●顏夢潔 李 青

一、美國政府資本預(yù)算的產(chǎn)生背景

美國政府資本預(yù)算的產(chǎn)生源自國家干預(yù)經(jīng)濟政策的實施。1929—1933年的經(jīng)濟大危機使得美國經(jīng)濟受到重創(chuàng)，五年間，銀行接連倒閉，工業(yè)產(chǎn)值急速下降，企業(yè)大批破產(chǎn)，失業(yè)率一路飆升。面對搖搖欲墜的美國經(jīng)濟，羅斯福臨危受命，主張政府采取國家干預(yù)和指導經(jīng)濟生活的政策，通過整頓金融業(yè)、復(fù)興工業(yè)、補貼農(nóng)戶、興建基礎(chǔ)設(shè)施以及安排救濟福利等措施刺激國內(nèi)生產(chǎn)消費、緩和社會矛盾、保障失業(yè)者基本生活，使得人們重拾對政府和銀行的信心。

隨著羅斯福新政的推行，生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出不斷增加，國家對經(jīng)濟的宏觀管理和控制力度日益加強，此次資本主義經(jīng)濟危機的結(jié)束卻成為了國家干預(yù)經(jīng)濟模式的開端。為全面、詳細地反映政府豐富復(fù)雜的財政收支活動，收支分類匯編的復(fù)式預(yù)算制度逐漸替代了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，并將國家預(yù)算劃分為“正常預(yù)算”與“非正常預(yù)算”兩部分（黃漫宇，2008）。 其中，“正常預(yù)算”主要反映機構(gòu)組織的經(jīng)常性收支，以稅收為主要資金來源；而“非正常預(yù)算”包括用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)備設(shè)施和土地等固定資產(chǎn)的資本支出，資金來源是國債發(fā)行收入。

二、美國地方政府資本預(yù)算的制度安排

（一）資本預(yù)算的范圍及特征

1、資本支出的概念。在資本預(yù)算中，資本支出指用于獲取具有重要價值的固定資產(chǎn)，即基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑物、設(shè)施設(shè)備以及土地購置等。其中，基礎(chǔ)設(shè)施指街道、排澇設(shè)施、給排水管道、路燈、人行道以及其他通用資產(chǎn)；公共建筑物主要包括政府機關(guān)辦公樓、警察局、消防站、監(jiān)獄、機場等公共建筑；設(shè)施設(shè)備指大型或價值較高的項目，包括計算機、交通工具、通訊工具以及其他大型機械設(shè)備；土地購置支出主要是指為投資興建公共建筑物或用作公園、廢物填埋場而購買土地的成本費用。

納入資本預(yù)算的資本支出有以下顯著特征。首先，與經(jīng)營預(yù)算的支出項目需要每年更新不同，資本支出針對的資產(chǎn)使用壽命大于一年，通常達到了五年或五年以上；其次，符合資本支出標準的資產(chǎn)價值設(shè)有最低價值限額，該價值標準取決于預(yù)算規(guī)模和行政領(lǐng)導的政策偏好，低于該標準的支出項目將被歸類于經(jīng)營預(yù)算。

2、資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的區(qū)別。資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面：第一，支出用途不同。資本預(yù)算支出針對以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的特定資本項目；而經(jīng)營支出是政府日常生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的費用支出，包括人員費用、補給費用、維護費用等。第二，收入來源不同。資本預(yù)算資金來源基本依賴于債務(wù)收入；經(jīng)營支出以經(jīng)常性收入為資金來源，如稅收收入、經(jīng)常性的收費收入，更具有持續(xù)性和穩(wěn)定性。第三，資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算具有不同的風險水平。相比于經(jīng)營預(yù)算依托于平穩(wěn)增長的稅收收入，資本預(yù)算項目不僅面臨巨大的資金投入，而且必須按時按量支付償債本息。并且由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)牽扯資金體量大，一旦資本配置出錯，所引發(fā)的政治惡果和經(jīng)濟損失不可估量。若經(jīng)營預(yù)算的資金分配發(fā)生錯誤，糾正時間更短、成本更低。第四，適用的預(yù)算年度不同。理論上來說，為對應(yīng)聯(lián)邦政府的預(yù)算撥款周期，州或地方政府的經(jīng)營預(yù)算通常采用10月1日到9月30日的財政年度；而資本預(yù)算涉及跨年度的項目建設(shè)周期，為便于基礎(chǔ)設(shè)施項目進行會計核算，與承包商的會計周期更好匹配，資本預(yù)算更適用于1月1日到12月31日的自然年度。第五，資本預(yù)算要求更嚴謹?shù)谋O(jiān)督。投資大、風險高、周期長、容錯率低的特點，決定了資本預(yù)算需要更嚴格的監(jiān)管，從而降低債務(wù)風險、實現(xiàn)更高效的政府資源管理。兩者區(qū)別見表 1。

