胥大偉

8月18日，建設(shè)中的高鐵淮安東站。圖/視覺(jué)中國(guó)

8月12日，江蘇省鐵路集團(tuán)發(fā)布消息：徐宿淮鹽鐵路今年年底通車(chē)。

這條被稱(chēng)為“金腰帶”的鐵路，是江蘇高鐵網(wǎng)絡(luò)“三縱四橫”中重要的一“橫”。另一條溝通蘇南蘇北的交通“大動(dòng)脈”——連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路，也將在今年年底實(shí)現(xiàn)分段通車(chē)。

兩條鐵路將在淮安交匯，隨著寧淮鐵路的開(kāi)工在即，未來(lái)淮安將形成銜接多條鐵路，呈“米”字形放射的鐵路網(wǎng)布局，并有望成為新的區(qū)域性樞紐城市。

對(duì)于地處蘇北中心的淮安來(lái)說(shuō)，高鐵的開(kāi)通是改變城市發(fā)展命運(yùn)的新“風(fēng)口”。

高鐵飛馳，縮短了淮安與周邊城市的空間距離，帶來(lái)了人流、物流、資金流，城市也能得以進(jìn)行內(nèi)部空間布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

然而高鐵紅利絕非普惠制，機(jī)遇之下潛藏著挑戰(zhàn)。對(duì)于淮安這座新興的樞紐城市而言，“高鐵時(shí)代”的考驗(yàn)才剛剛開(kāi)始。

“淮安只認(rèn)南京”

歷史上，占據(jù)運(yùn)河便利的淮安曾是“九省通衢”，然而這座古城卻存在“高鐵繞圈”的現(xiàn)象。

民建淮安副主委、淮安交通局原副局長(zhǎng)龐進(jìn)亮對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析道，以往高鐵不從淮安走，除了經(jīng)濟(jì)和地理方面的因素外，另一個(gè)主導(dǎo)因素是國(guó)家層面的戰(zhàn)略考量。京滬高鐵最終取道安徽南下，有著借高鐵的開(kāi)通提攜安徽經(jīng)濟(jì)的考慮。目前已完成勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)的合青鐵路，選擇取道宿遷，也有平衡蘇皖兩省區(qū)域資源的考量。

隨著徐宿淮鹽鐵路和連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路連淮段今年底通車(chē)，一定程度上緩解了淮安的“高鐵之渴”。不過(guò)，淮安多位交通領(lǐng)域的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，相比于上述兩條高鐵線(xiàn)路的開(kāi)通，淮安更看重寧淮鐵路能否修建。

7月16日，江蘇省自然資源廳批復(fù)《關(guān)于新建南京至淮安鐵路項(xiàng)目規(guī)劃選址意見(jiàn)（江蘇段）》，原則同意寧淮鐵路規(guī)劃選址意見(jiàn)。寧淮鐵路北起淮安，向南經(jīng)淮安洪澤、金湖和安徽天長(zhǎng)，最后接入南京。屆時(shí)，南京與淮安間將實(shí)現(xiàn)一小時(shí)通達(dá)。

據(jù)悉，寧淮鐵路有望在今年9月開(kāi)工。

龐進(jìn)亮認(rèn)為，建設(shè)寧淮鐵路使淮安得以融入南京一小時(shí)都市圈，南京也獲得一個(gè)通道實(shí)現(xiàn)對(duì)蘇北的有效輻射，有助于提升南京的首位度。

淮安急于打通與南京的高鐵通道，亦反映了蘇北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的困境。江蘇塊狀梯次發(fā)展的格局，使得區(qū)域內(nèi)形成了三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)“組團(tuán)”。徐州為龍頭的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，吸納宿遷、連云港加入;寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化進(jìn)程正在加快;蘇錫常三地“抱團(tuán)”;鹽城、南通則更注重與上海的通聯(lián)。

而淮安的政界、學(xué)界有個(gè)共識(shí)，即“淮安只認(rèn)南京”。

運(yùn)營(yíng)成本壓力

早在七八年前，淮安就提出建設(shè)寧淮鐵路的訴求，但其間歷經(jīng)波折。

2018年，江蘇省通過(guò)增資方式，注資千億元成立江蘇省鐵路集團(tuán)，提出“以我為主”的高鐵建設(shè)思路。這對(duì)江蘇省域內(nèi)支線(xiàn)高鐵的建設(shè)是一個(gè)轉(zhuǎn)機(jī)。

