鄭卓

摘 要：藥店、醫(yī)療機構(gòu)等存在過期藥品的情況并不鮮見，在一些偏遠地域的小藥店、農(nóng)村衛(wèi)生室尤為常見，這影響了人民群眾的生命健康安全。由于現(xiàn)行藥品管理法對銷售過期藥品行為罰則設(shè)置的不合理，該問題并未得到有效解決。在藥品管理法修訂之際，本文對銷售過期藥品的罰則設(shè)置問題進行研究，以期為藥品管理法的完善提出一些建議。

關(guān)鍵詞：過期藥品;罰則設(shè)置

藥品的質(zhì)量關(guān)乎人民群眾的生命健康安全，對藥品實施嚴(yán)格管理是應(yīng)然之舉?！吨腥A人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）作為開展藥品管理的基本法律規(guī)范，是開展藥品管理工作的重要法律依據(jù)?？梢哉f，一部規(guī)則完善、便于執(zhí)行的《藥品管理法》在某種程度上決定了藥品監(jiān)督管理的質(zhì)量。由于現(xiàn)行《藥品管理法》對銷售過期藥品罰則設(shè)置的不合理，致使過期藥品在藥店、醫(yī)療機構(gòu)時有存在，尤其是在一些偏遠地域的小藥店、農(nóng)村衛(wèi)生室。

一、過期藥品罰則設(shè)置的現(xiàn)狀

現(xiàn)行《藥品管理法》對銷售過期藥品一般情節(jié)的罰款額是處藥品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款。①這個罰則在法律適用過程中，遇到了極大的問題。在藥品監(jiān)管中，碰到小藥店、農(nóng)村衛(wèi)生室等藥架上存在少量過期藥品的情況并不鮮見。當(dāng)違法銷售的過期藥品數(shù)量較少，且藥價不高的情況下，相應(yīng)的罰款就會很低。

在極端情況下，銷售過期藥品可能僅被處以幾塊錢至幾十塊錢的罰款。如果對違法行為人進行立案查處，處罰金額過低致使違法成本過低，對違法行為人帶來的懲戒效果極其有限，有時還不及藥品監(jiān)管人員在不表明具體罰款金額前提下對違法行為人進行口頭威懾教育來得效果強。加之，立案處罰程序較為繁瑣且時間較久，基層監(jiān)管工作又繁重，在藥品貨值不大的情況下，部分藥品監(jiān)管人員會趨向選擇口頭教育告誡違法行為人，讓違法行為人當(dāng)場自行銷毀過期藥品。但是在這種情況下，藥品監(jiān)管人員又會有違法不究的情況存在，致使藥品監(jiān)管人員存在瀆職嫌疑。

面對銷售過期藥品處罰金額過低的問題，在本次《藥品管理法》的修訂過程中，從最初《藥品管理法》送審稿到后續(xù)的《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿，銷售過期藥品的處罰幅度一直在上升。到2019年4月26日，中國人大網(wǎng)公布的《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿，銷售過期藥品一般情節(jié)的罰款額已經(jīng)上升到藥品貨值十倍以上二十倍以下的罰款;貨值金額不足十萬元的，處一百萬元以上二百萬元以下罰款②，對比現(xiàn)行《藥品管理法》“處藥品貨值金額一倍至三倍的罰款”是大幅度上升。然而嚴(yán)管并不等于重罰，過重的罰則設(shè)置也不利于銷售過期藥品問題的解決。

二、征求意見稿中存在的問題

在實際執(zhí)法過程中，銷售過期藥品的貨值鮮少會超過十萬。若按此修訂草案施行，將會面臨以下問題。

1.與小型藥品經(jīng)營主體現(xiàn)狀不相適應(yīng)

