梁杰云

摘 要 為助力脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)增減掛鉤政策不斷升級(jí)。除解決建新用地外，主要思路是通過(guò)節(jié)余指標(biāo)交易為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)拓展資金來(lái)源渠道，但由于政策具有超常規(guī)性，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中容易出現(xiàn)偏離?；诖?，以沽源縣為例，重點(diǎn)闡述“十三五”易地扶貧搬遷實(shí)施以來(lái)取得的成效，未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)及存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 增減掛鉤政策;易地扶貧搬遷;“空心村”治理;河北省沽源縣

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.12.058

1 增減掛鉤政策

1.1 政策由來(lái)

土地粗放利用，加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)不斷加快，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾日益突出，土地置換、周轉(zhuǎn)指標(biāo)成為探索解決供需矛盾的新思路。2000年6月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，“鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！边@是增減掛鉤政策的起源。經(jīng)過(guò)8年的試點(diǎn)推進(jìn)與問(wèn)題整改，2008年6月國(guó)土資源部印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面規(guī)范。2010年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)47號(hào)文，提出“兩個(gè)堅(jiān)決”和“三個(gè)嚴(yán)禁”。至此，增減掛鉤政策步入規(guī)范化軌道。

1.2 政策升級(jí)

為全面貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，國(guó)家、部委利用3年時(shí)間將增減掛鉤相關(guān)政策進(jìn)行非常規(guī)升級(jí)，為深度貧困地區(qū)資源變資產(chǎn)提供了可操作的政策依據(jù)。主要表現(xiàn)：1）擴(kuò)大范圍，由過(guò)去嚴(yán)格封閉在縣域范圍內(nèi)實(shí)施，到鼓勵(lì)跨省域調(diào)劑，政策導(dǎo)向升級(jí);2）可不受指標(biāo)規(guī)模限制;3）可以邊建邊批，允許邊占邊補(bǔ);4）項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后，可按規(guī)定預(yù)先使用或交易一定比例的節(jié)余指標(biāo)。

1.3 政策亮點(diǎn)

增減掛鉤作為助力脫貧攻堅(jiān)的超常規(guī)手段，除了具有本身的功能，最大的亮點(diǎn)是以“區(qū)域統(tǒng)籌、精準(zhǔn)扶貧;生態(tài)優(yōu)化，綠色發(fā)展;盡力而為，量力而行”為原則，突破性地提出了“以不破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)貌為前提，按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾”“國(guó)家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”“通過(guò)補(bǔ)改結(jié)合、提質(zhì)改造等措施滿足國(guó)家核定的耕地等別”等一系列新規(guī)定，拓展了資金渠道，緩解了資金緊張與脫貧建設(shè)的矛盾。

2 實(shí)施現(xiàn)狀分析

2.1 實(shí)施進(jìn)展基本情況

沽源縣位于河北省西北部，內(nèi)蒙古高原南緣，平均海拔1 536 m，總面積3 601 km2，轄4個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)鄉(xiāng)和1個(gè)民族鄉(xiāng)，全縣23萬(wàn)人，為國(guó)家級(jí)深度貧困縣。

“十三五”期間，沽源縣列入易地扶貧搬遷的自然村共126個(gè)，涉及12鄉(xiāng)鎮(zhèn)77個(gè)行政村，搬遷總規(guī)模11 589戶，26 915人。其中，貧困戶4 996戶，貧困人口10 564人。列入整村搬遷的共116個(gè)自然村，拆舊總面積682.27 hm2，復(fù)墾后預(yù)計(jì)新增耕地面積655.33 hm2。除本縣建新區(qū)用地329.33 hm2外，共可節(jié)余指標(biāo)318.27 hm2。到2019年2月，已經(jīng)河北省人民政府批復(fù)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施方案共24批，拆舊區(qū)總面積491.20 hm2，涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個(gè)行政村86個(gè)自然村，已掛鉤建新區(qū)總面積239.27 hm2，共產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)224.07 hm2。剩余30個(gè)村、191.47 hm2項(xiàng)目正在有序地申報(bào)中。

2.2 取得的成效

2.2.1 盤(pán)活農(nóng)村土地資源，集約節(jié)約利用土地

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，進(jìn)城務(wù)工“被城鎮(zhèn)化”了的農(nóng)民越來(lái)越多。加上“一戶多宅”和“超標(biāo)準(zhǔn)”建設(shè)等原因，造成大量宅基地和房屋閑置。易地扶貧搬遷項(xiàng)目為盤(pán)活農(nóng)村土地資源、集約節(jié)約利用土地提供了機(jī)遇和政策依據(jù)。以沽源縣九連城鎮(zhèn)為例，由于該鎮(zhèn)土地瘠薄且多為鹽堿地，大部分農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，并以外出打工為生。易地扶貧搬遷政策在九連城鎮(zhèn)宣講后，各村紛紛申請(qǐng)搬遷。經(jīng)篩選，最終有27個(gè)自然村列入易地扶貧搬遷計(jì)劃，占全鎮(zhèn)自然村的37%。27個(gè)自然村拆舊總面積179.40 hm2，復(fù)墾后預(yù)計(jì)新增耕地176.20 hm2，安置區(qū)共有3個(gè)，農(nóng)村安置區(qū)2個(gè)，占地15.87 hm2，城鎮(zhèn)建新區(qū)16.13 hm2，總占地32.00 hm2，則可節(jié)余指標(biāo)144.20 hm2。