高鐵干線(xiàn)建設(shè)必須由國(guó)家主導(dǎo)，決定權(quán)握在鐵路部門(mén)手里，地方則希望通過(guò)出資，獲得轄區(qū)內(nèi)高鐵支線(xiàn)規(guī)劃建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)。以寧淮鐵路為例，寧淮鐵路被定位為我國(guó)高速鐵路網(wǎng)中的“區(qū)域鐵路連接線(xiàn)”，此前并不在國(guó)家“八縱八橫”中長(zhǎng)期線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃中，它的規(guī)劃建設(shè)屬于“另辟蹊徑”。

事實(shí)上，在“以我為主”的思路之下，江蘇在鐵路建設(shè)的過(guò)程中，省內(nèi)資本金占比越來(lái)越高。

連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路概算投資為464.62億元，由中鐵總公司和江蘇省共同籌資建設(shè)，江蘇省承擔(dān)項(xiàng)目資本金的30%。徐宿淮鹽鐵路項(xiàng)目總投資428.25億元，徐州至淮安段江蘇省和中鐵總公司分別承擔(dān)資本金的50%，淮安至鹽城段江蘇省和中鐵總公司分別承擔(dān)資本金的70%、30%。

多位江蘇交通系統(tǒng)人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，在寧淮鐵路建設(shè)的成本分?jǐn)偵希需F總公司希望江蘇省“出大頭”。

地方出資投建高鐵，帶來(lái)的最大挑戰(zhàn)就是資金籌資任務(wù)空前繁重。江蘇省鐵路集團(tuán)黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)常青在接受新華日?qǐng)?bào)采訪(fǎng)時(shí)透露，據(jù)測(cè)算，2019年度至2021年度，該集團(tuán)包括計(jì)劃投資任務(wù)、在建項(xiàng)目超概、通車(chē)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性缺口、項(xiàng)目貸款還本等資金需求達(dá)1640億元，資金缺口846億元。

成本壓力之下，地市一級(jí)亦需要為過(guò)境高鐵建設(shè)買(mǎi)單?；窗彩需F路辦給《中國(guó)新聞周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，淮安負(fù)擔(dān)的連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路資本金總額為2.92億元，徐宿淮鹽鐵路資本金總額為6.19億元，目前已完成繳納。

但對(duì)于寧淮線(xiàn)修建高鐵也有不同的聲音。一位曾多次參與國(guó)家發(fā)改委高鐵審批和后評(píng)估工作的專(zhuān)家告訴《中國(guó)新聞周刊》，應(yīng)正視除了京滬高鐵，其余高鐵都虧損的現(xiàn)實(shí)。他認(rèn)為，“線(xiàn)路長(zhǎng)度在500到1000多公里修建高鐵最好”。

北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)向《中國(guó)新聞周刊》舉例說(shuō)，京滬高鐵三分之二的客流是由跨線(xiàn)車(chē)產(chǎn)生的，京滬線(xiàn)人口密度高，客流尚且不足，何況是地方支線(xiàn)。趙堅(jiān)認(rèn)為，客流量不足，會(huì)造成時(shí)速250公里以上的高鐵幾無(wú)生存空間，而建設(shè)時(shí)速160公里的普通鐵路或者城市軌道交通則更具經(jīng)濟(jì)性。

寧淮鐵路設(shè)計(jì)時(shí)速350公里，南京與淮安之間，相距不足200公里。這無(wú)疑給未來(lái)寧淮鐵路的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不小的成本壓力。

當(dāng)?shù)赜杏^(guān)點(diǎn)認(rèn)為，高鐵屬于公共產(chǎn)品，不能單純強(qiáng)調(diào)盈利，要算拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大賬”。

產(chǎn)業(yè)能否借“東風(fēng)”？

淮安對(duì)高鐵更多報(bào)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的期待。

5月22日，全國(guó)職業(yè)院校技能大賽“現(xiàn)代物流綜合作業(yè)”（中職組）賽項(xiàng)在淮安市高級(jí)職業(yè)技術(shù)學(xué)校舉行。自2008年首屆大賽以來(lái)，該項(xiàng)物流“國(guó)賽”每年舉辦一次。圖/中新