如果藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品連鎖經(jīng)營企業(yè)等大中型主體違法銷售大批量過期藥品，這將帶來嚴(yán)重危害后果，處以百萬以上罰款一點不為過，甚至還應(yīng)處以更重的罰款。然而在實際中，大批量銷售過期藥品的違法行為相對來說是少數(shù)，更為常見的是鄉(xiāng)村小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室等小型藥品經(jīng)營主體存在過期藥品。

與一般劣藥的認(rèn)定和處罰不同，超過有效期的藥品直接被視為劣藥，不需要藥品檢驗機構(gòu)的質(zhì)量檢驗結(jié)果作為前提，是可以直接被處罰的。小藥店存在過期藥品是直接按劣藥處罰，而農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室存在劣藥，根據(jù)《藥品管理法實施條例》，也是按照生產(chǎn)、銷售劣藥的罰則進行處罰的。③這就意味著一旦鄉(xiāng)村小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室疏于管理致使藥柜存有少量過期藥品，就將面臨一百萬以上的罰款。如此高額的罰款對大多數(shù)藥店或衛(wèi)生室來說都足以使其直接倒閉。這就在實質(zhì)上剝奪了這些主體改過自新的機會。教育與處罰并重原則是行政處罰的基本原則，處罰僅是手段而不是目的，處罰的目的是促進公民、法人或者其他組織自覺守法，高額的處罰并不能直接帶來治理效果。

此外，過重的罰款設(shè)置使得中小型藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)風(fēng)險加大，對一些中小型藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)主體較多、競爭激烈的發(fā)達城市來說，可以通過優(yōu)勝劣汰來補足藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)，但對于醫(yī)療資源嚴(yán)重不足的地區(qū)來說，可能就直接阻礙藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)的生存與發(fā)展，最終結(jié)果是造成該地區(qū)群眾就醫(yī)用藥的不便。

2.法律施行與社會認(rèn)知存在時間差

法律施行后，社會對法律的認(rèn)知要經(jīng)歷一個過程，無法一蹴而就。在這個社會認(rèn)知法律的過程中，必定有部分人不能及時了解法律，存在著認(rèn)知時間差，那么再重的罰款額對這部分人也無法產(chǎn)生應(yīng)有的威懾力。一旦這部分人在不知法的情況下產(chǎn)生了違法行為，要面臨遠超其心理預(yù)期的罰款，將導(dǎo)致法理與情理之間的沖突。比如《中華人民共和國廣告法》在2015年修訂時，將在廣告中使用“國家級”、“最高級”、“最佳”等極限詞的罰款設(shè)置為二十萬以上一百萬以下，在社會認(rèn)知不足情況下，2016年出現(xiàn)了“杭城最好吃炒貨案”。該案中一家小炒貨店因在裝栗子的紙袋上印有“杭州最好的炒貨店鋪”需要被處罰二十萬以上，引發(fā)了較大的社會爭議。即使杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局已按照法定最低二十萬的罰款進行處罰，該炒貨店負責(zé)人方林富依舊不服處罰，陸續(xù)提起了行政復(fù)議及行政訴訟，到2018年9月才由杭州市中院做出二審判決。同理，在銷售過期藥品問題上，如果驟然設(shè)置百萬以上的罰款，在社會認(rèn)知不足的情況，難免會引起違法行為人對罰款合理性的質(zhì)疑，反而導(dǎo)致法律無法達到應(yīng)有的治理效果。

3.處罰執(zhí)行難

面對動輒百萬以上的罰款，除了極少數(shù)的大型藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體以外，絕大多數(shù)的中小型藥品經(jīng)營主體既不愿意配合也難以負擔(dān)罰款。目前藥品監(jiān)管部門并沒有強制執(zhí)行的權(quán)利，一旦藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體違法事實成立，而這些主體又不主動繳納罰款，那么這些案件就會集中到法院強制執(zhí)行，給法院造成極大的執(zhí)行壓力。即使法院有能力有時間去強制執(zhí)行，百萬以上罰款對這些負責(zé)人及其家庭的經(jīng)濟打擊也是巨大的。另外，由此引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟也會使處罰的執(zhí)行遷延日久?？梢灶A(yù)見，百萬以上的罰款處罰執(zhí)行難問題大概率會存在。

