接主體又以上述對政府形成的應收賬款向金融機構融資貸款投入項目建設。將融資行為與政府購買服務混在一起，既威脅了金融機構資產(chǎn)安全，又增加了將來政府的支出責任，產(chǎn)生了政府債務風險，甚至超過了地方政府之前的違規(guī)舉債規(guī)模。

（三）投資回報率偏低、回報渠道窄等增加了財政可行性缺口補貼的壓力及對政府付費回報機制的依賴，提高了政府隱性債務風險

投資回報率較低、回報渠道窄不利于吸引社會資本，導致PPP項目較難落地。目前，在PPP項目合理收益率確定缺乏依據(jù)的情況下，各行業(yè)項目收益率標準、指標的選取方式不一，項目回報率更多靠“博弈”和“經(jīng)驗”得出，而非科學系統(tǒng)測算得到。而且相較于國際水平，我國PPP成交項目平均回報率整體偏低且呈現(xiàn)下降趨勢。當前可供選擇的回報來源渠道過于狹窄，尚未將施工收益、資源和土地開發(fā)收益納入到項目收益中，使得項目盈利空間不足，這不利于穩(wěn)定社會資本對投資回報率的預期，降低了其參與PPP項目的積極性。

另外，許多PPP項目的價格動態(tài)調(diào)整在現(xiàn)實中缺乏可操作性。⑤盡管相關政策規(guī)定了PPP價格及調(diào)整措施，⑥但調(diào)價相關規(guī)定以原則性為主，缺乏具體細則和程序，可操作性不強。同時，由于社會公眾對公共服務的“心理價位”與實際定價之間往往存在偏差，有時公眾強烈反對導致調(diào)價申請無法通過。收費標準一旦確定后長期執(zhí)行不作調(diào)整，或調(diào)價明顯滯后于成本變動，從而導致項目收益容易產(chǎn)生較大波動，社會資本和項目公司面臨虧損風險，使得社會資本參與動力下降。

除此之外，對某些以使用者付費作為收費來源的經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目，目前尚缺乏明確的收費機制和有效的配套支持政策。項目建設運營單位在正式收費前無法參考具體的收費細則，項目的收費主體、收費標準和調(diào)價標準等難以明確，導致無法采取使用者付費模式，進而過度依賴政府付費模式，財政將承擔巨額的投資壓力。

可見，投資回報率偏低、回報渠道狹窄、價格動態(tài)調(diào)整機制尚不健全以及缺乏收費配套政策，不利于吸引社會資本參與PPP項目，增加了財政可行性缺口補貼的壓力以及對政府付費類回報機制的依賴，最終增大了地方政府的支出責任和財政壓力，無疑也提高了地方政府隱性債務的風險。

（四）最低價中標方式、績效評價制度不完善不利于保證項目的質(zhì)量，加大了政府“買單”的風險

在實踐中，對某些可由市場自主定價的PPP項目，由于缺乏明確的項目收益率和定價標準，招標競價過程中經(jīng)常出現(xiàn)社會資本低價搶標的現(xiàn)象。競標價格過低，無法反應真實成本，項目公司一般通過其他方式降低成本，從而加大了后期運營不達標的風險。同時，現(xiàn)有文件對績效評估僅僅是原則性規(guī)定，對如何評估、如何懲罰則無明確規(guī)定，導致各地標準不一，甚至偶有存在隨意設置評估標準，惡意損害社會資本利益的情形，極不利于穩(wěn)定社會資本預期。除此之外，績效考核中很少對可用性服務進行全生命周期的考核，即在運營階段，沒有針對可用性服務進行績效考核，而僅僅對運營維護進行績效考核。這種做法把可用性僅限定為建設可用性，把可用性的付費與運營維護付費割裂開來，不利于項目公司站在全生命周期的角度投資、建設、運營維護項目?？梢姡畹蛢r中標方式、績效評價制度不完善都不利于社會資本關注項目的投資、建設和運營，影響了公共服務的供給質(zhì)量，從而加大了政府“買單”的風險，這無疑也增加了地方政府隱性債務的風險。

三、當前防范地方政府隱性債務對PPP發(fā)展的主要影響

當前，中央出臺的一系列加強地方政府債務管理的文件，已經(jīng)對PPP項目發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。2017年下半年以來，財政部在全國范圍內(nèi)開展PPP項目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化作為新的融資手段，尤其是防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務。截至目前，各地累計清理退庫2 428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2 005個項目、涉及投資額3.1萬億元。具體影響如下：