表1 資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算的區(qū)別

（二）地方政府資本預(yù)算的運行流程

1、職能機構(gòu)的設(shè)置。地方資本預(yù)算編制的主要職能機構(gòu)是財政部門、預(yù)算部門、規(guī)劃部門甚至是公共事務(wù)部門，具體預(yù)算編制事務(wù)由各支出部門參與。對于規(guī)模較小的地方政府，資本預(yù)算編制職能通常由具有相對獨立性的預(yù)算辦公室負責。由于資本支出項目周期較長且編制流程更加繁瑣復(fù)雜，資本預(yù)算的編制要求主要職能部門與其他部門的緊密合作，尤其與委員會、規(guī)劃部門和公共事務(wù)部門的相互協(xié)調(diào)是不可或缺的。

以德克薩斯州為例，立法預(yù)算委員會（Legislative Budget Board）在預(yù)算周期開始時首先向各機構(gòu)部門下達資本預(yù)算指南，各部門制作好資本預(yù)算撥款申請后上交給立法預(yù)算委員會以及預(yù)算、規(guī)劃和政策辦公 室 （Governor’s Office of Budget，Planning&Policy），隨后兩個機構(gòu)舉行聯(lián)合聽證會并著手資本預(yù)算的編制（林靜，2016）。與大部分州預(yù)算職能機構(gòu)設(shè)置類似，德克薩斯州的預(yù)算收入編制由州審計長獨立負責，實現(xiàn)收入支出“兩條線”管理，有利于維護財政預(yù)算秩序。

2、預(yù)算編制的時機選擇。原則上，預(yù)算部門的職責應(yīng)全面覆蓋，從資本項目決策到資金來源選擇，從建設(shè)、收購計劃到資產(chǎn)庫存、監(jiān)管情況。但實際上，其職責范圍取決于行政管理者的偏好、資本預(yù)算單位負責人的能力，以及執(zhí)行編制任務(wù)的工作人員數(shù)量。

為綜合協(xié)調(diào)資本項目長期影響和經(jīng)營計劃短期影響，提高預(yù)算編制的資源配置率，預(yù)算機構(gòu)一般選擇在經(jīng)營預(yù)算“淡季”著手資本預(yù)算的編制，既有助于編制人員工作負擔的全年均衡分攤，也可以減少需要立法人員一次性處理的信息量。建立資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算協(xié)同管理但相對獨立的資源配置體系，不同周期的兩種預(yù)算也可以高效率并行開展。

除此之外，預(yù)算編制的時機選擇也受到資金來源的影響。如果資本預(yù)算主要通過一般義務(wù)債券（general obligation debt）融資，選擇單獨編制會提高預(yù)算審核通過的概率。但是若資金很大一部分直接來源于當期收入，那么資本預(yù)算和經(jīng)營預(yù)算需要同時編制，也就是說，當二者收入來源于同一資金池時，應(yīng)對兩者進行統(tǒng)一評估以決定支出優(yōu)先權(quán)。

3、資本支出對經(jīng)營預(yù)算影響的控制。資本支出對經(jīng)營預(yù)算的影響取決于公共服務(wù)的種類。通常來說，相較于資本密集型公共服務(wù)，勞動密集型公共服務(wù)的經(jīng)營預(yù)算對資本支出變動更加敏感。例如，更新自動化垃圾車所花費的資本支出能夠減少環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量，從而有效減少人力成本等經(jīng)營支出；然而，增加道路養(yǎng)護的資本支出成本卻無法在短時間內(nèi)減少經(jīng)營費用。這是因為，環(huán)境衛(wèi)生管理屬于勞動密集型的公共服務(wù)，勞動耗費成本占比較大，一旦被取代，經(jīng)營支出將受到較大影響；而屬于資本密集型公共服務(wù)的道路養(yǎng)護，其資本有機構(gòu)成水平較高，經(jīng)營支出占比小且隨時間逐漸花費。為更好地協(xié)調(diào)資本預(yù)算與經(jīng)營預(yù)算，一些地方機構(gòu)部門在提交資本項目申請時，需要編制擬建項目資本支出對經(jīng)營預(yù)算的影響估算表，以減小資本預(yù)算項目執(zhí)行過程中的不可控風險。

