黃志瑾

投資便利化國際合作是當前國際發(fā)展政策制定中的熱點議題，也是中國特色社會主義進入新時代后，中國作為引領者參與全球治理體系變革面臨的首個多邊層面的議題。從政治動因上看，黨的十九大報告提出“實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策”，標志著我國將實現(xiàn)高水平投資自由化便利化作為重大戰(zhàn)略議題。從經濟驅動上看，國內投資便利化的措施與中國吸收外資世界排名第二的水平已不相符；從外部投資環(huán)境來看，中國連續(xù)兩年世界排名第二（2017年）和第三（2018年）的對外投資國需求對外部投資便利化水平特別是“一帶一路”沿線國的投資便利化水平提升也提出了更高要求。

投資便利化是指在投資周期的全部階段，投資東道國政府采取的一系列使其投資監(jiān)管效率和管理有效性達到最大化的做法或行為。①投資便利化(investment facilitation)的概念分為東道國視角和投資者視角兩類。東道國視角下的投資便利化更偏重法律和政策；投資者視角下的投資便利化是指使投資者更易設立和擴張其投資，以及從事日常運營的舉措，更偏重具體措施。本文對投資便利化的討論聚焦在國際合作背景下，采取的是東道國視角，故取東道國視角下的投資便利化概念。中國通過“一帶一路”互聯(lián)互通和上海合作組織“貿易和投資便利化進程”，已經在區(qū)域層面初步構建了投資便利化國際合作框架。同時，中國通過自由貿易試驗區(qū)的國家層面戰(zhàn)略探索了投資便利化的國內良好實踐。通過在國際和國內兩個層面的政策拓維和制度構建，中國在投資便利化國際合作方面已經做好了一定的準備。2017年WTO第11 屆部長級會議（MC11）期間，中國呼吁成員共同推動全球投資便利化獲得積極響應，但提案最終因受到來自其他成員方的阻力而未取得實質性成果。在此背景下，如何提升中國在投資便利化議題上的引領力，將中國已有的良好實踐進一步推廣至多邊體制，輸出具有全球性的公共產品是急需研究的重要議題。

一、投資便利化國際合作的制度現(xiàn)狀

對于一項正在形成中的跨國法律體系，全球治理的色彩較之傳統(tǒng)法律治理更為濃厚，“跨國立法”與“國家間立法”相互補充，更迭前行。②各國明示或默示的共同同意為基礎的“國家間立法”形成了傳統(tǒng)意義上的國際法（國際硬法），但全球化的發(fā)展對跨國法律規(guī)范提出了增量的要求，這就需要引入“跨國立法”的造法機制，即各種非國家行為體制定的軟法。參見徐崇利：《全球治理與跨國法律體系——硬法與軟法的“中心-外圍”之構造》，《國外理論動態(tài)》2013年第8期，第19-28頁。投資便利化議題正處于全球各治理主體共商共建的初級階段，其中跨國立法已初步發(fā)展出了一套可供各國參考的國際標準化規(guī)則，而國家間立法受困于利益分配沖突及偏好異質性等問題無法實現(xiàn)。③偏好異質性是指國家行為體的偏好存在根本差異。根據(jù)偏好異質性理論，在國際合作雙方偏好異質性不是很大的情況下，可以通過跨國立法等軟法模式加以協(xié)調，但當兩國間偏好異質性很大時，如還要求合作，就需要采取“問題聯(lián)系”的方式予以解決。參見徐崇利：《全球治理與跨國法律體系——硬法與軟法的“中心-外圍”之構造》，《國外理論動態(tài)》2013年第8期，第19-28頁。

（一）跨國立法初步協(xié)調發(fā)展

國際組織自1989年起開始探索國際投資便利化的制度性安排。首先，亞太經合組織（APEC）是最早倡導國際投資便利化制度性建設的機構，于1989年啟動投資便利化項目。1995年，APEC 領導人通過的《2020年前貿易和投資自由開放茂物計劃》①自1994年開始，APEC 提供了如何在APEC 內部達成經濟合作和增長的“亞太地區(qū)貿易和投資自由開放的長期目標”，這個目標被公認為“茂物目標”。，提出在2020年前加速APEC貿易和投資便利化，據(jù)此，投資便利化成為了1995年“大阪行動議程”之一。2008年，APEC 正式提出《APEC 投資便利化行動計劃》(APEC Investment Facilitation Action Plan，IFAP)，向成員方提供了一個全面的、可資借鑒制定國內相關政策的參照示例，并在2013、2015、2017年公布了三次審閱報告。最新的2017年審閱報告重點關注電子透明度、減少投資者風險和簡化規(guī)制三個方面的投資便利化措施，具體包括建議各成員在國內設立一站式和“單一窗口”服務、提供更有效的爭端解決方式、采用新科技以及簡化登記和注冊程序等具體的投資便利化措施。其審閱結論為：（1）強調投資便利化在發(fā)展維度中所處的地位，即各成員須在整體投資框架下，從發(fā)展的維度入手調整投資便利化措施；（2）要求與時俱進，現(xiàn)有的《APEC 投資便利化行動計劃》（以下簡稱APEC《行動計劃》）需要與全球價值鏈、電子商務和服務貿易的實踐新發(fā)展進一步銜接。②IFAP Implementation to Facilitate FDI in APEC: Updates in 2016，20-21（2017）.http://publications.apec.org/Publications/2017/05/IFAP-Implementation-to-Facilitate-FDI-in-APECUpdates-in-2016，visited on 9 November 2018.

