凌永濤　藍(lán)惠蕓

關(guān)鍵詞 社區(qū)矯正 必要性 可行性 現(xiàn)實(shí)性 關(guān)鍵性

作者簡介：凌永濤、藍(lán)惠蕓，南華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院。

中圖分類號：D926 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.048

一、社區(qū)矯正立法的必要性

社區(qū)矯正是指將犯罪情節(jié)輕微、社會危害性不大、判處管制、拘役、判處三年以下有期徒刑刑罰的罪犯、及假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯置于社區(qū)中，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在相關(guān)部門和社會力量的協(xié)助下，在矯正期限內(nèi)，通過思想改造、社區(qū)勞動、教育學(xué)習(xí)、當(dāng)面報告、定位監(jiān)管等方式，矯正罪犯的犯罪心理和行為惡習(xí)，改造為守法公民，順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，社區(qū)矯正體現(xiàn)了我國寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。

社區(qū)矯正工作經(jīng)過2003年試點(diǎn)到2014年全面推進(jìn)。社區(qū)服刑人員呈逐年增長趨勢。2013年全國社區(qū)服刑人員突破70萬人，這龐大的特殊人群，畢竟是罪犯，具有一定危險性，如果監(jiān)管不好，將會影響到社會的安全與穩(wěn)定。但是，對于如何規(guī)制他們的改造行為、如何規(guī)制社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為、如何保障他們的合法權(quán)益，這樣的一部法律還處于空白狀態(tài)，這與推進(jìn)全面依法治國不相適應(yīng)。習(xí)近平總書記在黨的十八屆二中全會中提出：“要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，重視通過制定新的法律來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果?！?014年9月5日在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上習(xí)近平總書記提出：“深化司法體制改革，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程，嚴(yán)禁侵犯群眾合法權(quán)益”。2019年2月25日下午習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議上強(qiáng)調(diào)：“改革開放40年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開法治，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治”。社區(qū)矯正是降低罪犯改造成本，改善人權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能取得的司法體制改革成果。

因此，社區(qū)矯正立法是符合“重視通過制定新的法律來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果”的要求，也符合“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體建設(shè)的要求。因此，社區(qū)矯正立法是體現(xiàn)全面依法治國的必然要求和根本遵循。

二、社區(qū)矯正立法的可行性

社區(qū)矯正是由司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施對社區(qū)服刑人員監(jiān)管、教育改造、社區(qū)服務(wù)和社會適應(yīng)性幫扶的刑罰活動，已會同有關(guān)部門建立了配合銜接的工作機(jī)制、建立了有關(guān)保障制度。全國60%多的縣（市、區(qū)）建立了社區(qū)矯正中心。建立了調(diào)查評估、入矯、監(jiān)管、矯治、期滿鑒定、解矯等各個環(huán)節(jié)的矯正監(jiān)管制度，并應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服刑人員的實(shí)時電子定位，通過集中教育學(xué)習(xí)、公益勞動、走訪、當(dāng)面報告等方式，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服刑人員思想動態(tài)清、行蹤明、改造回歸社會效果好的目標(biāo)，重新犯罪率一直處于0.2%左右的較低水平。因此，社區(qū)矯正立法條件成熟，具有可行性。

三、社區(qū)矯正立法的現(xiàn)實(shí)性

1.現(xiàn)行社區(qū)矯正的權(quán)責(zé)分工：司法行政機(jī)關(guān)是監(jiān)管機(jī)關(guān)，執(zhí)法機(jī)關(guān)是居住地公安機(jī)關(guān)，社區(qū)矯正的決定機(jī)關(guān)是法院或監(jiān)獄，監(jiān)督機(jī)關(guān)是檢察院，存在監(jiān)管責(zé)任與執(zhí)法權(quán)相分離的現(xiàn)象。