三、資本預(yù)算的重要組成部分：資本改進計劃

（一）資本改進計劃簡介

資本改進計劃（Capital Improvement Plan，以下簡稱“CIP”）是資本預(yù)算的重要組成部分。大部分州政府和地方政府會通過編制多年度資本改進計劃，提出未來時期預(yù)計建設(shè)的資本項目，同時有效控制債務(wù)風險（王子秀，2017）。計劃年限最短三年，通常為五年，另有一些計劃年限達到了十年。資本改進計劃旨在基于成本效應(yīng)分析原則，通過對資產(chǎn)更新或資本置換項目系統(tǒng)性的規(guī)劃，達到與既定資本預(yù)算政策的一致性。

由于資金總額的限制，CIP每一年都需要在系統(tǒng)性地評價審核資本項目的基礎(chǔ)上，比較以往舊項目與每年提出的新項目之間的緊迫性和優(yōu)先性，決策制定者再根據(jù)分析結(jié)果更新資本項目優(yōu)先排序順序。

然而，并不是所有資本項目都包括在CIP中。例如，稅收增額融資制度（tax increment financing）以特定規(guī)劃區(qū)域的土地財產(chǎn)的稅收證券化增額價值作為償債來源，且設(shè)置了特殊基金專戶、專門的計劃流程和獨立資本預(yù)算，通常不被納入CIP中。此外，一些部門機構(gòu)的大型企事業(yè)活動，由于職責范圍和收入來源的特殊性，可能也會從資本改善規(guī)劃中單獨分離出來。

（二）資本改進計劃的主要預(yù)算程序

美國資本改進計劃的預(yù)算程序主要包括資產(chǎn)盤點、預(yù)算編制、資本項目決策、成本收益分析、融資評估及授權(quán)撥款等一系列步驟。

1、資產(chǎn)盤點。由于固定資產(chǎn)預(yù)計使用壽命較長、單位價值較大，施行資產(chǎn)保養(yǎng)維護和定期盤查的控制制度十分必要。美國政府會計準則委員會（Governmental Accounting Standards Board）的34號文件，要求各州、地方政府對道路、橋梁、路標和指示燈等資產(chǎn)的使用壽命嚴格規(guī)劃管理，并定時更新資產(chǎn)評估價值和折舊狀態(tài)（Moore Julia，2003）。加強資產(chǎn)盤點管理不僅有利于地方政府保障公共資產(chǎn)的完整性、落實監(jiān)管責任、防止資產(chǎn)遺漏流失，也可以幫助公民和立法者了解、分析并維護相關(guān)資產(chǎn)的數(shù)量、折舊狀況和價值信息。

2、項目決策。根據(jù)資本預(yù)算指南，各申請部門按時按標準提交資本改進計劃申請，在審核通過后進入項目決策階段。項目決策的關(guān)鍵程序是確定優(yōu)先級，政府官員通常主導資本項目優(yōu)先級排序。同時，由于大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施與公民切身利益息息相關(guān)，一些州和地方政府也鼓勵市民利用公共聽證會或者公民建議委員會等方式，積極參與到資本建設(shè)項目的決策活動中來，成為出謀劃策的重要組成力量。公民參與資本預(yù)算不僅能夠提高預(yù)算透明度、避免腐敗問題，還能有效優(yōu)化預(yù)算資金使用效果，實現(xiàn)公共資源配置效率最大化。

項目優(yōu)先級排序一般以重要性為標準，不僅受到政治因素、社會因素、經(jīng)濟因素等外部因素的影響，在一定程度上管理者偏好也發(fā)揮著影響作用。例如，面對經(jīng)濟活力下降、就業(yè)率下滑的形勢，當?shù)卣畠A向于增加資本支出以激發(fā)民間固定資產(chǎn)投資活力；而經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的城市則更愿意將資金投入到民生建設(shè)中，以保障和改善公民福祉。一些州和地方政府會采用專門的加權(quán)排名體系，并賦予立法者和社區(qū)委員會的偏好更大的權(quán)重 （章江益，2014）?？梢?，為避免個別管理者的“拍腦袋”決策，地方政府在資本項目排序時會兼顧公民意見。