其次，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議（UNCTAD）推出了《投資便利化全球行動手冊》(Global Action Menu for Investment Facilitation，以下簡稱“UNCTAD《行動手冊》”)，是當前多邊層面推動投資便利化國際合作和提升各國投資便利化水平的最高國際標準。它提出了十條行動路線，以此為標準對主要經濟體和國際投資協(xié)定進行國內和國際兩個層面的審視，并指出投資便利化議題在國際和國內兩個層面都被各國所忽視。

以軟法為主要實現(xiàn)路徑的國際投資便利化制度性安排有兩個主要特點：（1）已形成一定的制度安排，但缺乏法律約束力和強制執(zhí)行力，APEC《行動計劃》和UNCTAD《行動手冊》都是引導性文件，規(guī)定的均為指導性國際標準，只能向各國提供政策指引和導向；（2）仍在不斷自我優(yōu)化，APEC《行動計劃》每兩年審閱一次并提出具體意見，2017年審閱提出現(xiàn)有《行動計劃》有待進一步與實踐新發(fā)展相銜接。

（二）各國國內措施逐漸向國際制度對標

回顧GATT 烏拉圭回合的締約歷史可知，一項議題在多邊層面的推動通常都要經歷三個階段的自下而上的過程：首先在單邊層面形成有體系的、統(tǒng)一的國內法律或措施；繼而在區(qū)域層面構建以文本為基礎的雙邊或區(qū)域協(xié)定；最終在多邊層面推出有約束力的多邊法律文本。①See Douglas A.Irwin et al., The Genesis of the GATT 125-133（Cambridge University Press 2008）.

對照UNCTAD《行動手冊》所倡導的10條“投資便利化行動路線”，可以發(fā)現(xiàn)，各國投資便利化舉措主要集中在以下五個方面：（1）促進投資政策和法律的可獲得性和透明度，如哈薩克斯坦、柬埔寨設立在線“一站式”服務，不丹和肯尼亞并入UNCTAD 的eRegulations 站。（2）促進投資管理的效率和有效性，如中國企業(yè)準入單一窗口的設立；印尼確保投資者三小時獲取執(zhí)照；安哥拉設立了外國投資企業(yè)準入快車道。（3）設立投資咨詢機構，如巴西創(chuàng)設了監(jiān)察員制度。（4）增強投資促進的國際合作，如《中澳關于投資便利化安排的諒解備忘錄》規(guī)定了中國企業(yè)到澳大利亞投資時的簽證簽發(fā)問題。（5）增強投資政策適用的可預見性和連貫性，如烏茲別克斯坦規(guī)定國家行政機構不能對外國投資者提出額外要求。

上述國內投資便利化措施均參照UNCTAD 設立的國際制度實行，基本反映了現(xiàn)有跨國立法所明確的國際標準。但值得一提的是，各國國內措施存在一定的異質化現(xiàn)象，相關舉措各有差異，如投資便利化中最為核心的“一站式”政府服務就存在對UNCTAD 國際標準的“接入站”和自己設計的“自設站”兩類。這也使得國際合作和協(xié)調顯得更為必要。

（三）國家間立法裹足不前

有約束力的國家間投資便利化規(guī)則制定工作在多邊和區(qū)域層面都獲得不同程度的推動，但總體上看仍然處于僵局和觀望狀態(tài)。無論是區(qū)域層面還是多邊層面的嘗試，投資便利化國際合作都未能突破宣示性和框架性的限制，仍然停留在“粗線條”的規(guī)則雛形構建過程中，尚未見具有可適用性的精細文本出臺。

首先，在區(qū)域層面，僅在G20 和金磚國家峰會中達成初步投資便利化規(guī)則框架。2016年，中國作為輪值主席舉辦的G20 杭州峰會達成《二十國集團全球投資指導原則》。該文件被認為是“全球首個多邊投資規(guī)則框架，填補了國際投資領域空白”，②桑百川、任苑榮：《落實〈G20 全球投資指導原則〉，推動建立全球投資規(guī)則》，《國際貿易》2017年第1期，第37-40頁。其中第7條提到了“促進透明的投資便利化”。2017年金磚國家經貿部長批準了《金磚國家投資便利化合作綱要》，這被認為是投資便利化國際合作的首個國家間立法嘗試。值得一提的是，巴西與莫桑比克、安哥拉、墨西哥和馬拉維四個國家簽署了《合作與投資便利化協(xié)定》（Cooperation and Investment Facilitation Agreement, CIFA），CIFA第25條“投資合作與便利的下一步議程”以及相應附錄表達了巴西在目前階段意圖在支付和轉移、簽證、技術和環(huán)境規(guī)范、機構合作等方面與其他國家達成投資便利化共識，并形成進一步合作的具體議程。

其次，在多邊層面，由發(fā)展中成員推動的WTO 投資便利化提案未被真正采納。自2016年開始，WTO 發(fā)展中成員陸續(xù)提出關于投資便利化的提案?！盀榱税l(fā)展的投資便利化之友”（FIFD）和“中等強國合作體”（MIKTA）是以巴西、尼日利亞、中國、印度、韓國、澳大利亞、墨西哥、土耳其、印度尼西亞等國家組成的兩個結構松散的談判集團。FIFD 提交了《關于投資便利化的非正式對話》提案，側重點是貿易和投資是不可分割的部分，二者在促進全球發(fā)展和包容性增長中有著共同的作用。MIKTA則組織了首個WTO層面的投資便利化研討會。

除兩個談判集團外，主要發(fā)展中成員也提交了各自的議案和法律草案，如印度提交了《服務貿易協(xié)定中的貿易便利化》，提出服務貿易也應當與貨物貿易一樣，配套相關的便利化協(xié)定，并在2017年提交了一份法律草案；阿根廷-巴西聯(lián)合提案名為《WTO 的投資便利化機制》，聚焦在國內層面設立國家監(jiān)察專員與其他國家的對等機構合作，以及設立WTO投資便利化委員會；俄羅斯的提案則包含了“爭端預防和解決”條款，并給未來增加市場準入條款預留了空間；中國建議向利益相關者提供對投資相關的法律和規(guī)章進行評論的機會，此外，針對最不發(fā)達國家，投資者有簡便的準入門檻進入核心的公共設施；巴西在2018年提交了《WTO投資便利化協(xié)定》的提案，該提案的內容是所有提案中最為具體和完整的，其以《貿易便利化協(xié)定》的文本框架和結構為模板，并指出這個提案可以作為一個起點，推動對這個議題的“更加聚焦的、有文案基礎的討論”。