（一）政府付費類PPP項目發(fā)展受到限制

長期以來，政府付費類項目備受地方政府、金融機構等多方青睞，其數(shù)量在PPP項目庫中占比較高。由于近幾年來實施的PPP項目大部分為政府付費項目，多地的PPP項目政府支付責任已接近甚至超過10%的紅線。⑦為了降低財政付費壓力、提升PPP項目的操作空間，并且鼓勵社會資本發(fā)揮經(jīng)營能力、挖掘項目的經(jīng)營潛力，地方會審慎開展政府付費類項目，合理規(guī)劃有限財政資源的投入分布（賈康，2017、2018）。同時，為了防范風險的爆發(fā)，各地政府按照相關文件的規(guī)定，對于新項目入庫，進行了嚴格把關。2019年3月財政部公布了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，其中明確規(guī)定財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。這進一步使得政府付費項目發(fā)展受到限制。隨著時間的推移，在PPP快速發(fā)展的實踐中，支出紅線越來越像一把“雙刃劍”，雖然一方面為地方政府防范債務風險撐起了保護傘，但也從另一方面制約了PPP的進一步發(fā)展以及地方公共服務水平的提高，使得部分本應該采用政府付費的項目落地難度加大。

（二）央企作為社會資本方參與PPP受限

2017年11月，國資委發(fā)布了《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》，意在要求央企加強參與PPP的風險管控。其具體措施有：強化集團管控，要求集團總部統(tǒng)一審批PPP業(yè)務;嚴格準入條件，嚴控非主業(yè)領域PPP項目投資，規(guī)范PPP投資回報率要求;嚴控投資規(guī)模，嚴控債務風險管控央企的PPP項目投資規(guī)模，限制高負債和虧損子公司PPP投資，禁止非投資金融類子公司的純?nèi)谫Y行為;嚴格遵守資本金制度，禁止名股實債;要求中央企業(yè)根據(jù)《企業(yè)會計準則》相關規(guī)定規(guī)范PPP業(yè)務會計核算，要按照“實質(zhì)重于形式”判斷是否并表。⑧這些措施的實施將限制央企參與PPP項目。第一，央企未來可投資空間受限。相關措施對PPP項目的凈投資上限進行了規(guī)定，根據(jù)測算，未來央企剩余可投資規(guī)模在2.5萬億元左右，小于前期已經(jīng)投資的水平。未來，央企更多的可能僅做為施工企業(yè)參與項目建設。第二，央企很難再參與部分回報率偏低的項目。目前，PPP項目的平均回報率降至6%左右，與一般貸款利率相差不大。未來，為了中標故意壓低回報率的行為將受到限制，這也進一步限制了央企參與PPP項目。第三，未來并表導致負債率加大將直接影響央企參與。在PPP項目中，社會資本方參與了PPP項目的前期工作、建設、運營、移交等整個流程，對PPP項目具有實際上的控制權，理論上是最應該并表的股東，但實際操作中，社會資本方為了出表，往往會選擇引入戰(zhàn)略投資者共同參與PPP項目。上述文件指出，社會資本方應該按照“實質(zhì)重于形式”原則，綜合判斷是否需要并表，一旦選擇并表，企業(yè)負債率水平將大幅提高，則未來央企將會慎重參與PPP項目。

（三）PPP項目融資難度增大

由于目前PPP項目資本金融資部分來自銀行的理財資金，銀行理財資金具有“剛性兌付”“期限短”的特點。因此，在實踐中為了滿足銀行理財資金保本保收益及期限短等各種特殊需求，PPP項目資本金融資通常需要在PPP項目公司和銀行理財資金之間設置“資管計劃”以及“私募基金”，一方面在多個資管計劃中進行資金錯配以解決資金短缺的問題，另一方面在私募基金層面將資管募集資金作為優(yōu)先級，并且約定通過第三方回購等方式提供保本保收益安排。但資管新政和基金備案須知嚴格限制了傳統(tǒng)操作模式，在銀行理財資金的投資屬性回歸“真股權投資”的本質(zhì)且尋找到可匹配的長期資金之前，PPP項目資本金融資的資金來源受到限制。

