《交通困局》解讀

A Review ofGridlock：Why We're Stuck in Traffic and What to Do About It

邵 源

(深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司，廣東深圳518021)

《交通困局》由美國(guó)加圖研究所(Cato Institute)出版，是對(duì)西方主流交通規(guī)劃管理體制的檢討研究。加圖研究所是美國(guó)著名保守派智庫(kù)，提倡“個(gè)人自由主義、有限政府干預(yù)、自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及世界和平”。本書(shū)作者蘭德?tīng)枴W圖爾(Randal O'Toole)是該研究所著名的城市、土地和交通政策專(zhuān)業(yè)學(xué)者，長(zhǎng)期主張反省美國(guó)聯(lián)邦、州和地方城鄉(xiāng)規(guī)劃制度。作者揭示了美國(guó)政府強(qiáng)管控情況下城市交通發(fā)展存在的資源錯(cuò)配、選擇受限、效率低下等問(wèn)題，并提出了不通過(guò)政府行政干預(yù)手段解決當(dāng)前城市交通環(huán)境問(wèn)題的新思路。

本書(shū)可為中國(guó)交通發(fā)展進(jìn)程中優(yōu)化資源配置、更好發(fā)揮市場(chǎng)作用提供新的視角。當(dāng)然，美國(guó)地理和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境與中國(guó)有很大不同，例如：美國(guó)地廣人稀而中國(guó)人多地少，美國(guó)保守派強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和短期效率而非長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃等。借鑒本書(shū)，我們可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，探索出適宜中國(guó)交通發(fā)展需求的改革思路。

交通困局

作 者：(美國(guó))蘭德?tīng)枴W圖爾

譯 者：周陽(yáng)

出版單位：上海三聯(lián)書(shū)店

出版時(shí)間：2016年6月

“精明增長(zhǎng)”與“效率優(yōu)先”之爭(zhēng)

書(shū)中以大量的數(shù)據(jù)開(kāi)篇，對(duì)比美國(guó)與歐洲、日本等國(guó)移動(dòng)性數(shù)據(jù)，闡述美國(guó)的交通總體狀況，旨在探討未來(lái)美國(guó)交通的兩大發(fā)展愿景：第一個(gè)愿景，即精明增長(zhǎng)，是指通過(guò)限制小汽車(chē)便捷性緩解交通擁堵、能源消耗和環(huán)境影響的主流思路；第二個(gè)愿景，即效率優(yōu)先，是基于政府財(cái)政資源稀缺前提下，盡可能使用短、平、快手段拓展交通運(yùn)能，通過(guò)用者自付承擔(dān)所有交通方式運(yùn)作的費(fèi)用，而非政府轉(zhuǎn)移支付。實(shí)際上，這兩種途徑如何發(fā)展，無(wú)論是對(duì)于什么層面的國(guó)家和城市，在交通發(fā)展中都是應(yīng)該回答和明確的問(wèn)題。

精明增長(zhǎng)的倡導(dǎo)者尋求把美國(guó)城市重建成人口緊湊、混合開(kāi)發(fā)和公交導(dǎo)向的歐洲城市模式。他們表面上不歧視小汽車(chē)交通，但實(shí)際上反對(duì)任何形式的道路擴(kuò)張。目前美國(guó)實(shí)行公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā)的城市并沒(méi)有使小汽車(chē)使用下降。一些城市開(kāi)車(chē)比例低是由于人口結(jié)構(gòu)年輕(大學(xué)城所在地)或就業(yè)崗位本身較為集中。奧圖爾指出，理想的職住平衡很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槿藗兊木幼『途蜆I(yè)選擇具有很高的自由度，強(qiáng)制將人們集聚在一起不一定能真正減少小汽車(chē)使用。

相比之下，效率優(yōu)先派則更加理性，不對(duì)任何交通方式表現(xiàn)出偏好，而是通過(guò)成本效益測(cè)算選擇最佳解決方案。這種理念下，道路擴(kuò)容仍是改善交通的重要選項(xiàng)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，“誘發(fā)出行”其實(shí)是被抑制的出行需求，如果公共交通不能以同樣的成本提供更好的移動(dòng)性，興建更多道路或提升道路效率仍是被認(rèn)真考慮的選擇，同時(shí)要對(duì)既有道路進(jìn)行準(zhǔn)確定價(jià)。奧圖爾倡導(dǎo)的交通解決方案主要包括：信號(hào)協(xié)調(diào)、道路收費(fèi)、優(yōu)先選用公共汽車(chē)、利用既有鐵路而非新建線路等。

聚焦短期、可量化的交通規(guī)劃

本書(shū)對(duì)主流規(guī)劃制度當(dāng)中“重理念、輕理性”的現(xiàn)象進(jìn)行了反思，并提出規(guī)劃應(yīng)基于可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而不是“可持續(xù)、宜居、多模式”等專(zhuān)門(mén)歧視小汽車(chē)的指標(biāo)，或是支持經(jīng)濟(jì)活力、保障全球競(jìng)爭(zhēng)力等模糊目標(biāo)。由于這些指標(biāo)難以量化，為實(shí)現(xiàn)它需要花費(fèi)多少成本和代價(jià)也很少被測(cè)算。真正有意義的交通發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是諸如改善安全、緩解擁堵、清潔空氣、節(jié)能減排，而不是盲目減少駕駛里程、增加公共交通客流。交通規(guī)劃中最大的漏洞是缺乏真正的替代方案比選過(guò)程。奧圖爾建議檢討中長(zhǎng)期交通規(guī)劃制度，更加聚焦到短期、可量化的行動(dòng)。