三、解決的對策

過期藥品的罰則設(shè)置無論是維持現(xiàn)有罰則還是按照《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿加大處罰力度都會存在弊端，簡單從罰款額上調(diào)整并不能適應(yīng)我國藥品經(jīng)營主體現(xiàn)狀，有必要從多方面入手解決銷售過期藥品問題。

1.根據(jù)主體特點，進行分類管理

藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)等大中型主體銷售過期藥品與鄉(xiāng)村小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室等小型主體銷售過期藥品的后果是截然不同的。要將這些差異很大的藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體用同樣的罰則進行管理處罰，是相當(dāng)困難的。這種生產(chǎn)經(jīng)營主體之間差異很大的情況，在食品管理中也同樣存在，藥品管理可以借鑒食品管理。小餐飲、小食雜、小作坊、小攤販（以下簡稱“三小一攤”）與大中型食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的組成人員、經(jīng)營條件、影響范圍等存在著極大的不同。對此，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）將“三小一攤”等的具體管理辦法及違法行為的處罰授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市自行制定，將“三小一攤”分類管理。④從目前來看，各省、市、自治區(qū)對“三小一攤”的違法行為的管理規(guī)定及違法行為的處罰都較其他食品生產(chǎn)經(jīng)營主體有著顯著不同，更貼近“三小一攤”的特點?！端幤饭芾矸ā吩谥贫P則的時候，可以參考《食品安全法》規(guī)定，依據(jù)藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體特點將各主體分類管理。尤其應(yīng)將小藥店、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生室等小型主體與大中型藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體區(qū)別管理，單獨設(shè)置罰款額，也可視情況將這些小型主體的管理辦法及違法行為的處罰授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市自行制定。

2.加大普法力度，提升社會認(rèn)知

社會對法律的認(rèn)知是一個漸進的過程，為了促進提升社會對法律的認(rèn)知，有必要加大普法力度。根據(jù)“誰執(zhí)法、誰普法”，可由藥品監(jiān)管部門以多種方式加大對藥品管理法的普法力度。例如，從目前的藥品監(jiān)管來看，藥品監(jiān)管部門每年度都需對每一家藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體開展例行檢查。在藥品監(jiān)管部門的例行檢查中，將藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體對藥品相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知程度作為一項重點工作考核，以提升藥品生產(chǎn)經(jīng)營主體對藥品管理法的認(rèn)知程度，讓這些主體因知法而畏法，從而履行妥善管理藥品的義務(wù)。

3.利用自由裁量，合理設(shè)置罰款

我國地域廣闊，每個地區(qū)的發(fā)展階段也不盡相同，地區(qū)之間的差異情況是巨大的。從法律的篇幅來看，過于細化的罰款設(shè)置會使得條文極為繁瑣，法律也很難可能直接在條文里對所有地區(qū)特殊情況加以區(qū)分考量。因此，可以擴大銷售過期藥品罰則的罰款上下限間幅度，讓藥品監(jiān)管部門能結(jié)合地區(qū)實際，依據(jù)違法情節(jié)，選擇具體的處罰金額。當(dāng)然，為了避免處罰金額選擇的隨意性，藥品監(jiān)管部門應(yīng)在法制部門的指導(dǎo)下，用細化統(tǒng)一的自由裁量具體規(guī)定來規(guī)范銷售過期藥品的行政處罰，以達到貼近實際、過罰相當(dāng)?shù)哪康摹?/p>

注釋：

①參見《中華人民共和國藥品管理法》（2015年修正）第七十四條。

②參見《中華人民共和國藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿（ 2019年04月26日公布）第一百一十一條。

③參見《藥品管理法實施條例》（2016年修正）第六十三條。

④參見《中華人民共和國食品安全法》（2018修正）第三十六條及第一百二十七條。