2017年第11 屆部長級會議期間，中國主辦了投資便利化部長早餐會，呼吁WTO 成員共同推動全球投資便利化。雖然中國的呼吁獲得部分成員響應，但是會上僅形成了《為了發(fā)展的投資便利化聯(lián)合部長宣言》（以下簡稱“聯(lián)合部長宣言”），并未形成具有法律效力的WTO 文件。聯(lián)合部長宣言僅是對未來談判方向的預期。換言之，第11屆部長級會議并沒有真正推動投資便利化議題的落地。

最后，在雙邊層面，缺乏載有投資便利化具體承諾的條款。在現(xiàn)存的3300 多個國際投資協(xié)定中，僅有部分條款載有投資便利化承諾，且多集中在投資者入境和居留便利化以及對提高法律法規(guī)透明度這兩項義務之上。根據(jù)UNCTAD 的統(tǒng)計，只有印度、印度尼西亞、東盟、日本、中國、澳大利亞、馬來西亞等國家的投資協(xié)定中存在相關條款，且相關內容往往也過于簡單。

二、中國引領投資便利化國際合作的意義

（一）為“特殊和差別待遇”困境提供“中間道路”

WTO 成員已就發(fā)展中成員特殊和差別待遇問題進行了多番激烈辯論。這一問題已成為WTO 改革中各方最為直接的沖突。①美國提交文件《一個無差別的世貿組織：自我認定的發(fā)展地位威脅體制相關性》（WT/GC/W/757/Rev.1），并結合另外一份文件（WT/GC/W/764），通過“總理事會決定草案”的形式要求取消一部分發(fā)展中成員享受特殊和差別待遇的權利。作為回應，中國、印度、南非和委內瑞拉提交題為《惠及發(fā)展中成員的特殊和差別待遇對于促進發(fā)展和確保包容的持續(xù)相關性》（WT/GC/W/765/Rev.1）的文件，此后又有老撾、玻利維亞、肯尼亞、中非、古巴和巴基斯坦等共10 個發(fā)展中成員聯(lián)合簽署。歐盟在2018年9月18日發(fā)布的《關于WTO 現(xiàn)代化的概念文件》（Concept Paper—WTO Modernisation）表達了對貿易大國——可以合理地推測為是中國——被界定為發(fā)展中成員從而享受特殊和差別待遇的不滿：“目前對發(fā)達國家和發(fā)展中國家的區(qū)分已經不能反映一些發(fā)展中國家經濟快速增長的現(xiàn)實。在一些情況下發(fā)展中國家集團內的某些貿易大國的發(fā)展水平甚至超過了WTO中某些被認定為發(fā)達成員的水平。”在特殊和差別待遇問題上缺乏差異化以及由此產生的影響，一直是WTO緊張局面的主要根源，也是談判進展的障礙。進一步區(qū)分發(fā)展中成員在政治上是非常敏感的，不論通過何種復雜的指標體系，都不可能通過一個簡單的方法來衡量一個國家的發(fā)展水平，且也存在對主權國家隨意評價之嫌。特殊和差別待遇改革應在政治上可接受、法律上允許、經濟上合理、技術上可行，《貿易便利化協(xié)定》（Trade Facilitation Agreement, TFA）所采取的特殊和差別待遇制度安排已被WTO 各成員所接受，相應的法律文本也已被通過，是現(xiàn)階段的最優(yōu)選擇。

貿易便利化在一定程度上被認為是投資便利化議題的母體，TFA所采取的特殊和差別待遇制度安排具有相當?shù)撵`活性和突破性。本文認為該制度安排有助于推動投資便利化議題在WTO的發(fā)展。張向晨大使也指出：“TFA是一種創(chuàng)造性和務實的方式，沒有這個方式，我們就不會有多哈回合的早期收獲。”②張向晨：《發(fā)展中成員特殊和差別待遇原則不容否定》，http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201903/20190302839142.shtml, 2019年3月29日訪問。TFA對特殊和差別待遇的靈活性體現(xiàn)在兩個方面：（1）對義務條款而非成員進行區(qū)分。TFA模式是將條款劃分為不同層次，由成員自行選擇決定承擔何種層次的義務。這與試圖將WTO成員重新分類的改革具有本質性差異。具言之，TFA在第二部分“給予發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員的特殊和差別待遇”中，通過將第一部分規(guī)定的承載具體義務的條款分為A、B、C 三類，依次給予不同發(fā)展程度成員不同的生效過渡期和獲取技術援助的權利。A 類條款是指TFA 一旦生效，發(fā)展中成員立即實施，而最不發(fā)達成員可在協(xié)定生效后一年內執(zhí)行；B 類條款是指不論發(fā)展中成員還是最不發(fā)達成員，都可以在TFA 生效后再度過一個過渡期才予執(zhí)行的承諾；C類條款是指不論發(fā)展中成員還是最不發(fā)達成員，都可在TFA生效后度過一個過渡期，并通過技術援助獲得執(zhí)行能力后才需要執(zhí)行的承諾。③參見黃志瑾：《WTO〈貿易便利化協(xié)定〉評述——多哈回合的突破？》，《上海對外經貿大學學報》2014年第5期，第5-12頁。（2）延續(xù)“自認定”的確認模式。這種模式也獲得了成員方最大程度的支持。自認定機制賦予成員自我選擇的權利，尊重各成員的主權權利，也在制度上解鎖刻板劃分標準，各成員可就某個領域中的發(fā)展程度，自行選擇承擔相應的義務，中國就選擇在提供技術援助方面承擔發(fā)達成員的義務。這一機制是在現(xiàn)有框架下能夠及時解決WTO 發(fā)展之困的最優(yōu)方法。