3、成本收益估計與融資評估。為避免投資過程失控、資金跟進不足、效益不及預(yù)期等問題產(chǎn)生，納入CIP的項目需要經(jīng)過政府資本配置委員會的成本收益分析程序。為充分考慮資本預(yù)算的前提條件，得到更加詳細精確的成本收益估計，政府通常會與負責預(yù)算決策估算評價的專業(yè)顧問機構(gòu)合作。例如，若資本項目涉及建筑物新建或改建，政府會招聘建筑公司準備建筑物的設(shè)計和制圖，招聘工程公司負責項目明細規(guī)范和成本估計。

資本改進計劃申請中“資金來源”是重要組成部分。不論是經(jīng)營預(yù)算還是資本預(yù)算，收入來源是維持機構(gòu)生存和項目運作的“血液”，因此，評估融資能力和分析融資渠道格外重要。因資本預(yù)算涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備安裝維護等資金需求量大、資金回籠周期長，因此與經(jīng)營預(yù)算主要依賴稅收不同，資本預(yù)算更多選擇債務(wù)融資渠道。在分析項目融資能力時，除了考慮固定資產(chǎn)投資特征之外，還需考慮項目建設(shè)支持率、債務(wù)融資限額約束和政府信用風險等問題。

4、資本預(yù)算撥款。資本預(yù)算撥款包括現(xiàn)收現(xiàn)付（pay-as-you-go）和按支出撥款（pay-as-you-use）兩種制度 （Robert L.Bland，2013）。使用現(xiàn)收現(xiàn)付制的州和地方政府不發(fā)行債券，以當期獲得的實際收入承擔當期產(chǎn)生的資本支出費用。現(xiàn)收現(xiàn)付制的最大缺陷是沒有考慮代際間再分配矛盾，即當期納稅人負擔了資本支出的絕大部分成本，而未來幾代人也成為了公共資本項目的既得利益群體。

為推進“代際公平”，使受益者和成本承擔者相匹配，采用按支出撥款制是大多數(shù)政府的選擇。通過發(fā)行各類債券為資產(chǎn)提供資金來源，并在資產(chǎn)生命周期內(nèi)按支出分階段償付債務(wù)。此外，發(fā)行基于公共服務(wù)目的的市政債券所獲利益是免除聯(lián)邦所得稅的，免除額相當于聯(lián)邦政府對州或地方政府的實物現(xiàn)金補貼。

（三）資本改進計劃中的融資安排

1、債務(wù)融資。資本改進計劃主要依賴債務(wù)融資解決收入來源問題。州或地方政府憑借其信用發(fā)行債務(wù)，并在資產(chǎn)整個壽命過程中逐步償還本金利息，從而將融資成本轉(zhuǎn)移到了資產(chǎn)使用者身上。每年政府債券還本付息通常優(yōu)先于其他支出責任，原因是政府若是未能按時按量償還本息，不僅會影響公共服務(wù)的提供，更會喪失政府威信力、動搖投資者信心，甚至釀成社會信用危機。因此，為保障償債能力、健全債務(wù)償還機制，政府通常會建立償債基金。

長期債務(wù)融資的原則是解決政府的非流動資本擴張問題，政府不應(yīng)陷入利用債務(wù)資金彌補當期收支缺口的陷阱。同時，債務(wù)償還期限應(yīng)該與資產(chǎn)壽命相匹配，即債務(wù)償還期限不應(yīng)超過資產(chǎn)壽命，以此降低政府資本項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以支撐還本付息和投資支出的風險。

2、收入債券與一般義務(wù)債券。根據(jù)債務(wù)償還的收入來源種類，市政債券可以分為一般義務(wù)債券（general obligation debt）和收入債券（revenue bond）。一般義務(wù)債券以政府信用及征稅權(quán)力作為償債擔保，其債權(quán)發(fā)行需要經(jīng)過全民公投。為確保一般義務(wù)債券的償還，政府通常會設(shè)立特定的償債基金。例如，加利福尼亞州在預(yù)算報告中加入了交通基金和雨天基金，用以償付交通基礎(chǔ)設(shè)施資本支出和降低稅收收入波動帶來的財政違約風險。