近年來(lái)，淮安正在謀篇布局自己的產(chǎn)業(yè)體系，其第一第二第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比重已從傳統(tǒng)“二一三”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭弧薄７至咳罩氐牡谌a(chǎn)業(yè)著重發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)聚焦現(xiàn)代物流、現(xiàn)代商貿(mào)和生態(tài)文旅。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，高鐵的開(kāi)通最先受益的是淮安的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)。

蘇北發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)史修松認(rèn)為，高鐵開(kāi)通對(duì)于淮安，乃至整個(gè)蘇北地區(qū)都是一個(gè)重大利好，隨著未來(lái)幾年淮安區(qū)域交通樞紐的形成，淮安的現(xiàn)代制造業(yè)將會(huì)得到更快發(fā)展，特別是電子信息產(chǎn)業(yè)、新型材料、新能源等產(chǎn)業(yè)。

史修松告訴《中國(guó)新聞周刊》，未來(lái)寧淮高鐵的建成，寧淮之間有可能會(huì)形成一條產(chǎn)業(yè)集聚帶，南京都市圈將會(huì)發(fā)揮更大的輻射效應(yīng)。

淮安市發(fā)改委相關(guān)人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，高鐵將刺激淮安現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，商貿(mào)和物流將是最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)選項(xiàng)?；窗材壳笆墙K南北兩大二級(jí)分撥中心之一，淮安亦將物流業(yè)作為三大服務(wù)業(yè)的重要一極，其現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)將依托航空貨運(yùn)和鐵路物流，拓展保稅物流，計(jì)劃到2020年全市物流業(yè)增加值達(dá)到400億元以上。

民建淮安副主委、淮安交通局原副局長(zhǎng)龐進(jìn)亮認(rèn)為，高鐵的開(kāi)通對(duì)淮安的物流產(chǎn)業(yè)而言是一個(gè)重大機(jī)遇，例如快遞運(yùn)輸將獲得一個(gè)快速的渠道，包括快消品在內(nèi)的產(chǎn)品可以通過(guò)高鐵進(jìn)行運(yùn)輸，并實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的當(dāng)日送達(dá)。在龐進(jìn)亮看來(lái)，物流業(yè)發(fā)展的內(nèi)核是“物暢其流”，合理、高效的搭配運(yùn)輸方式是關(guān)鍵。

不過(guò)，一些淮安官員對(duì)高鐵物流持謹(jǐn)慎態(tài)度。他們認(rèn)為，高鐵和普鐵軸重的不同，使得高鐵難以運(yùn)送重貨，目前使用高鐵空余車(chē)廂運(yùn)貨資源浪費(fèi)極大，高鐵貨運(yùn)沒(méi)有固定班次和固定的貨場(chǎng)，使得運(yùn)輸效率低下?！案哞F貨運(yùn)難在一線(xiàn)城市都沒(méi)有解決好，何況淮安這樣的三四線(xiàn)城市?！?/p>

此外，鄰近城市徐州和連云港在鐵路運(yùn)輸與海運(yùn)方面相比淮安優(yōu)勢(shì)明顯，也在一定程度上限制了淮安綜合交通優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

淮安當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)人士認(rèn)為，高鐵開(kāi)通帶來(lái)的人流要比物流要大，對(duì)淮安旅游業(yè)是一大利好，對(duì)當(dāng)?shù)夭惋嫛B(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)也會(huì)有促進(jìn)作用。

淮安市發(fā)改委相關(guān)人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，淮安旅游資源豐富，但旅游品牌影響力和旅游營(yíng)銷(xiāo)能力不足?；窗猜糜螛I(yè)能否乘上高鐵這陣“東風(fēng)”，還有待觀(guān)察。

北京交通大學(xué)教授鐘章隊(duì)認(rèn)為，高鐵對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的拉動(dòng)效應(yīng)，三四線(xiàn)城市應(yīng)從全局的角度進(jìn)行通盤(pán)的考量來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，做好頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。但他也表示，高鐵的開(kāi)通對(duì)城市及城市的管理者都將是一個(gè)大的考驗(yàn)。

新城開(kāi)發(fā)挑戰(zhàn)