2.現(xiàn)行法律規(guī)定。刑法修正案（八）第三十八條第三款：“對判處管制的犯罪分子，依法實(shí)行社區(qū)矯正。”第四款：“違反第二款規(guī)定的禁止令的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰?！钡谄呤l：“對于被判處拘役、管制、三年以下有期徒刑的犯罪分子，可以宣告緩刑;對其中不滿十八周歲犯罪的、懷孕的婦女和已滿七十五周歲犯罪的，應(yīng)當(dāng)宣告緩刑。并具有下列情節(jié)：（一）犯罪情節(jié)較輕;（二）有悔罪表現(xiàn);（三）沒有再犯罪的危險;（四）宣告緩刑對所居住社區(qū)沒有重大不良影響?！靶婢徯?，可以根據(jù)犯罪情況，同時禁止犯罪分子在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)從事特定活動，進(jìn)入特定區(qū)域、場所，接觸特定的人?！薄氨恍婢徯痰姆缸锓肿?，如果被判處附加刑，附加刑仍須執(zhí)行。”第七十四條：“對于累犯和犯罪集團(tuán)的首要分子，不適用緩刑。”第七十六條：“對宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)，依法實(shí)行社區(qū)矯正，如果沒有本法第七十七條規(guī)定的情形，緩刑考驗(yàn)期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。”第七十七條第二款：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)，違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，或者違反人民法院判決中的禁止令，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰?！薄吨伟蔡幜P法》第六十條（四） 規(guī)定：被依法執(zhí)行管制、剝奪政治權(quán)利或者在緩刑、保外就醫(yī)等監(jiān)外執(zhí)行中的罪犯或者被依法采取刑事強(qiáng)制措施的人，有違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院公安部門有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定的行為?！庇晒矙C(jī)關(guān)處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。因此社區(qū)矯正沒單行法，它的法律規(guī)定存在于不同法律中，比較籠統(tǒng)、缺乏系統(tǒng)性、沒有可操作性、存在權(quán)責(zé)不一致的問題，與司法實(shí)踐不相符。

3.《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》存在不足，不能適應(yīng)社區(qū)矯正形勢的發(fā)展需要。開展社區(qū)矯正工作的依據(jù)是“兩高兩部”于2012年頒布的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和“兩高兩部”于2016年頒布的《進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》。從立法法角度，屬于部門規(guī)章范疇，不能與上位法《刑法》和《治安管理處罰》等相抵觸、受到上位法的限制。而社區(qū)矯正工作中面臨著許多需要法律界定和授權(quán)的問題。如異地法院判決收監(jiān)執(zhí)行問題，《刑法》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》沒有明確規(guī)定;如經(jīng)常居住地與戶籍地不一致的問題。即使當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q收監(jiān)執(zhí)行上，也存在分段執(zhí)行的情況，規(guī)定很不一致、不統(tǒng)一。如有的規(guī)定收監(jiān)執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)由公安機(jī)關(guān)、有的規(guī)定則是法院、還有的規(guī)定是監(jiān)獄。再者社區(qū)服刑人員緊急突發(fā)事件的處置問題，如未經(jīng)社會調(diào)查進(jìn)行危險性評估由法院直接判決緩刑的罪犯，可能是暴力性犯罪宣告緩刑的罪犯，具有危險性的罪犯在監(jiān)管過程或公益勞動社區(qū)服務(wù)中發(fā)生行兇或暴力行為等緊急突發(fā)事件，直接面對和監(jiān)管他們的司法所工作人員卻手無寸鐵，沒有執(zhí)法權(quán)沒有處置權(quán)，可能報警待民警到達(dá)后悲劇已經(jīng)發(fā)生。如2017年某地發(fā)生的社區(qū)服刑人員入矯當(dāng)日持刀行兇殺人，司法所長發(fā)現(xiàn)后一邊追一邊打電話報警，等警察趕到時悲劇已經(jīng)發(fā)生。如關(guān)于社區(qū)服刑人員關(guān)于請假的規(guī)定，現(xiàn)行規(guī)定范圍過窄，僅限于發(fā)生家庭重大變故和就醫(yī)兩種情形。實(shí)際上除上述兩情形外，也存在結(jié)婚、離婚等親歷性的情形，尤其是戶籍地與經(jīng)常居住地相分離的社區(qū)服刑人員。再者，存在歧義之處?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定：“ 社區(qū)矯正人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得離開所居住的市、縣（旗）”。關(guān)于其中“市”的理解，不同的地方很不一致，有的理解地級市，有的則理解為縣級市。最后，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》關(guān)于調(diào)查評估規(guī)定不完備，沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)情形。

筆者認(rèn)為，如存在被害人的案件應(yīng)列為調(diào)查評估的應(yīng)當(dāng)情形。另外，關(guān)于調(diào)查評估結(jié)果應(yīng)用，實(shí)施辦法也沒有明確規(guī)定。法院如何參照、如何處理沒有規(guī)定。假如法院對調(diào)查評估只是走于形式，就可能造成一些社會危險性比較強(qiáng)的罪犯被宣告緩刑進(jìn)入社區(qū)，這增加了社會風(fēng)險，降低安全系數(shù)。因此這些現(xiàn)實(shí)實(shí)踐問題都需要法律加于規(guī)定。社區(qū)矯正立法是現(xiàn)實(shí)需要。