（四）社會資本更加重視運營質(zhì)量和效率

目前，《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確規(guī)定對于政府付費與績效考核結(jié)果掛鉤部分不足建設成本30%的，不得入庫。雖然關于按績效付費一直是PPP項目強調(diào)的重中之重，但是仍有大量項目在竣工驗收合格后即全額支付建設成本及收益，或者績效考核僅是象征性的與少量的運維服務費掛鉤。相關文件強制要求將建設成本的30%與績效考核掛鉤，將促使社會資本實質(zhì)承擔運營責任、重視運營質(zhì)量和效率。

（五）規(guī)范化的PPP項目將迎來新春天

2018年8月以后在“六個穩(wěn)定”指引下，刺激基建對沖經(jīng)濟下滑的需求越來越強，PPP被認為是進一步加大投入的重要抓手。中央陸續(xù)發(fā)文，明確PPP項目形成的中長期財政支出不屬于地方政府隱性債務，為規(guī)范化的PPP進一步放大規(guī)模打開“綠燈”。2018年10月，全國新增執(zhí)行階段PPP項目金額3 125億元，同比增長525%，10月末項目落地率52%，環(huán)比出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。

（六）民營企業(yè)參與力度將逐步增強

目前，地方政府不斷營造民營企業(yè)公平參與的環(huán)境，并加大了向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項目的力度，并鼓勵民間資本采取多種方式規(guī)范參與PPP項目。地方政府拿出了更多的優(yōu)質(zhì)項目向社會資本推出，特別是提高了向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項目的力度。未來，民營企業(yè)參與力度將顯著增強。

四、在防范地方政府隱性債務背景下促進PPP健康發(fā)展的思路及政策建議

（一）總體思路

目前，在防范地方政府隱性債務背景下，應針對防范隱性債務對PPP發(fā)展的影響以及發(fā)展中存在的問題引發(fā)的地方政府隱性債務風險，從合理確定規(guī)模、優(yōu)化項目結(jié)構以及降低建設和運營風險的角度著手解決PPP項目發(fā)展不規(guī)范問題。當前應在科學確定地方政府公共服務提供規(guī)模的基礎上，按照公共服務的基本屬性以及綜合考慮采用PPP模式的成本和收益的條件下，合理確定采用PPP模式提供公共服務的規(guī)模。建立健全資本預算制度，有效避免財政承受能力論證對規(guī)范發(fā)展PPP項目帶來的制約。盡快堵住“后門”開好“前門”，既要實現(xiàn)規(guī)范利用PPP模式能夠滿足合理的公共需求又要杜絕超實際需求以及防止PPP運用范圍泛化和模式變異，最終遏制地方政府隱性債務的產(chǎn)生。拓寬回報來源渠道，提高社會資本的收益水平，以及完善價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，進一步減輕政府在PPP項目中的支出責任以及政府對政府付費類項目的依賴，優(yōu)化項目結(jié)構，提升PPP項目的操作空間。積極解決招標競價不規(guī)范和績效評估不健全等問題，促使社會資本更加關注建設和運營，進一步預防后期運營風險和社會資本投資風險，從而降低政府“買單”的風險。

（二）促進PPP有序、規(guī)范、健康發(fā)展的政策建議

1.科學確定地方政府提供（準）公共服務的水平，實現(xiàn)對PPP項目發(fā)展規(guī)模的合理確定

機場、高鐵、軌道交通、公路等基礎設施的建設在貫通南北、方便民眾、帶動就業(yè)的同時，對推動地方經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大的作用。地方政府為了保持地方經(jīng)濟發(fā)展，不考慮實際需求和財政能力，尤其是當?shù)胤截斦杖牒突ㄐ枰馁Y金總量不匹配時，仍盲目舉債上馬基建項目。⑨為了防止地方財政風險的進一步加劇，更應該注重科學規(guī)劃、關注地方財政承擔能力，注重當?shù)氐膶嶋H建設需求，科學確定地方政府提供（準）公共服務的合理水平，而不應著眼于不切實際的“大干快上”“大拆大建”。更重要的是，停下以往依靠投資、基建、大規(guī)模舉債及過度消耗、透支未來的發(fā)展思路。目前，各地方政府應按照發(fā)展需要、先急后緩、先易后難、逐步推進的原則，科學確定公共服務提供規(guī)模。另外，還應按照公共服務的基本屬性，以及綜合考慮采用PPP模式的成本和收益，⑩科學確定和安排采用PPP模式提供公共服務的規(guī)模。