高鐵開(kāi)通在即，開(kāi)發(fā)新城成為不少高鐵沿線(xiàn)城市的選擇。

目前，淮安東站建設(shè)正如火如荼，與此同時(shí)，淮安高鐵新城的建設(shè)也在同步推進(jìn)。

淮安高鐵新城位于淮安東部，規(guī)劃總面積約1129.75公頃，淮安希望高鐵新城能與開(kāi)發(fā)區(qū)形成組團(tuán)，從而帶動(dòng)城市東部片區(qū)的發(fā)展。

出于環(huán)境、成本等因素的考慮，高鐵新城的選址通常不在城區(qū)。從城市經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)看，城市希望通過(guò)新城的開(kāi)發(fā)，拉開(kāi)城市框架，優(yōu)化內(nèi)部空間布局。

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)助理鄧驥中告訴《中國(guó)新聞周刊》，城市擴(kuò)張過(guò)程中，政府經(jīng)營(yíng)城市需要拉動(dòng)土地價(jià)值，往往把高鐵站作為城建規(guī)劃的“爆點(diǎn)”，通過(guò)把政府、學(xué)校、醫(yī)院等資源遷入新城，聚集人氣。

寧淮鐵路設(shè)計(jì)時(shí)速350公里，南京與淮安之間，相距不足200公里。這無(wú)疑給未來(lái)寧淮鐵路的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不小的成本壓力。

從城市發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，三四線(xiàn)城市受城市能級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，高鐵站點(diǎn)與城市其他片區(qū)通達(dá)性差會(huì)在很大程度上抵消高鐵帶來(lái)的紅利。鄧驥中認(rèn)為，高鐵站首要的是交通功能，只有建立多種交通方式便捷銜接的綜合換乘體系，才能發(fā)揮它的最大效應(yīng)。

對(duì)于淮安的新城開(kāi)發(fā)而言，想要避免重蹈部分高鐵新城成為“鬼城”的覆轍，一是要優(yōu)化站點(diǎn)與城市內(nèi)外交通的通聯(lián)，形成多種交通要素聯(lián)動(dòng)發(fā)展;二是合理布局產(chǎn)業(yè)。

淮安市交通局綜合計(jì)劃處處長(zhǎng)胡彥波告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前用于主城區(qū)與高鐵站點(diǎn)快速聯(lián)通的城市快速路及內(nèi)環(huán)高架工程正在建設(shè)。未來(lái)高鐵站將實(shí)現(xiàn)多種交通方式的無(wú)縫銜接，并增設(shè)中心城區(qū)到高鐵新城的公交、出租車(chē)、BRT（快速公交），并預(yù)留了有軌電車(chē)線(xiàn)位及地鐵接入條件。

然而構(gòu)建交通運(yùn)輸體系，如何去解決資金和土地的保障問(wèn)題則是一個(gè)難點(diǎn)。胡彥波坦言，交通部門(mén)并沒(méi)有手段和渠道去解決項(xiàng)目資金問(wèn)題，只能依托財(cái)政，眾多的交通項(xiàng)目也會(huì)給財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)。政府出于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不允許公益性項(xiàng)目通過(guò)平臺(tái)公司去融資。另一方面，國(guó)家對(duì)土地指標(biāo)的嚴(yán)控，使得一些交通項(xiàng)目卡在土地指標(biāo)上，“而花錢(qián)買(mǎi)指標(biāo)，又會(huì)遇到資金瓶頸?！焙鷱┎ㄕf(shuō)。

在產(chǎn)業(yè)布局方面，鄧驥中認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”，賣(mài)地賣(mài)房這種簡(jiǎn)單粗暴、快速變現(xiàn)的城市化已經(jīng)過(guò)時(shí)。新城開(kāi)發(fā)更多是要考慮產(chǎn)業(yè)、城市功能優(yōu)先，布局跟城市定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)，避免房地產(chǎn)化。

淮安國(guó)土局新城分局副局長(zhǎng)盧峰告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前高鐵新城定位為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，主要還是偏向于第三產(chǎn)業(yè)。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，商務(wù)金融服務(wù)業(yè)、商業(yè)和休閑娛樂(lè)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)是淮安高鐵新城開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，尤其鼓勵(lì)與交通區(qū)位關(guān)聯(lián)密切的咨詢(xún)、診療、設(shè)計(jì)、策劃、評(píng)測(cè)、中介等區(qū)域服務(wù)行業(yè)企業(yè)進(jìn)駐。