四、社區(qū)矯正立法的關(guān)鍵性

社區(qū)矯正立法的關(guān)鍵在于厘清社區(qū)矯正的性質(zhì)。立法界或?qū)崉?wù)界主要存在三種不同看法。一種認(rèn)為社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，另一種認(rèn)為社區(qū)矯正是行政執(zhí)法，第三種觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)矯正既不是刑罰執(zhí)行，也不是行政執(zhí)法，著重強(qiáng)調(diào)社區(qū)因素。筆者認(rèn)為，這三種觀點(diǎn)都有一定道理。第一觀點(diǎn)可能依據(jù)刑法關(guān)于社區(qū)矯正的規(guī)定;第二觀點(diǎn)也許認(rèn)為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)，歸為行政執(zhí)法的范疇;而第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為如果把社區(qū)矯正納入刑罰執(zhí)行，與監(jiān)禁刑罰沒有區(qū)別，他們更強(qiáng)調(diào)社區(qū)因素，強(qiáng)調(diào)幫扶和回歸。筆者更趨向于第一觀點(diǎn)。因?yàn)樾谭ㄊ顷P(guān)于犯罪和刑罰法律規(guī)范的總稱。社區(qū)矯正既然在刑法中予以規(guī)定，那么社區(qū)矯正就屬于刑罰執(zhí)行的范疇。另外，從社區(qū)矯正的執(zhí)行通知書也能判斷社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行。因?yàn)樯鐓^(qū)矯正執(zhí)行通知書的罪犯稱謂：罪犯某某……所以社區(qū)服刑人員的身份既然是罪犯，社區(qū)矯正當(dāng)然為刑罰執(zhí)行。我想關(guān)于這一點(diǎn)實(shí)務(wù)界（司法行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院）已形成共識。

所以，筆者認(rèn)為，社區(qū)矯正立法的關(guān)鍵是在于厘清社區(qū)矯正究竟是不是刑事執(zhí)行。

五、 立法建議

1.將過于分散的社區(qū)矯正權(quán)限給予必要集中，由社區(qū)矯正監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中行使，公安等其他機(jī)關(guān)協(xié)助配合，并賦予社區(qū)矯正監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有刑罰執(zhí)行的必要權(quán)限。如果界定了社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，理應(yīng)賦予社區(qū)矯正監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有刑罰執(zhí)行的權(quán)限，賦予直接面對罪犯的社區(qū)矯正基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)（司法所）配備必要裝備，具有處置社區(qū)服刑人員緊急突發(fā)事件的權(quán)力。

2.通過多年社區(qū)矯正的實(shí)踐，也存在著過于強(qiáng)調(diào)社區(qū)因素的傾向，忽視了社區(qū)矯正的刑罰性質(zhì)，因此在強(qiáng)調(diào)社區(qū)因素和幫扶因素的同時也要強(qiáng)調(diào)刑罰的震懾性，這樣才能更好保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，也更能提高社區(qū)服刑人員的改造效果。

3.刪除《治安管理處罰法》關(guān)于社區(qū)服刑人員治安拘留的條款。改為：違反禁止令和監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員，監(jiān)管機(jī)關(guān)向法院建議司法拘留，法院決定后由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。首先社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，是刑事執(zhí)行的一部分，是已決犯的改造。因此規(guī)定：“違反監(jiān)督管理規(guī)定或法院禁止令”提請治安拘留與刑罰性質(zhì)不符。因?yàn)橹伟簿辛襞c刑事執(zhí)行是不同性質(zhì)的活動，治安拘留是行政處罰，而社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)不是刑罰執(zhí)行主體。如果把社區(qū)服刑人員違反禁止令納入治安拘留，決定由公安機(jī)關(guān)行使，也與司法慣例不符。如，監(jiān)獄罪犯的減刑和社區(qū)服刑人員的撤緩都是法院裁定，拒不執(zhí)行判決、裁定罪、司法拘留、暫予監(jiān)外執(zhí)行等，都是由法院行使，僅社區(qū)服刑人員的違反法院禁止令和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的監(jiān)督規(guī)定的行為由公安機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，給予社區(qū)服刑人員治安拘留，破壞了立法慣性。

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