2.2.2 加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，優(yōu)化農(nóng)民居住條件

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的發(fā)展越來(lái)越重視。在2018年的中央一號(hào)中指出，要“強(qiáng)化新建農(nóng)房規(guī)劃管控”“持續(xù)推進(jìn)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”。統(tǒng)一規(guī)劃建房不僅能夠提高土地的利用率，也可促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，還可改善人們的生活環(huán)境和生活質(zhì)量。以沽源縣為例，全縣116個(gè)拆舊村，經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、集中安置、自愿選擇后，全縣共設(shè)22個(gè)安置區(qū)并通過(guò)兩園同建配套了支柱產(chǎn)業(yè)，其中有3個(gè)安置區(qū)位于建制鎮(zhèn)，規(guī)劃住房為6層以下步梯樓或平房，其余安置區(qū)位于中心村或永久保留村，規(guī)劃住房為二層小樓或平房，改善了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，改變了農(nóng)村面貌，優(yōu)化了農(nóng)民住房條件，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差距，真正實(shí)現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住，能致富”的脫貧目標(biāo)。

2.2.3 緩解用地不足，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

增減掛鉤是促進(jìn)耕地保護(hù)的重要途徑。我國(guó)耕地保護(hù)的基本動(dòng)力主要來(lái)自2個(gè)方面：1）政府主導(dǎo)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目;2）建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)。筆者認(rèn)為，“增減掛鉤”是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延伸，是將廢棄的居民點(diǎn)、磚瓦窯等建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。置換出的增減掛指標(biāo)除具有占補(bǔ)平衡指標(biāo)功能外，兼具有新增建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地規(guī)模的功能。因此，實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目既可以緩解本縣和掛鉤指標(biāo)縣的用地不足，也可保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加，質(zhì)量不降低。

2.2.4 拓展資金來(lái)源渠道，全力助推脫貧攻堅(jiān)

項(xiàng)目建設(shè)需投入大量資金，主要包括安置補(bǔ)償、土地復(fù)墾、征地補(bǔ)償、安置區(qū)及公共服務(wù)場(chǎng)所的配套和建設(shè)，資金來(lái)源依靠國(guó)家、省級(jí)的信貸以及地方政府的債券。升級(jí)后的增減掛鉤政策為償還債務(wù)提供了保障。以沽源縣為例，易地扶貧搬遷實(shí)施完成后，預(yù)計(jì)可節(jié)余指標(biāo)346.07 hm2。其中，跨省調(diào)劑指標(biāo)171.53 hm2（2018年已下達(dá)113.53 hm2，2019年預(yù)計(jì)下達(dá)100.00 hm2），每667 m230萬(wàn)元，則可收益77 190萬(wàn)元;省域內(nèi)流轉(zhuǎn)指標(biāo)174.53 hm2（2018年已流轉(zhuǎn)51.42 hm2，每667 m232萬(wàn)元，2019—2020年計(jì)劃流轉(zhuǎn)123.11 hm2），按每667 m232萬(wàn)元測(cè)算，則可收益83776萬(wàn)元。以上兩項(xiàng)合計(jì)收益160 966萬(wàn)元，為守住搬遷不舉債的“底線”提供了保障。

3 發(fā)展趨勢(shì)分析

在易地扶貧搬遷項(xiàng)目接近尾聲時(shí)，沽源縣牢牢把握省委政策機(jī)遇，將“空心村”治理作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手和改善農(nóng)村人居環(huán)境、助力脫貧攻堅(jiān)的重大舉措，采取“政府+企業(yè)+銀行+農(nóng)民”四方聯(lián)動(dòng)模式，強(qiáng)勢(shì)啟動(dòng)、強(qiáng)力推進(jìn)。經(jīng)篩選，列入沽源縣第一批“空心村”整村搬遷治理的共65個(gè)自然村，拆舊總面積597.67 hm2，扣除建新占地143.80 hm2外，預(yù)計(jì)可產(chǎn)生增減掛節(jié)余指標(biāo)433.33 hm2，為增減掛政策的延伸提供了新的平臺(tái)和機(jī)遇。

機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。從全省2018年易地扶貧搬遷增減掛項(xiàng)目節(jié)余指標(biāo)交易情況看，可能或已經(jīng)出現(xiàn)供過(guò)于求的態(tài)勢(shì)。如果在全省范圍內(nèi)大面積推行“空心村”治理整村搬遷項(xiàng)目，勢(shì)必會(huì)使增減掛節(jié)余指標(biāo)數(shù)量不斷增加。節(jié)余指標(biāo)真正出現(xiàn)供過(guò)于求時(shí)，價(jià)格難以保持。當(dāng)單位面積指標(biāo)的售價(jià)不足以用于抵頂單位面積的投資時(shí)，政府作為項(xiàng)目的主體和投資方會(huì)面臨一定風(fēng)險(xiǎn)，銀行也會(huì)因抵押物貶值而難以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，難以保障企業(yè)和農(nóng)民的利益。

4 結(jié)論與討論

新時(shí)代下的增減掛政策不僅賦予其新任務(wù)還有新要求，除了確?！敖ㄔO(shè)用地不增加，耕地?cái)?shù)量不減少”的目標(biāo)，還需注重耕地質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)，注重社會(huì)民生和農(nóng)民幸福指數(shù)的提升。為此，在實(shí)施增減掛項(xiàng)目時(shí)，政策定位要準(zhǔn)，不可盲目放大政策紅利，嚴(yán)防重蹈新居民項(xiàng)目覆轍;項(xiàng)目管理要狠，不得重建新輕復(fù)墾，否則會(huì)出現(xiàn)舊債沒(méi)還完又添新賬的現(xiàn)象。

（責(zé)任編輯：趙中正）