（二）有利于推動WTO發(fā)展回合談判

充分發(fā)揮中國在投資便利化多邊合作中的引領作用是從制度建設層面彰顯“以規(guī)則為基礎的多邊貿易體制”的政治決心，有利于推動多哈發(fā)展回合談判。投資便利化議題在多邊層面的推動主要是以WTO 發(fā)展中成員為主，目前為止尚未有發(fā)達成員參與。談判方式延續(xù)了多哈回合中一貫的“談判集團”方式，以分散的、部分利益一致的組織為主體提出議案。談判集團與各WTO 成員之間存在不同的利益訴求，對投資便利化的側重點也不盡相同，這導致投資便利化議題在WTO 談判進程中仍然呈現(xiàn)出“割據(jù)”面貌。投資便利化議題在WTO 中受挫是以WTO 為核心的多邊貿易體制面臨沖擊的表現(xiàn)之一。因此，投資便利化國際合作在多邊層面的實現(xiàn)不僅是中國作為負責任大國提供的國際公共產品，更有利于為備受沖擊的WTO改革尋求一定的突破口。

投資便利化議題在WTO 中受挫，除了WTO 整體面臨改革壓力之外，其個性問題主要體現(xiàn)為投資便利化議題的歸屬，即投資便利化屬于多哈發(fā)展回合中的哪類議題？WTO 成員對此主要持三類不同觀點：（1）投資便利化屬于投資議題。WTO 多數(shù)成員持此觀點，認為投資議題是“新加坡議題”四個議題之一，在2003年已經在坎昆部長級會議上與其他兩個議題一起被剔除。如果認定投資便利化為投資議題，那么就如同競爭政策和政府采購議題一樣無法繼續(xù)進行談判。（2）投資便利化屬于新議題。印度、南非、烏拉圭、玻利維亞等成員持此觀點，認為新議題需要全體成員協(xié)商一致以開啟正式的多邊層面的對話，而多哈發(fā)展回合不應再有新的議題出現(xiàn)，而應致力于解決現(xiàn)有議題。（3）投資便利化屬于“便利化”議題。Fifd、Mikta 都持此觀點，認為貿易和投資便利化能夠推動發(fā)展中成員更好地融入全球價值鏈，貿易和投資二者不可分割。與更關注投資自由、投資保護和投資促進的投資議題相比，投資便利化更傾向于“便利化”，應當清晰地與投資自由和投資保護相區(qū)分。①MC11 形成的“聯(lián)合部長宣言”就這一爭議達成共識，明確了投資便利化議題不包含市場準入和爭端解決。對投資便利化議題的推動可以通過對《貿易便利化協(xié)定》的進一步發(fā)展進行。2017年MC11 期間，各成員與談判集團之間就這一問題爭議較大，妨礙了投資便利化議題正式開啟。明確投資便利化的歸屬有助于厘清投資與發(fā)展間的關系，推動WTO多哈發(fā)展回合的進行，進而明確多邊貿易體制發(fā)展方向。正如WTO總干事阿澤維多所指出的：“在投資便利化領域取得進展的能力將是展示WTO 持續(xù)重要性、相關性和可信度的關鍵。它對于擴大發(fā)展、推動創(chuàng)新、創(chuàng)造就業(yè)機會和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標至關重要?！雹賅TO, DG Azevêdo Urges Open and Inclusive Discussions on Investment Facilitation，https://www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra250_e.htm，visited on 29 March 2019.

三、中國引領投資便利化國際合作的制度基礎

（一）自貿試驗區(qū)國家戰(zhàn)略的良好實踐

2013年7月，中國政府決定在上海建立自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿試驗區(qū)”），作為更加積極主動對外開放的重要舉措。自2013年9月至2018年6月，國務院又先后批準廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南和河北雄安等12 個自由貿易試驗區(qū)。作為改革高地，13 個自貿試驗區(qū)采取的投資便利化措施代表了中國提升投資便利化水平的最佳實踐。13個自貿試驗區(qū)均將推進投資自由化和便利化、提升投資政策透明度和投資管理行政效率作為重要任務，除了在《總體方案》中有所體現(xiàn)外，在實踐發(fā)展中也逐步摸索出兩個重要的投資便利化良好實踐——企業(yè)準入“單一窗口”和負面清單立法模式。其中，企業(yè)準入“單一窗口”與UNCTAD 行動路線一“提高與投資者相關的投資政策、法規(guī)和程序的可獲得性和透明度”，行動路線三“提高投資行政程序的效率”所要求的“一站式”（one-stop）管理相一致。

從總體上看，雖然各自貿試驗區(qū)都進行了對投資便利化良好實踐的積極探索，但仍然暴露出諸多問題，有待在進一步制度建設中予以改進，這些問題具體表現(xiàn)為：

第一，各地提升投資便利化水平呈碎片化局面。雖然13 個自貿試驗區(qū)均將推進投資自由化和便利化作為重要任務，均有“推動貿易和投資便利化”的要求，且多追求形成與國際投資貿易通行規(guī)則相銜接的制度體系。但是，13 個自貿試驗區(qū)各自施政，投資便利化水平不一。2015年前設立的四個自貿試驗區(qū)關于投資便利化的規(guī)定較為原則，主要集中在整體投資環(huán)境和投融資便利化兩個方面，2017年設立的七個自貿試驗區(qū)則在產業(yè)上有所細化，如河南主要側重于交通物流；浙江主要側重于油品全產業(yè)鏈投資；湖北特別提到了“探索優(yōu)化投資準入后管理流程，提升投資便利化水平”以及“提升外商投資全周期監(jiān)管的科學性、規(guī)范性和透明度”，與國際通行做法最為接近；四川自貿試驗區(qū)總體方案未提及“投資便利化”，僅有貿易便利化和金融便利化的內容。

