霍振濤 倪立芹 陳國偉

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村建設(shè)發(fā)展水平，反映了國家的現(xiàn)代化程度和綜合實力。同時，也體現(xiàn)著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的重大意義。改革開放四十年以來，國家通過財政和稅收等多種措施，支持農(nóng)村建設(shè)，我國農(nóng)村面貌有了翻天覆地的變化，廊坊市地處京津冀核心區(qū)域，承擔(dān)著向北京和天津輸送農(nóng)副產(chǎn)品的重要職能，農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢可謂得天獨(dú)厚。近年來，伴隨著新農(nóng)村建設(shè)，我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大幅提高，農(nóng)民生活水平得到全面改善，農(nóng)村面貌有了根本變化。從1978年到2018年，我市農(nóng)村居民人均純收入由114元增加到16850元，醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險從無到有，免費(fèi)義務(wù)教育全面實現(xiàn)。隨著改革開放的不斷深化，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造美麗鄉(xiāng)村。這是一個從根本上解決中國“三農(nóng)”問題的整體部署，也為我市未來農(nóng)村發(fā)展明確了新目標(biāo)、新任務(wù)。但當(dāng)前我市鄉(xiāng)村路網(wǎng)建設(shè)相對落后，“村村通”工程仍未完成，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活改善?；诖耍菊n題組針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行分析研究，并提出我市農(nóng)村公路建設(shè)存在的問題及發(fā)展建議，以助推實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村公路發(fā)展提出新要求

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村公路作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其主要功能不僅直觀的體現(xiàn)在改善農(nóng)村交通條件、便利交通往來等方面，更會促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人流、物流、資金流和信息流的流動，對推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用十分明顯。

鄉(xiāng)村振興，交通先行。2015年初，交通運(yùn)輸部出臺了《關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見》，明確2020年實現(xiàn)“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營好”的總目標(biāo)。2015年底，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》。2018年11月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量管理辦法》，明確我國農(nóng)村公路建設(shè)工程要實行質(zhì)量責(zé)任終身制。因此，“建好、養(yǎng)好、管好、運(yùn)營好”農(nóng)村公路，補(bǔ)齊農(nóng)村交通短板，帶動沿線農(nóng)村產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，為廣大農(nóng)民致富奔小康、為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障。同時，2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和2018年《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復(fù)，為廊坊農(nóng)村公路發(fā)展提供了重大的發(fā)展機(jī)遇。

二、我市農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)研，目前我市共有農(nóng)村公路九千多公里，十個縣（市、區(qū)）等級公路比例均達(dá)到100%。其中，僅2018年，全市完成農(nóng)村公路新改建農(nóng)村公路800多公里，完成投資約12億元。到2020年，全市農(nóng)村公路將達(dá)到11500公里，全面消除與京津?qū)拥摹皵囝^路”和“瓶頸路”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公路縣縣通。例如，2018年，廊坊開發(fā)區(qū)投資近億元，打通了友誼路南延道路，貫穿大長亭和西官地兩村，為農(nóng)民出行帶來方便，帶動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

同時，我市以“四好農(nóng)村路”建設(shè)工作為抓手，針對廊坊全域經(jīng)濟(jì)北強(qiáng)南弱的特點(diǎn)，著力抓好農(nóng)村公路改建工作。通過實行農(nóng)村公路“路長制”，進(jìn)一步落實縣級政府的主體責(zé)任，完善農(nóng)村公路管理體制機(jī)制，協(xié)調(diào)解決存在問題，建立農(nóng)村公路管理長效機(jī)制。基于現(xiàn)階段農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路網(wǎng)、客運(yùn)等問題，全市10個縣（市、區(qū)）政府均已出臺了轄區(qū)《深入推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)三年行動計劃（2018-2020年）》和《全面推行農(nóng)村公路“路長制”實施意見》，確?！八暮棉r(nóng)村路”建設(shè)取得實實在在的成效。