2.盡快建立政府資本預算制度，避免財政承受能力論證對規(guī)范發(fā)展PPP項目帶來的制約

從實踐來看，為了防范地方債務風險，在財政承受能力論證中，用一般公共支出10%去限定了PPP發(fā)展的規(guī)模，這種做法具有一定的偏頗性。因為一般情況下，較政府基金預算而言，政府一般公共預算支出中較少比例用于基礎設施建設。另外，還容易造成地方政府無法采用PPP模式提供必要的公共服務。因而短期內(nèi)，需進一步優(yōu)化財政承受能力論證，上限應實行差異化標準。目前，應該引入地方經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃前景、地方政府債務水平、地方政府信用水平等多重指標，綜合的、差異化的確定各省的財政承受能力比例。同時針對政府級別確定細化的比例，例如對于基礎設施建設任務重的省份，保持PPP支出占比的規(guī)定基礎上，再加上占基金預算支出的15%—20%左右。同時，當政府性基金支出用于PPP項目財政可承受能力論證后，還需要進一步嚴格防控地方政府性基金收支的風險。

從長期來看，為了進一步避免財政承受能力論證帶來的制約，實現(xiàn)合理、有序、規(guī)范開展PPP項目，應借鑒國際經(jīng)驗，盡快編制政府資本預算。一方面，構建以中長期資本投融資規(guī)劃為龍頭的政府投融資規(guī)劃（計劃）制度體系，同時，以政府投融資規(guī)劃（計劃）制度體系為統(tǒng)領，建立健全與之相匹配的政府資本預算制度。另一方面，全面發(fā)揮財政投資與政府舉債融資的綜合效能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政預算內(nèi)投資支出與政府融資支出，將兩類支出的資金來源（部分一般預算收入和舉債融資收入）統(tǒng)籌融入年度資本預算，作為資本項目支出的共同資金來源，按照準公共品供給項目的基本屬性匹配到相應項目的預算收入，有效降低財政風險。同時，暢通資本預算多元化資金來源渠道，為規(guī)范有序發(fā)展PPP項目奠定基礎。

3.有效拓寬社會資本回報來源渠道及提高項目收益率，進一步減輕政府在PPP項目中的支出責任

拓寬回報來源渠道和提高項目收益率能夠保障社會資本的合理收益，有利于吸引社會資本參與，減輕財政可行性缺口補貼的壓力和對政府付費模式的依賴，從而減少政府的支出責任和財政壓力，降低地方政府債務風險。在拓寬來源渠道方面，充分發(fā)掘項目附屬廣告、土地、商業(yè)等開發(fā)收益權，同時賦予項目公司土地資源開發(fā)、旅游資源運營的特殊性權限，提高項目收益，降低當?shù)卣斦摀?允許與PPP項目相關的土地或商業(yè)開發(fā)增值部分，可用于支付可行性缺口補助，確保項目的可行性。除此之外，項目收益還依賴于社會資本多元化、創(chuàng)新性的經(jīng)營策略以及內(nèi)部挖潛，從而降低建設和經(jīng)營費用，拓展項目的盈利空間。為有效吸引社會資本參與PPP項目以及提高社會資本的收益水平，還應科學設置差異化的投資收益率?？紤]到基準投資回報率對收益機制的重要性，為給地方政府和社會資本提供PPP項目定價的基準，增強投資回報的可預見性和穩(wěn)定性，監(jiān)管部門應充分利用項目數(shù)據(jù)庫，分行業(yè)、分地區(qū)、分年限地制定和發(fā)布PPP 項目收益率標準指導性文件，形成統(tǒng)一且富有彈性的投資回報率上下浮動參考區(qū)間，并及時進行動態(tài)調(diào)整。在基準收益率標準上，具體項目投資回報率的設定仍要結(jié)合行業(yè)技術經(jīng)濟特點、PPP具體運作方式和社會資本方承擔的潛在投資風險等多種因素綜合考慮。各地在具體實施PPP項目時，應改變政府強勢主導的格局，本著契約和平等合作的精神，在監(jiān)管部門確定的區(qū)間幅度范圍內(nèi)，確定投資收益的合理均衡點。