第二，建設企業(yè)準入“單一窗口”進展緩慢。各自貿試驗區(qū)均推出了投資便利化的相應舉措，但在建設企業(yè)準入“單一窗口”方面進展緩慢?！皢我淮翱凇弊鳛橹匾谋憷胧?，首先在國際貿易領域開展，多個自貿試驗區(qū)都進行了“單一窗口”的建設。上海不僅實行了企業(yè)準入“單一窗口”制度，對于涉及企業(yè)市場準入的多個證照辦理，實行“一表申報、一口受理、內部流轉、并行審批”的模式，還與國際貿易“單一窗口”實現(xiàn)了信息共享。但是，其他自貿試驗區(qū)在企業(yè)準入“單一窗口”上并沒有實現(xiàn)突破，只是在單個項目上有所改革，如廣東自貿試驗區(qū)采取了政務服務“一口受理”、推行“商事主體電子證照卡”、“一照一碼”登記等改革措施；福建自貿試驗區(qū)采取了全流程網上協(xié)同運行和統(tǒng)一入口、集中受理、協(xié)同辦理的業(yè)務服務模式?？傮w上看，除上海自貿試驗區(qū)外，其他自貿試驗區(qū)的工作重點仍然在建設及完善國際貿易“單一窗口”上，對企業(yè)準入“單一窗口”未有質的突破。2018年商務部、國家工商總局聯(lián)合發(fā)布了《關于外商投資企業(yè)商務備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關工作的通知》，該通知為全國統(tǒng)一實行企業(yè)準入“單一窗口”提供了頂層設計的思路和規(guī)劃。

第三，存在多個負面清單，影響投資便利化水平。中國目前現(xiàn)行有效的負面清單共有四個：（1）國家發(fā)改委和商務部于2018年6月28日共同發(fā)布的《外商投資產業(yè)指導目錄（2017年）》中的“外商投資準入特別管理措施（外商投資準入負面清單）”；（2）國家發(fā)改委與商務部于2018年6月28日共同發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施（2018年）》；（3）國家發(fā)改委和商務部于2018年6月30日共同發(fā)布的《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年）》；（4）國家發(fā)改委和商務部于2018年12月共同發(fā)布的《市場準入負面清單（2018年）》。這就造成在中國境內，內資外資市場準入共同需要遵照一個負面清單，外資市場準入需要額外遵照三個負面清單。上述對同一事項進行多項立法的法律法規(guī)現(xiàn)狀使本應成為提升投資便利化水平的負面清單管理模式無法完全發(fā)揮作用，甚至降低了投資便利化程度。

（二）外商投資法律體系明確體現(xiàn)投資便利化立法方向

UNCTAD 在統(tǒng)計和分析108 個國家的111 部投資法律后認為，“投資便利化在國內法層面很大程度地缺失”。在其統(tǒng)計的2010—2015年各主要國家出臺的173個投資法律政策中，僅有23%的措施特別提及投資便利化。①See UNCTAD，Investment Facilitation: A Review of Policy Practices 4-6 (2017),https://investmentpolicyhub.unctad.org/Publications/Details/160,visited on 6 December 2018.

《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）于2019年3月15日由全國人大表決通過，并將于2020年1月1日起施行。該法從法律條文上明確了投資便利化的立法要求和方向?！锻馍掏顿Y法》第3 條明確規(guī)定“國家實行高水平投資自由化便利化政策”；第18、19 條對各級人民政府提出了對外商投資提供便利的要求，除了授權“縣級以上地方人民政府在法定權限內制定外商投資促進和便利化政策措施”外，還要求“各級人民政府及其相關部門應當按照便利、高效、透明的原則，簡化辦事程序，提高辦事效率，優(yōu)化政務服務，進一步提高外商投資服務水平”，并要求“主管部門應當編制和公布外商投資指引，為外國投資者和外商投資企業(yè)提供服務和便利”?！锻馍掏顿Y法》完善和細化了外商投資便利化的相關規(guī)定，且對各級人民政府的權利義務進行了明確規(guī)定，即縣級以上人民政府都有權制定相關政策措施，且各級人民政府都有義務編制和公布外商投資指引。但值得指出的是，多級立法可能會造成“多站式”和“多地式”服務，與UNCTAD 所要求的“一站式”要求不符。

（三）中國在投資便利化國際合作中的引領嘗試

除了上述投資便利化國內制度作為基礎外，中國已在G20、金磚國家、雙邊投資協(xié)定、WTO 四個層面嘗試引領投資便利化國際合作。本文將中國推動的四個層面的投資便利化國際合作與UNCTAD 十條行動路線進行比較，以觀察中國在投資便利化國際合作中已推動形成的文本成果，并進一步分析中國是否具備符合國際標準的引領力。這四個方面的文本成果為：G20 層面形成的2016年《二十國集團全球投資指導原則》；金磚國家形成的2017年《金磚國家投資便利化合作綱要》；BIT 層面形成的2015年《中國和澳大利亞關于投資便利化安排的諒解備忘錄》①在北大法寶數(shù)據(jù)庫對“投資便利化”關鍵詞進行檢索后，全文命中的中外條約共有76條，但多為“倡議書”“聯(lián)合聲明”等不具有法律責任條款的協(xié)定?！吨袊桶拇罄麃嗞P于投資便利化安排的諒解備忘錄》第12～15條為管理性規(guī)定，明確“雙方如對本諒解備忘錄的解釋和/或適用產生任何爭議，將通過直接談判或磋商解決”，這就使得該諒解備忘錄所載雙方之權利義務具有不履行之法律后果，即產生了國際法效力，據(jù)此，本文將此諒解備忘錄認定為BIT。；WTO提出的《為了發(fā)展的投資便利化聯(lián)合部長宣言》。

表1 中國參與國際投資便利化合作的主要法律文件與UNCTAD標準對照

首先，BRICS 層面所提及的投資便利化國際合作發(fā)展方向與UNCTAD 路線所提出的國際標準最為相符，可以被認為是投資便利化程度最高的法律文件，而雙邊層面的投資便利化合作僅限于中方勞務人員進入澳大利亞的簽證程序這一個方面，是對具體問題的技術性安排。其次，中國主導的投資便利化國際合作最核心的三個內容是：提高投資政策的透明度、提高投資管理程序的效率、在投資政策實踐中建立建設性的利益相關者關系，并未與國內在自貿試驗區(qū)中大力建設的“單一窗口”相銜接。再次，未涉及發(fā)展中成員間的合作和對投資便利化成效的監(jiān)測與審查，忽略了發(fā)展中成員在其中的共同訴求和凝聚力量，也忽視了在投資便利化評價領域話語權的掌握。