收入債券是為諸如公共醫(yī)院、收費公路等公共設(shè)施建設(shè)融資專門發(fā)行的債券，償債來源僅限于公共設(shè)施生產(chǎn)性收入。與一般義務(wù)債券的擔保掛鉤政府信用不同，收入債券屬于不完全信用債券，持有人的投資風險相對較大、債券利率相對較高。在項目建設(shè)初期，公共設(shè)施所需投資資金量大，州或地方政府會通過稅收收入給予適當資金補貼以幫助其渡過前期難關(guān)。

雖然相對于收入債券，政府在一般義務(wù)債券償還上更有保障，但近年來一般義務(wù)債券的平均發(fā)行量僅占美國市政債券發(fā)行總量的三分之一。原因不僅僅在于一般義務(wù)債券的發(fā)行收入用于非生產(chǎn)性公共設(shè)施建設(shè)，如公立學校、城市給排水系統(tǒng)等，償債資金的財政依賴度較大；還在于一般義務(wù)債券發(fā)行需通過民主公投，程序繁雜，發(fā)行成本高。

3、債券發(fā)行規(guī)模。地方政府債券的發(fā)行規(guī)模超過合理水平，財政債務(wù)依存度過高，會直接導致財政狀況外強中干，經(jīng)濟形勢羸弱不堪。根據(jù)標準普爾等信用評級機構(gòu)的規(guī)定，一般義務(wù)債券的發(fā)行規(guī)模不應(yīng)超過經(jīng)營預(yù)算的20%。正處于快速發(fā)展周期的地區(qū)，短期內(nèi)逾越20%紅線可能是合適的；但一個地區(qū)若正面臨稅基不變甚至下滑的財政狀況，應(yīng)將債務(wù)發(fā)行規(guī)模占比降至15%或者更少，否則必須以減少其他公共服務(wù)支出為犧牲。

4、信息公開及債務(wù)擔保。為防范政府債務(wù)風險，加強投資者對債券發(fā)行者財務(wù)活動的管理與監(jiān)督，州或地方政府需要及時公開全部資本項目的相關(guān)融資情況、債券信用評級變動情況以及用于債務(wù)償還相關(guān)收入情況。為鼓勵投資者貸放資金，同時保障投資者權(quán)益，政府還可能獲得合格保證人對市政債券的支持，即一旦政府沒有充足現(xiàn)金流償還債務(wù)，擔保方可能被要求支付債務(wù)本息。

四、美國地方政府資本預(yù)算的特點

（一）多部預(yù)算法律嚴格規(guī)范政府舉債行為

《1985年平衡預(yù)算與赤字控制法案》是美國平衡國家預(yù)算收支的具有里程碑意義的法案，由美國共和黨參議院Phil Graham和Warren Rudman兩位議員提出（李長久，1986），主張通過全面削減預(yù)算開支逐步實現(xiàn)減少赤字、平衡預(yù)算的目標。隨后于2010年頒布的 《法定量入為出法案》在赤字中性（deficit neutrality）原則的基礎(chǔ)上，設(shè)定債務(wù)數(shù)額上限從而嚴格把控州或地方政府發(fā)行債務(wù)規(guī)模，并且規(guī)定籌集資金?？顚Ｓ?。2011年頒布的《預(yù)算控制法案》進一步加強了減少赤字方面的措施，規(guī)定若沒有滿足量入為出標準，必須施行自動減支機制（傅宏宇，2016）。平衡預(yù)算雖主要針對經(jīng)營預(yù)算，但相關(guān)法案對用于長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)融資同樣強調(diào)必須保持預(yù)算平衡。因此在資本預(yù)算編制過程中，美國州和地方政府對債務(wù)融資仍然十分審慎，有效抑制政府盲目投資和隨意舉債的情況發(fā)生。

（二）資本改進計劃編制充分體現(xiàn)多元利益主體的協(xié)調(diào)