4.完善價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，有效提高使用者付費回報機制的運用

通過明確項目收費主體、收費標準和調(diào)價標準等，能夠提高使用者付費回報機制的運用，降低政府對其付費模式的依賴，優(yōu)化項目結(jié)構，從而減輕政府的支出責任，降低政府隱性債務風險。一方面，應根據(jù)公共產(chǎn)品競爭程度確定區(qū)別化的價格形成方式。市場調(diào)節(jié)價格適用于競爭性公共產(chǎn)品，對可競爭公共產(chǎn)品以及可競爭環(huán)節(jié)應盡可能引入競爭，鼓勵項目公司與最終用戶自主協(xié)商確定服務費標準，從而形成合理預期，充分發(fā)揮價格杠桿作用;對非競爭性（強自然壟斷）公共產(chǎn)品，應建立健全合理回報率定價法、最高限價、標尺競爭規(guī)制等約束與激勵相結(jié)合的多元化定價制度，增強政府價格管制的彈性。另一方面，完善價格動態(tài)調(diào)整機制。應進一步完善PPP 項目合同協(xié)議，明確約定價格調(diào)整辦法，包括調(diào)價因素、調(diào)價時間、調(diào)價公式、調(diào)價程序、觸發(fā)條件等關鍵環(huán)節(jié)。既要保障政府和公眾的利益，加快完善價格聽證制度，又要充分反映影響價格的風險因素，合理進行風險預測和風險分擔，保障私人部門投資者合理的收益回報。為提高公眾對調(diào)價的接受度，應不斷加強調(diào)價過程的公開透明性，通過公開企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，積極引導利益相關方參與公共產(chǎn)品價格制定和調(diào)整過程，建立政府、PPP項目運營商和消費者多方參與的價格協(xié)調(diào)機制，有效平衡多方利益訴求。

5.完善競爭性采購評審機制，避免招投標不規(guī)范產(chǎn)生建設和運營風險

完善競爭性采購評審機制，有助于規(guī)避PPP項目建設和運營不達標，降低政府“買單”的可能性，從而有效防控地方政府隱性債務風險。在PPP項目招投標環(huán)節(jié)中，避免采用單一的最低價中標的評審機制，應推廣和完善綜合評審法，建立包含投標報價評分、工程管理方案評分、建設運營方案評分、財務方案評分等在內(nèi)的綜合評審機制。通過設置投標報價評分的敏感度（即權重）控制價格對評審的影響程度，從而綜合考量社會資本各方面能力。除服務費報價外，項目實施機構應根據(jù)PPP項目的特點和需要，對潛在社會資本方的財務狀況、投融資能力、商業(yè)信譽、市場信用、項目建設管理經(jīng)驗和項目運營管理經(jīng)驗等資格條件作出要求。

6.建立健全績效考核評價機制，防范社會資本投資風險

建立健全績效考核評價機制，有利于防范社會資本的投資風險，保障項目質(zhì)量，從而降低財政支出壓力和引發(fā)隱性債務風險的可能性。一方面，設立全生命周期可用性付費績效考核。在政府付費項目運營期內(nèi)，除了對運營維護服務費設立績效考核標準及考核程序以外，也要對可用性服務進行績效考核，即設立全生命周期可用性付費績效考核。另一方面，抓緊制定PPP 績效考核評價指標體系。按領域出臺PPP 績效考核評價統(tǒng)一辦法，明確以績效考核評價的結(jié)果作為項目付費多寡的依據(jù)，降低地方政府績效評估的隨意性，穩(wěn)定投資者預期，防范社會資本的投資風險?？捎蓢野凑枕椖克鶎兕I域設置績效考核的核心指標，如成本控制、環(huán)境評估結(jié)構、故障率等，核心指標的得分應作為績效考核的主要組成部分。地方政府可適當增加新的指標，但僅作為對核心指標的修正。

[注 釋]

① 如，《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號），中國人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》（銀發(fā)〔2018〕106號）等。