三、加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)的思路和對策

（一）“四好農(nóng)村路”助力鄉(xiāng)村振興

（1）加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)。農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循政府主導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、安全至上、確保質(zhì)量、生態(tài)環(huán)保、因地制宜的原則。農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃要更加注重與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、與精準(zhǔn)扶貧脫貧、與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展相協(xié)調(diào)，發(fā)揮農(nóng)村公路建設(shè)的最大效益。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村公路管理。由政府主導(dǎo)“路長制”管理模式，將公路管養(yǎng)由單一的部門管理變?yōu)橛伞奥烽L”負(fù)責(zé)的綜合管理，進(jìn)一步完善路長主導(dǎo)、部門聯(lián)合、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的農(nóng)村公路管理機(jī)制和財政資金主導(dǎo)、社會力量支持的資金保障機(jī)制，形成城鄉(xiāng)交通一體化格局，明顯提升農(nóng)村公路服務(wù)水平。

（3）加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。一是落實日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和人員，加強(qiáng)日常巡查管護(hù)，切實做到“有路必養(yǎng)”，并注重預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，延長公路使用壽命。結(jié)合山區(qū)和平原特點(diǎn)，探索以路育樹、以樹養(yǎng)路模式，彌補(bǔ)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。二是建立專業(yè)化養(yǎng)護(hù)和群眾養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的養(yǎng)護(hù)模式，推行縣道專業(yè)化養(yǎng)護(hù)，鄉(xiāng)村道路以村或路線劃分養(yǎng)護(hù)責(zé)任段，養(yǎng)護(hù)段負(fù)責(zé)人實行招聘制，切實增強(qiáng)養(yǎng)護(hù)人員責(zé)任，提高養(yǎng)護(hù)成效。

（4）加強(qiáng)農(nóng)村公路運(yùn)營。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化建設(shè)，持續(xù)提升農(nóng)村客運(yùn)班線通達(dá)廣度和深度，加快農(nóng)村客運(yùn)班線公交化改造。二是新建改建一批“多站合一、一站多能”鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運(yùn)輸服務(wù)站，完善縣鄉(xiāng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，暢通農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)品下鄉(xiāng)的雙向流通渠道。

（二）引入社會資本，助力鄉(xiāng)村公路建設(shè)

目前，我市鄉(xiāng)村公路建設(shè)資金來源主要以財政拔款和地方政府平臺貸款為主。為支持扶貧開發(fā)鄉(xiāng)村振興，未來我市鄉(xiāng)村公路建設(shè)資金缺口很大，如果單靠國家投資是不現(xiàn)實的，也是不可行的。與政府貸款相比，公司融資具有更大的廣泛性與靈活性，更有利于資金的籌措，并在一定程度上分擔(dān)了政府的負(fù)擔(dān)。但就目前我國信貸政策和金融監(jiān)管來看，民間融資投入鄉(xiāng)村公路建設(shè)具有一定難度，必須進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式，加大對鄉(xiāng)村公路建設(shè)的資金支持力度。

（1）以項目開發(fā)企業(yè)為主體，配套引入公路建設(shè)。地方政府在引入開發(fā)企業(yè)進(jìn)行園區(qū)建設(shè)、商業(yè)住宅項目建設(shè)時，可配套設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施公路建設(shè)計劃，以納入財政預(yù)算的政府分期付款為擔(dān)保條件，增加開發(fā)企業(yè)的商業(yè)貸款額度，用于支持公路建設(shè)。從長遠(yuǎn)來看，公路建設(shè)有利于提升原有開發(fā)項目的整體價值，刺激了開發(fā)商的投資積極性，也有利于政府分擔(dān)壓力。

（2）發(fā)展公路債券基金，優(yōu)化直接融資結(jié)構(gòu)。與銀行貸款相比，債券融資在融資成本、資金來源和期限方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢，但由于受到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化和國民思維方式的影響，這種融資渠道并未被廣泛應(yīng)用。一方面要豐富債券品種，建立多樣化、多渠道、利率靈活的債券品類，以地方政府平臺為發(fā)行人，以政府信用為保障，由商業(yè)銀行進(jìn)行承銷，向機(jī)構(gòu)及社會公眾發(fā)售。另一方面，要調(diào)整債券期限結(jié)構(gòu)，因公路建設(shè)一般期限較長，現(xiàn)金流平均分配至3-5年，常見的短期債券無法與之相匹配，需增加中長期債券比重。