翻開(kāi)地圖，目前高鐵沿線(xiàn)的高鐵新城產(chǎn)業(yè)類(lèi)型大都以商務(wù)辦公、金融、會(huì)展等為主，彼此間同質(zhì)化嚴(yán)重。

2018年，國(guó)家發(fā)改委等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求中小城市不宜過(guò)高預(yù)估高鐵帶動(dòng)作用，并對(duì)高鐵站周邊區(qū)域開(kāi)發(fā)做出限制，即同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開(kāi)發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過(guò) 50 公頃控制，少數(shù)站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地規(guī)模不超過(guò) 100公頃。意見(jiàn)還建議，大城市高鐵車(chē)站周邊可發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會(huì)展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市則可穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

多位學(xué)者強(qiáng)調(diào)，高鐵新城發(fā)展應(yīng)找準(zhǔn)城市定位，產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展尤為重要。

“虹吸效應(yīng)”如何破題？

今年，中共淮安市委第三季度召開(kāi)的專(zhuān)題民主協(xié)商會(huì)的主題就是“如何應(yīng)對(duì)高鐵通車(chē)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?！?/p>

有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，中小城市在高鐵開(kāi)通以后能夠加速其與高層級(jí)城市的資源與要素流通;有利于承接高層級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力;同時(shí)也面臨著失去高端產(chǎn)業(yè)及服務(wù)功能集聚的可能性。

江蘇省人大常委會(huì)副主任、鎮(zhèn)江市原市長(zhǎng)劉捍東曾提出，高鐵機(jī)遇絕非普惠制，中小城市既要依靠大城市借力發(fā)展，也要警惕自身的優(yōu)質(zhì)資源和高端利潤(rùn)被中心城市“虹吸”而去。面對(duì)人流、物流、資金流、信息流的沖擊，如何更好地避免“過(guò)道效應(yīng)”“虹吸效應(yīng)”，是中等城市亟待思考和積極應(yīng)對(duì)的重大課題。

根據(jù)相關(guān)資料，高鐵開(kāi)通前后，京滬高鐵和沿江通道沿線(xiàn)36個(gè)城市中有21個(gè)常住人口的占比出現(xiàn)下降，反映出高鐵建成之后，這些城市并沒(méi)有呈現(xiàn)出集聚人口的態(tài)勢(shì)，反而出現(xiàn)了向外擴(kuò)散的跡象。而合肥、武漢、成都等少數(shù)幾個(gè)中心城市在人口吸納上卻具有天然優(yōu)勢(shì)。

在經(jīng)濟(jì)方面，京滬線(xiàn)將近50%、沿江通道將近60%的城市，高鐵開(kāi)通后的經(jīng)濟(jì)增速要低于開(kāi)通前。例如江蘇的昆山，安徽的全椒、六安，湖北的巴東、潛江，山東的齊河、泰安、棗莊等城市，開(kāi)通前增速高于全省平均，開(kāi)通后則落后于全省平均水平。

三四線(xiàn)城市指望通過(guò)修建高鐵來(lái)“致富”并不容易。

北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)認(rèn)為，整個(gè)世界的趨勢(shì)都是向大城市集聚而不是向三四線(xiàn)城市集聚，三四線(xiàn)城市無(wú)法抵擋中心城市的“虹吸效應(yīng)”。

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)助理鄧驥中則表示，高鐵開(kāi)通使得各要素更容易往中心城市聚集，然而集聚到一定階段之后就會(huì)出現(xiàn)反哺。大城市跟中小城市之間會(huì)有一個(gè)合理的分工，他認(rèn)為圍繞高鐵站會(huì)有新一輪的產(chǎn)業(yè)或城市的分工，高鐵則是接入這樣一個(gè)分工網(wǎng)絡(luò)的“鑰匙”。

淮安市發(fā)改委相關(guān)人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，面對(duì)高鐵時(shí)代的“虹吸效應(yīng)”，淮安需要做好與南京、蘇南及上海之間的產(chǎn)業(yè)差異性互補(bǔ)。以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為代表的中低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到淮安，對(duì)淮安而言并非壞事，“它能吸納更多的就業(yè)人口，對(duì)人口集聚有好處。”