四、投資便利化國際合作的中國方案和因應

如前所述，現(xiàn)有國際協(xié)定中缺乏可供全面借鑒的條款和義務，構建一套包括原則、框架和條文的協(xié)定范本顯得至關重要。本文認為，首先，投資便利化國際合作應在法律文本上體現(xiàn)投資、貿易和發(fā)展三大主題；其次，引領推進該議題要明確我國國內實行高標準的貿易和投資自由化便利化政策與推動多邊或區(qū)域投資便利化議題之間的銜接關系。

（一）投資便利化國際合作的基本原則

1.可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是目前WTO 框架下的重點議題之一，WTO 談判停滯不前的根本原因之一在于發(fā)達成員和發(fā)展中成員對“發(fā)展中”的定義以及對發(fā)展中成員所享有的特殊和差別待遇的不同認識。投資便利化國際合作若缺乏發(fā)成員的參與，則易成為脫離全球價值鏈的懸在半空中的國際規(guī)則；若缺乏發(fā)展中成員的參與，則無法促進國際資金流向發(fā)展中成員，進而無法完成我國當前構建人類命運共同體的歷史使命，更不利于我國繼續(xù)發(fā)揮負責任大國的作用。

投資便利化對促進可持續(xù)發(fā)展具有至關重要的作用，根據(jù)UNCTAD 的計算，發(fā)展中國家面臨一個年度的可持續(xù)發(fā)展目標——2.5 萬億美元投資缺口，投資便利化將有效縮小投資缺口，有助于發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。①See UNCTAD，Investment Facilitation: A Review of Policy Practices 3 (2017),https://investmentpolicyhub.unctad.org/Publications/Details/160，visited on 6 December 2018.發(fā)展中國家提升投資便利化水平將有效地縮小投資缺口，真正在投資領域實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。

2.透明度原則

透明度原則是投資便利化中最為重要和最具針對性的原則。APEC 投資便利化的議程要求每一個APEC 經濟體都應確保影響貨物、服務、資本流動的相關法律、法規(guī)和行政程序的透明度，以開創(chuàng)和保持一個開放的、可預期的貿易投資環(huán)境。《G20 全球投資政策指導原則》也將透明度作為原則和目標。在WTO 法律制度與國際投資爭端解決機制中，透明度原則都是極其重要的原則，適用于國際貿易投資的幾乎所有領域，克服了國際貿易和投資中的信息失靈。各國近幾年提出的投資便利化提案也均提到了透明度要求，主要包括：（1）政府制定與投資有關的政策時應提供全面、清晰和及時的通知；（2）確保信息的有效獲取，包括提供“一站式”咨詢點或特別咨詢點以及適當?shù)脑诰€服務；（3）促進法律法規(guī)語言的簡單化；（4）及時公布投資機制的周期性審議結果。

全面推進政務公開是中國政府工作的重點之一，公開透明是政府工作的基本要求，依托“互聯(lián)網+政務服務”推動網上辦事服務公開，提升實體政務大廳服務能力。東道國視角的投資便利化核心之一就是提升東道國政府投資監(jiān)管政務的公開透明。各成員向WTO提出的投資便利化提案所涵蓋的要點也是中國自主完善政務服務的方向，投資便利化國際合作的中國方案應配合國內政務完善，將提高透明度、推進政務公開作為基本原則之一。

3.高效原則

高效原則是投資便利化追求的最終目標。與投資自由化、投資促進和投資保護不同，投資便利化追求的最終目標是提高投資流程的效率，從而有效減少投資者的時間和成本。APEC 和UNCTAD 提出的國際標準中涉及高效原則的配套措施包括：（1）減少登記、審批、注冊、稅收等各個程序的時間；（2）避免一事多議；（3）減少外國投資需要填寫的表格，并鼓勵其電子化；（4）中央與地方層面各司其職、協(xié)調一致等。

中國投資便利化的具體舉措從中央到地方都有著各種突破性嘗試，除前文所述依托自由貿易試驗區(qū)所采取的改革舉措外，商務部、工商總局等中央政府機構也通過簡化外資企業(yè)設立程序來提升投資便利化水平，降低企業(yè)成本，如2018年2月由商務部和工商總局聯(lián)合發(fā)布《關于實行外商投資企業(yè)商務備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關工作的通知》，既貫徹落實了國務院關于加快推進“多證合一”改革的要求，也是投資便利化中國方案中高效原則的體現(xiàn)之一。

（二）投資便利化國際合作的主要內容

UNCTAD 和APEC 均提出了不同表述的投資便利化要求，雖然表述各異，但究其根本，簡化流程和提高透明度是最核心的內容。UNCTAD 在多個行動計劃中提到了透明度要求，APEC 也強調在投資法律和政府決定程序中的透明度要求。OECD 在2015年出臺的《投資政策框架》中也提出了“有效的一站式信息提供與單一監(jiān)管機構是投資便利化最關鍵的要素，可以為投資者減少成本，降低投資壁壘”。①OECD (2015)，Policy Framework for Investment 39 (2015), http://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/policy-Framework-for-Investment-2015-CMIN2015-5.pdf, visited on 6 December 2018.此外，中國對外簽署的投資便利化協(xié)定也作出了類似的條款設計，《中國-東盟全面經濟合作框架協(xié)議投資協(xié)議》第21 條“投資便利化”提出，在中國和東盟間開展以下投資便利化合作：（1）為各類投資創(chuàng)造必要環(huán)節(jié)；（2）簡化投資適用和批準的手續(xù)；（3）促進包括投資規(guī)則、法規(guī)、政策和程序的投資信息的發(fā)布；（4）在各個東道方建立一站式投資中心，為商界提供包括便利營業(yè)執(zhí)照和許可發(fā)放的支持與咨詢服務。據(jù)此，本文認為，投資便利化國際合作中的具體法律承諾內容包括簡化流程和提高透明度兩個主要內容。