實行資本改進計劃，不僅可以幫助投資決策者了解近期政府關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，也有利于納稅人對政府履行公共服務(wù)供給職責有更透明全面的認知。資本改進計劃的項目決策是執(zhí)政者、公民和立法者等多元利益主體的博弈結(jié)果。在項目選擇上，提上計劃議程的建設(shè)項目需要同時滿足各主體的利益訴求，政府官員更加注重城市發(fā)展目標的實現(xiàn)，公民偏好有利于民生福利的建設(shè)項目，而立法者傾向于維護基礎(chǔ)設(shè)施建筑市場秩序、保證建筑質(zhì)量。各利益相關(guān)方有效參與資本改進計劃，也有助于控制債務(wù)融資風險。主要原因是行政部門發(fā)行市政債券的數(shù)額不僅受到立法者——國會嚴謹?shù)姆梢?guī)定約束和授權(quán)審核約束，也受到來自公民在政府債務(wù)信息公開透明度方面的壓力。除此之外，資本改進計劃在項目的成本效益決策方法和撥款模式等方面的設(shè)計，也可以在一定程度上防止政府債務(wù)規(guī)模不合理膨脹。

（三）資本預(yù)算公開透明有效約束行政自由裁量權(quán)

為約束政府官員自由裁量權(quán)，資本預(yù)算全過程都遵循預(yù)算透明原則。不論是公共項目決策評估流程，還是債務(wù)融資模式選擇，都能看見廣大公眾參與的身影。首先，相關(guān)資本項目的投資建設(shè)主要依靠債務(wù)融資提供資金來源，但美國州和地方政府債務(wù)風險始終保持在合理可控的水平，公眾監(jiān)督“功不可沒”。以德克薩斯州為例，為方便德州公民查詢預(yù)算信息，立法預(yù)算委員會官方網(wǎng)站每年都會公布詳細的財政預(yù)算報告，大到年度醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算，小到一支鉛筆，其預(yù)算資金來源的詳細信息都能在官網(wǎng)上查閱到。其次，在重大資本項目和重大預(yù)算支出審議過程中，較高層次的公開聽證會有助于提高預(yù)算透明度。公民、社團和委員會等利益主體都可以通過聽證會發(fā)表看法，其意見和建議將為政策決策者提供重要參考依據(jù)。

（四）預(yù)算管理體系實現(xiàn)權(quán)力制衡

美國預(yù)算管理體系的設(shè)計建立實現(xiàn)了行政、權(quán)力和司法之間的權(quán)力制衡。資本預(yù)算周期以各申請部門編制資本預(yù)算為開端，并交由州政府預(yù)算辦公室審批。在經(jīng)過聽證會等公共監(jiān)督環(huán)節(jié)后，預(yù)算辦公室著手匯編預(yù)算報告。立法機構(gòu)全程參與預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的監(jiān)督管理。司法力量在預(yù)算權(quán)力制衡中也不容小覷，法院有權(quán)力否決政府機關(guān)和立法機構(gòu)的預(yù)算決議（楊雷，2015）。需要強調(diào)的是，資本預(yù)算的預(yù)算收入與預(yù)算支出編制通常也是分別由相對獨立的機構(gòu)負責的。在資本預(yù)算中，各個職能部門各司其職，相對獨立，互相制約，共同構(gòu)建了健全完整的地方財政預(yù)算管理體系。

五、美國地方政府資本預(yù)算制度對我國的啟示

美國在世界范圍內(nèi)率先建立較為完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，為其國家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變奠定了堅實的基礎(chǔ)。資本預(yù)算制度作為美國預(yù)算體系中的核心組成部分，不僅通過合理部署基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源推動城市高質(zhì)量發(fā)展，對控制地方債務(wù)規(guī)模、化解債務(wù)風險也有巨大作用。我國現(xiàn)階段地方政府采用的預(yù)算制度與傳統(tǒng)復(fù)式預(yù)算不同，尚未區(qū)分經(jīng)營預(yù)算與資本預(yù)算。面臨日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，地方政府需要主動順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新要求，借鑒美國資本預(yù)算制度中的優(yōu)良經(jīng)驗，完善我國預(yù)算制度體系。