（3）探索實施資產(chǎn)證券化融資模式。實施公路建設(shè)的資產(chǎn)證券化，以項目所屬資產(chǎn)為支撐，以政府信用為擔(dān)保，但問題在于僅能對建設(shè)投入的資本金做擔(dān)保，缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為利息保障?？商剿髟卩l(xiāng)村公路建設(shè)完工后增加一定的現(xiàn)金收益權(quán)，例如，可對普通民眾免費(fèi)，對商業(yè)用途的車輛收費(fèi)等。只要形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流就可打包成證券化產(chǎn)品在資本市場上融資，借以獲得公路建設(shè)資金，緩解我市財政預(yù)算壓力。

（三）實施“農(nóng)村公路+”戰(zhàn)略，助力鄉(xiāng)村振興

（1）“農(nóng)村公路+扶貧開發(fā)”助力鄉(xiāng)村振興。近年來，我市扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧開發(fā)在交通上的主要任務(wù)體現(xiàn)在——實現(xiàn)具備條件的建制村通瀝青（水泥）路，推進(jìn)村莊內(nèi)道路硬化，實現(xiàn)村村通班車，全面提高農(nóng)村公路服務(wù)水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力。

結(jié)合扶貧開發(fā)工作需要，多方籌措資金，通過財政投入、優(yōu)化資源配置、土地出讓收益、公路冠名權(quán)出讓等多種方式籌集農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金。黨委政府重視程度高，財政投入就大、政策扶持就強(qiáng)，農(nóng)村公路發(fā)展質(zhì)量就高、速度就快。同時，農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等相融合，引導(dǎo)農(nóng)村公路走上科學(xué)發(fā)展的方向。

（2）“農(nóng)村公路+”助力鄉(xiāng)村振興。以農(nóng)村公路為依托，各地結(jié)合自身優(yōu)勢特點(diǎn)，探索“農(nóng)村公路+互聯(lián)網(wǎng)”“農(nóng)村公路+特色產(chǎn)業(yè)”“農(nóng)村公路+鄉(xiāng)村旅游”“農(nóng)村公路+云數(shù)據(jù)”等發(fā)展模式，為鄉(xiāng)村振興提供了新助力。一條穿村而過的公路和周邊細(xì)密的公路網(wǎng)，不僅實現(xiàn)了“土貨”進(jìn)城，還讓“網(wǎng)貨”下了鄉(xiāng)。完善的道路也吸引企業(yè)落戶鄉(xiāng)村，生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光等景觀工程落地開花，為農(nóng)村帶來了人氣財氣，凝聚了基層民心?！稗r(nóng)村公路+云數(shù)據(jù)”全面真實掌握農(nóng)村公路現(xiàn)狀。路段編碼、公路里程、公路現(xiàn)狀等的信息數(shù)據(jù)通過建立數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建農(nóng)村公路云數(shù)據(jù)中心和多源數(shù)據(jù)融合的實景電子地圖，開發(fā)建設(shè)農(nóng)村公路綜合信息服務(wù)云平臺，打造“四好農(nóng)村路”的新模式。

“要想富，先修路”樸實而又深刻地揭示了交通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。“人便其行，貨暢其流”，一條條鄉(xiāng)村公路，不僅滿足了老百姓的出行需求，更支撐著廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)和發(fā)展?！敖ê谩鞭r(nóng)村公路，只是起點(diǎn)。要想農(nóng)村公路發(fā)揮更重要的作用，更要“管好、護(hù)好、運(yùn)營好”農(nóng)村公路。要讓農(nóng)村公路成為廣大農(nóng)村群眾的致富路、幸福路，為我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定堅實的基礎(chǔ)。

基金項目：廊坊市哲學(xué)社會科學(xué)研究課題，課題編號：2019022，課題主持人：霍振濤，課題組成員：倪立芹，陳國偉。