② 在PPP項目中，常見的付費機制主要包括以下三類：政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。政府付費（Government Payment）是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。其與使用者付費的最大區(qū)別在于付費主體是政府、而非項目的最終使用者。適用條件為不具有向公眾或終端用戶收費的功能，如：市政道路、綜合流域治理、海綿城市等。使用者付費（User Charges）是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中，項目公司一般會承擔全部或部分項目需求風險。如高速公路、地鐵、市政供水等項目。適用條件：一是項目使用需求可預測。二是向使用者收費具有實際可操作性?？尚行匀笨谘a助（Viability Gap Funding，簡稱VGF）是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業(yè)上的可行性?？尚行匀笨谘a助通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如文化及體育場館、保障房等。

③ 據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，按照社會資本的所有制進行劃分，國有非上市公司占PPP項目投資公司的50%以上，而國有上市公司占20%。相比之下，民營非上市公司和上市公司占比僅為20%和9.93%。

④ 2019年3月財政部公布了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，又明確規(guī)定財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。

⑤ 各地政府部門對重要公共產(chǎn)品服務的調(diào)價需綜合考慮宏觀經(jīng)濟和居民承受能力等多種因素，并經(jīng)過一定法定程序，如聽證會以及物價部門的批準等。

⑥ 如《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）。

⑦ 目前在全國2 461個已實施PPP項目的地區(qū)，有6個地區(qū)的財政支出責任占比超過了10%紅線。2017年8月份以來，財政部開展了PPP項目財政支出責任的全面核查工作，把PPP項目財政支出責任全面納入各級政府財政預算，對于PPP項目支出超出本地一般公共預算支出比例10%紅線的地區(qū)，堅決停止新項目入庫。

⑧ 其中，要求規(guī)范界定合并范圍。根據(jù)股權出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關聯(lián)關系（如合營、擔保、提供劣后級出資等），對項目融資、建設和運營的參與程度，風險回報分擔機制，合作協(xié)議或章程約定等，按照“實質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對PPP項目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍;對確屬無控制權的PPP項目，應當建立單獨臺賬，動態(tài)監(jiān)控項目的經(jīng)營和風險狀況，嚴防表外業(yè)務風險。

⑨ 例如，在沒有充分考慮地方財政承受能力的情況下，內(nèi)蒙古包頭市過度舉債上馬多條地鐵項目，最終被緊急叫停。

⑩ 由于要考慮社會資本應有的收益率，會增加項目成本，有時也會高于傳統(tǒng)供給模式的成本。

[參考文獻]

[1]劉少波，黃文青.我國地方政府隱性債務狀況研究[J].財政研究，2008（9）：64-68.

[2]劉飛，朱寧馨.PPP的新時代——新的政策環(huán)境下PPP發(fā)展趨勢及應對[J].財政科學，2018（3）.

[3]賈康.PPP的大發(fā)展與地方債務風險防范[N].21世紀經(jīng)濟報道， 2018-01-31.

[4]潘鵬程，陳紅帥.PPP項目政府付費計算方法存在的問題及改進建議[J].建筑經(jīng)濟，2017，38（5）：25-28.

[5]宋雅琴.曇花一現(xiàn)還是永續(xù)發(fā)展：PPP可持續(xù)發(fā)展之路探索[J].中國政府采購，2018（2）.

[6]吳亞平.破解民間資本參與PPP困境[J].新理財（政府理財），2018（1）：31-32.

[7]徐向東.2018年中國PPP最新發(fā)展趨勢與動向[Z].招商引資內(nèi)參，2018-01-21.

[8]王安風.PPP項目如何避免觸及10%紅線[J].財政科學，2018（3）.

[9]中國財政科學研究院.“地方政府隱性制債”專題沙龍[J].財政科學，2018（2）.

Abstract： At present， due to the impact of compliance review， the number and the scale of PPP in China have declined on a large scale. Many problems in the development of PPP have also triggered the hidden debt risks of local governments. A series of documents issued by the central government to strengthen the management of local government debt have already had a certain impact on the development of PPP projects. For example， the development of governmentpaid PPP projects is restricted; central stateowned enterprises as social capitalists are limited to participate in PPP; PPP project financing is more difficult; social capital will pay more attention to operational quality and efficiency; and private enterprises will gradually increase their participation. At present， in response to preventing the impact of hidden debt on the development of PPP and the hidden debt risks of local governments caused by problems in the process of development， the government should rationally determine the scale of PPP， optimize the project structure， and reduce the construction and operation risks so as to promote the orderly， standardized and healthy development of PPP.

Key words： prevention; hidden debt; PPP; healthy development

（責任編輯：張麗陽）