（一）探索建立資本預(yù)算，實行復(fù)式預(yù)算制度

目前，我國的政府預(yù)算體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算“四本賬”組成。雖然收支分類逐漸細化明晰，但與復(fù)式預(yù)算標準不同。復(fù)式預(yù)算的典型特征是劃分不同性質(zhì)的預(yù)算收支，并將預(yù)算支出與特定收入來源對應(yīng)起來，即以經(jīng)營預(yù)算與債務(wù)預(yù)算分別編制預(yù)算（孔昭林，2007）。美國地方預(yù)算制度體現(xiàn)出了建立資本預(yù)算制度的必要性：首先，明確劃分經(jīng)營預(yù)算與資本預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)及其收入來源情況，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營預(yù)算平衡，有效控制經(jīng)營預(yù)算支出；另一方面也可以通過資本預(yù)算更精確地把控地方債務(wù)規(guī)模，防范地方債務(wù)風險。第二，建立資本預(yù)算制度有助于我國各級政府根據(jù)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確政府近期投資結(jié)構(gòu)，從眾多待定的資本建設(shè)項目中準確識別出當前時期最急需、最適合的公共基礎(chǔ)設(shè)施。第三，編制資本預(yù)算有助于推動預(yù)算信息公開，提高財政預(yù)算透明度，擴大公民參與途徑，保障納稅人知情權(quán)。目前，我國地方發(fā)債行為逐步得到規(guī)范，地方債制度也日趨完善，未來可選擇時機探索復(fù)式預(yù)算制度，編制資本預(yù)算。

（二）強化法治化建設(shè)，完善人大監(jiān)督機制

2014年8月31日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過 《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》。在公開預(yù)算信息、規(guī)范舉債行為、加強人大監(jiān)督等預(yù)算管理制度改革方面，新《預(yù)算法》取得了突破性進展，但在實踐中，預(yù)算軟約束、監(jiān)管形式化等問題仍然存在，離《預(yù)算法》的貫徹落實仍有距離。我國各級人大在預(yù)算監(jiān)督過程中具有審批權(quán)，但是預(yù)算調(diào)整權(quán)的行使仍然不充分，各級政府部門具有較大的預(yù)算調(diào)整自由裁量權(quán)，政府支出行為無法得到嚴格約束。尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算支出體量大，涉及利益面廣，尋租空間較大。美國立法機構(gòu)在資本預(yù)算中的立法權(quán)力有效地約束了行政部門對預(yù)算權(quán)力的濫用，例如，沒有經(jīng)過立法機構(gòu)授權(quán)的市政債券禁止發(fā)行，預(yù)算調(diào)整的申請、審議和法令調(diào)整等一系列步驟都須嚴格按照法律程序進行。

為杜絕人大監(jiān)督空洞化、降低預(yù)算調(diào)整隨意性、破除預(yù)算軟約束，也為防止地方政府盲目投資、化解地方政府債務(wù)風險，一方面必須進一步完善細化《預(yù)算法》內(nèi)容，消除法律執(zhí)行的模糊地帶；另一方面加快各級人大在預(yù)算監(jiān)督向“主導者”的角色轉(zhuǎn)變，加強人大監(jiān)督?jīng)Q策獨立性，落實人大監(jiān)督作用，充分發(fā)揮《預(yù)算法》的法律約束力。

（三）編制中長期投融資規(guī)劃，提升市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)效

《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中強調(diào)要將市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“十三五”時期推動新興城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展重點②，可見我國對加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視。但現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量和質(zhì)量仍然有待提高，不僅與社會對公共服務(wù)需求相距甚遠，還呈現(xiàn)地域發(fā)展不均衡的問題。地方政府應(yīng)該積極承擔區(qū)域性公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)的事權(quán)責任，努力提高市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模水平、服務(wù)質(zhì)量和管理水平。

在借鑒美國CIP經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，鼓勵地方政府編制中長期建設(shè)投融資規(guī)劃。首先，規(guī)劃應(yīng)緊密結(jié)合中長期區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、緊跟國家政策導向，經(jīng)過專業(yè)評估機構(gòu)篩選后決策出最優(yōu)資本投資項目。其次，地方各級人大和政府職能部門對納入中長期建設(shè)投融資規(guī)劃的項目進行嚴格審核，召開公共聽證會向社會公民征求意見建議。同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)遵守“代際公平”的原則。若采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，資本項目周期內(nèi)各時期的受益者無法均勻分擔成本，因此地方政府被賦予適當發(fā)債權(quán)是合理且必要的。發(fā)布項目債務(wù)融資公告后，及時舉行聽證會，具體說明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)劃、融資方式、償還來源等信息。舉借的債務(wù)資金堅持按規(guī)定的用途投入使用，并建立專門償債基金保障地方政府的債務(wù)償還能力。■

注釋：

①本文通訊作者是李青。

②《全國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》原文為“把市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，作為支撐‘十三五’時期城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域”。