1.簡化流程

首先，簡化全生命周期的投資流程。根據(jù)國際投資協(xié)定中對投資的一般界定，投資流程包括設立、擴大、獲取、管理、運營、經營、出售等一系列連續(xù)性的行為，投資便利化的簡化流程是指某個階段的簡化還是覆蓋了全生命周期，是判斷國際合作標準高低的重要標尺。就中國推動形成全面開放的經濟新格局而言，投資便利化必然需要覆蓋投資全生命周期，若對照世界銀行歷年的《營商環(huán)境報告》中的“開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執(zhí)行合同和辦理破產”的十大指標進行便利化要求，將真正實現(xiàn)國際最高標準中的簡化流程要求。

其次，設立投資項目一站式服務中心。不論是國際最高標準還是各成員在WTO 遞交的提案，均將設立一站式投資中心作為主要的簡化流程舉措之一。UNCTAD 在分析了111 個國家投資法律后發(fā)現(xiàn)：20%的國家都設立了一站式服務，向投資者提供信息、頒發(fā)企業(yè)登記證書以及發(fā)布與投資有關的各類通知。②See UNCTAD，Global Action Menu for Investment Facilitation 10-11 (2017), https://investmentpolicyhub.unctad.org/Upload/Action%20Menu%2023-05-2017_7pm_print.pdf, visited on 9 November 2018.

2.提高透明度

UNCTAD 將透明度作為營商環(huán)境和投資便利化的核心之一。提高透明度涉及投資立法和投資執(zhí)法兩個層次。在投資立法層面，確保投資法律和政策的透明度均是國際最高標準所要求的。在投資執(zhí)法層面，為行政決定設立透明的程序也是國際最高標準所提出的。

透明度義務的履行也有UNCTAD 的技術支持，投資便利化國際合作可以依托eRegulation, eSimplication, eRegistration 三個電子化系統(tǒng)，提高法律政策的制定、企業(yè)注冊登記等程序的透明度，①See UNCTAD，Global Action Menu for Investment Facilitation 16-17 (2017),https://investmentpolicyhub.unctad.org/Upload/Action% 20Menu% 2023-05-2017_7pm_print.pdf，visited on 9 November 2018.使該義務的實現(xiàn)具有很高的可行性。

（三）投資便利化國際合作的規(guī)則體系

投資便利化議題在WTO框架下的推動最初因為貿易便利化協(xié)定只關注了貨物貿易便利化，未考慮服務貿易便利化問題，從而開啟“服務貿易便利化”議題，繼而由于服務貿易與投資之間密不可分的聯(lián)系，才開始關注“投資便利化”議題。從歷史發(fā)展的角度看，投資便利化的概念來源于貿易便利化。只有緊扣“便利化”才能使議題推動更有建設性和效率。尤其是在全球價值鏈的背景下，貿易便利化協(xié)定和投資便利化協(xié)定各負責等式的兩邊更有利于全球價值鏈的健康運行，貿易政策只有和投資政策共同發(fā)揮作用才能確保貿易便利化政策目標的真正實現(xiàn)。

本文認為，WTO 框架下投資便利化和貿易便利化在結構上的齊頭并進既有利于投資便利化議題落地，也有利于貿易便利化協(xié)定目標的實現(xiàn)。WTO 的投資便利化討論應遵循貿易便利化的成功模式，該模式具有問題專注性、開放性和包容性的優(yōu)點，并且考慮到了個別國家的執(zhí)行能力和相關技術援助。這些要素對于貿易便利化協(xié)議來說是獨一無二的，在其他WTO 文件中沒有出現(xiàn)過，為此，結構化討論應著眼于創(chuàng)建貿易便利化協(xié)定的對應部分，即投資便利化協(xié)定。②See Khalih Hamdani，Investment Facilitation at the WTO Is not Investment Redux 1-3(2018), http://ccsi.columbia.edu/files/2016/10/No-226-Namdani-FINAL.pdf，visited on 9 November 2018.也即未來的投資便利化協(xié)定可包括兩個主要部分：“投資便利化的措施和義務”和“對發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員的靈活性安排”。在此基礎上，補充《APEC 跨境電子商務便利化框架》《金磚國家投資便利化合作綱要》、中澳自貿協(xié)定中現(xiàn)有的投資便利化法律文本，由此析出投資便利化協(xié)定的“中式范本”。

（四）投資便利化國際合作的監(jiān)測評價

如前所述，中國主導的四個層面的投資便利化國際合作未涉及UNCTAD 行動路線六所要求的“建立投資便利化監(jiān)測和審查機制”，忽視了在投資便利化評價領域話語權的掌握。為了更好地塑造中國在投資便利化議題中的規(guī)則引領力，以及解決國內投資便利化措施碎片化、分散性和自發(fā)性的問題，本文認為，可以通過推出由中國起草制定的《投資便利化績效評價指標體系》（以下簡稱“績效評價指標體系”），并以此為標準推動《投資便利化環(huán)境報告》，以確定投資便利化干預措施的優(yōu)先領域和衡量各國投資便利化的業(yè)績。

在績效評價方面，世界銀行《營商環(huán)境報告》（Doing Business）、美國國務院《世界投資環(huán)境報告》（Investment Climate Statement）、世界經濟論壇《全球促進貿易報告》（Global Enabling Trade Report）都是對營商環(huán)境和投資環(huán)境進行評估的重要年度報告。其中影響力最大的是世界銀行《營商環(huán)境報告》，其數(shù)據(jù)被多個機構、跨國企業(yè)所援引，本文在綜合上述報告的基礎上，對標UNCTAD《投資便利化全球行動手冊》和APEC《投資便利化行動計劃》中所提出的具體目標和行動路線，對投資便利化績效評價進行指標體系設計。該績效評價指標體系的最終目的在于將UNCTAD、APEC 所提出的國際標準進一步演化為可以量化的數(shù)據(jù)，制定出既能反映細分環(huán)境投資便利化績效，又能反映中國投資便利化最佳實踐并可向全球示范的二級指標和三級指標，最終據(jù)此測算出參與投資便利化國際合作的國家和地區(qū)的投資便利化水平。這不僅可以為企業(yè)提供微觀層面的投資決策指導，還可以為國家進一步推動投資便利化國際合作提供具體的數(shù)據(jù)以及談判的基礎?？冃гu價體系的設計有以下幾點需要說明：

1.本績效評價指標體系主要以世界銀行《營商環(huán)境報告》為主要參照系，借鑒美國國務院《世界投資環(huán)境報告》，將其中相應指標按照投資的全生命周期進行劃分。投資的全生命周期可以細分成不同階段，但考慮到不同國家的不同法律情況，本文設計的指標體系對全生命周期的表述分為最粗線條的外資的準入、運營和退出三階段，側重選擇直接影響外國投資的投資環(huán)境要素，并以此在三個主要階段中尋找出11個一級指標。

（1）進入階段，包括市場準入和商事登記兩個一級指標。市場準入主要是指監(jiān)管模式和立法模式。監(jiān)管模式分為審批、批準和備案；立法模式是指行業(yè)準入的清單模式，即正面清單、負面清單或混合清單，績效將根據(jù)不同模式遞增，即審批<批準<備案、正面清單<混合清單<負面清單。商事登記是指在東道國內獲得商事主體地位所需要的法律程序，這個程序依不同國家、不同企業(yè)類型均有不同要求，比如須提交公司章程、選取企業(yè)名稱、繳納最低資本、提交驗資報告、取得納稅人身份號、取得雇主身份號、提交注冊地址，衡量的是設立企業(yè)所需的程序、時間和成本。

（2）運營階段，運營階段中各種所有制企業(yè)都會面臨若干與政府關系有關的共性問題，包括繳納稅款、獲得信貸、執(zhí)行合同、登記財產、公司擴大、利潤匯回六個指標，分別衡量：①繳納稅款的便利化程度以及相關法律的透明度；②征信系統(tǒng)的便利化程度以及相關法律和銀行征信的透明度；③以司法形式保障合同的執(zhí)行力；④獲取財產權屬證明的便利化程度以及財產權屬證明上所載信息的透明度；⑤投資者擴大投資時的便利化程度；⑥外資退出東道國時資金轉移的便利化水平。

（3）退出階段。不同法律屬性的外國投資存在不同的退出方式，但一般而言，不論是由于破產還是解散，企業(yè)都需要經過清算以及注銷程序，所以本文將清算和注銷作為兩個指標。此外，除了破產和解散外，外資退出還可以通過股權轉讓的方式實現(xiàn)，故本文的第三個指標為股權轉讓。

2.本績效評價指標體系為了支撐投資便利化國際合作，只能在東道國視角的投資便利化概念和框架下選擇指標，據(jù)此對《營商環(huán)境報告》作了部分修正，有些十分重要但是與便利化聯(lián)系較弱的指標，如運營階段的“跨境貿易”更偏向于投資者私主體間的關系，而非投資者與政府間的公法關系，就被本指標體系剔除。此外，本指標體系的測算依據(jù)是建立在UNCTAD 等國際標準所聚焦的兩個重要目標——流程簡化和透明度之上的，只將與流程和透明度相關的測算依據(jù)收錄其中，而把與外資吸引和投資潛力等相關的測算依據(jù)剔除在外。例如，在“繳納稅款”項中，《營商環(huán)境報告》所測算的數(shù)據(jù)不僅包括時間和支付方式，還包括支付的稅率，而本指標體系只留取了時間和支付方式兩個數(shù)值，剔除了支付稅率。

3.本績效評價指標體系對數(shù)據(jù)的收集采取三種方式——虛擬賦值、排序和實際數(shù)值。

表2 投資便利化績效評價指標體系及說明

續(xù)表

（1）虛擬賦值。將UNCTAD《投資便利化全球行動手冊》提出的十條行動路線作為目標，在后期數(shù)據(jù)的收集上，設定反映質的屬性的值，即給予虛擬賦值，如“存在一個法律法規(guī)的中央登記機構，并使其電子化”（行動路線一）的要求，即繳納稅款、征信系統(tǒng)如果滿足電子化就賦值為1，不滿足就賦值為0。

（2）排序。排序主要是在透明度測算上，借助《營商環(huán)境報告》將公開方式分為在線、當面詢問和不公開的方式，進行排序，即在線>當面詢問>不公開。

（3）實際數(shù)值。設定反映量的屬性的值依其自身的數(shù)值，如“縮短進程時間和簡化投資及執(zhí)照的申請程序”（行動路線三）的要求，對應投資的不同階段，將時間和程序的個數(shù)作為具體的數(shù)值。但本文目前只關注績效評估的框架及指標設計，數(shù)據(jù)的獲取和進一步處理將留待未來完成。

結論

國際社會對投資便利化的關注始于國際組織對跨國立法的推動，UNCTAD和APEC 是其中最為重要的兩個。比較跨國立法的積極推進，國家間立法卻始終未跟上實踐發(fā)展的需要。這不僅反映在各國國內投資法律上，也在國際投資協(xié)定上有所凸顯。2017年MC11 中以中國為主的新興經濟體試圖推動投資便利化議題在多邊層面的發(fā)展，但是遭遇了多方的反對。為了持續(xù)在WTO 中引領推動投資便利化議題，抓住2019年前WTO 第12 屆部長級會議的“窗口期”，我國國內的法律機制必須迅速跟進到位。對中國下一步的投資便利化國際引領，本文有如下政策建議：首先，可持續(xù)發(fā)展原則、透明度原則和效率原則是投資便利化國際合作的三大主要原則，必須始終不渝地堅持我國發(fā)展中成員地位，推動國際投資流動更加高效、便利。其次，以貿易便利化協(xié)定為藍本設計投資便利化協(xié)定，是投資便利化議題在多邊層面順利推進的有效方案。再次，監(jiān)測評價已由國際標準所確立，但在國際層面尚未有任何相關規(guī)則，中國可以借由《投資便利化績效評價指標》確立在投資便利化方面的引領角色。