創(chuàng)造高效交通系統(tǒng)的政策建議

作者對(duì)美國(guó)現(xiàn)行交通規(guī)劃工作中最不滿的是政府追求綠色出行理念、強(qiáng)制降低出行移動(dòng)性的做法。例如，政府耗費(fèi)巨資興建軌道交通、補(bǔ)貼公共汽車(chē)，而公共交通出行者的出行效率卻低于其替代的小汽車(chē)；公交導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)模式下，實(shí)際乘坐公共交通的居民并不多，反而促使城市非正常集聚、推高住房成本。針對(duì)如何創(chuàng)造高效的交通系統(tǒng)，奧圖爾也提出了自己的建議。

1）善用成本低、見(jiàn)效快的交通治理手段。

美國(guó)城市的公共交通系統(tǒng)(特別是軌道交通)普遍存在效率低下問(wèn)題。由于人口密度低(除紐約市以外)，美國(guó)軌道交通平均每英里運(yùn)送的乘客數(shù)僅為高速公路每車(chē)道英里運(yùn)輸量的70%。奧圖爾提出，應(yīng)以移動(dòng)性作為政府交通投資決策的核心目標(biāo)。在出行時(shí)間(發(fā)車(chē)頻率和速度)和成本都有優(yōu)勢(shì)的情況下，人們并不會(huì)在乎選擇哪種公共交通制式。美國(guó)大部分地區(qū)軌道交通覆蓋的居住人口和就業(yè)崗位非常有限，而公共汽車(chē)線路能做到更廣泛覆蓋，通過(guò)多乘員車(chē)道(HOV)或收費(fèi)車(chē)道(HOT)可將公共汽車(chē)大量布設(shè)在城市各地。

2）用者自付，為移動(dòng)性付費(fèi)。

由私人小汽車(chē)、公共汽車(chē)、飛機(jī)、火車(chē)等不同交通方式各自的使用者自己承擔(dān)所有成本，取消政府轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼。本書(shū)之所以提出這種觀點(diǎn)，是因?yàn)槊绹?guó)公路信托基金收取的小汽車(chē)燃油稅、輪胎稅和汽車(chē)稅當(dāng)中有15.6%被用于補(bǔ)貼低效的公共交通設(shè)施建設(shè)。根據(jù)2006年數(shù)據(jù)，小汽車(chē)出行者每出行1英里的政府補(bǔ)貼是0.6美分，而公共交通出行者補(bǔ)貼為60.9美分。奧圖爾建議改革傳統(tǒng)依賴(lài)燃油稅的資金籌措模式，采取電子收費(fèi)方式對(duì)道路使用者收費(fèi)，并且防止資金挪用至移動(dòng)性效益更低的投資項(xiàng)目。

3）理性看待公共交通的效益。

從節(jié)能減排的角度，由于載客率低、空跑率高、對(duì)小汽車(chē)替代作用弱，美國(guó)的公共交通系統(tǒng)并不能有效降低溫室氣體排放。由于公交企業(yè)收入主要依賴(lài)補(bǔ)貼而非票款，他們往往會(huì)在客流稀少的地區(qū)開(kāi)行大量覆蓋性的線路。高速鐵路也面臨同樣問(wèn)題，即便在歐洲，鐵路在城際客運(yùn)中的分擔(dān)率只占5.8%，汽車(chē)仍然占據(jù)76.3%的絕大部分市場(chǎng)份額。大量鐵路補(bǔ)貼不僅未顯著降低高速公路車(chē)流量，反而迫使航空公司撤銷(xiāo)本來(lái)可由市場(chǎng)提供的航線。奧圖爾提出，可通過(guò)道路收費(fèi)和信號(hào)協(xié)調(diào)減少車(chē)輛緩行帶來(lái)的大量排放；道路客運(yùn)企業(yè)可以購(gòu)置同等數(shù)量的大型車(chē)輛和小型車(chē)輛并靈活使用，這些可能比興建軌道交通的成本效益更佳。

4）擁抱自動(dòng)駕駛未來(lái)。

政府對(duì)公路的壟斷可能是引進(jìn)新技術(shù)的主要障礙，而由私人部門(mén)運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)道路可以在不同廊道之間引入競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，雖然自動(dòng)駕駛會(huì)帶來(lái)大量的誘發(fā)出行，促使城市進(jìn)一步擴(kuò)張和去中心化，但只要人們?cè)敢庵Ц冻杀?，任何可提高移?dòng)性的技術(shù)和設(shè)施都應(yīng)被認(rèn)為是有益的，不應(yīng)該人為加以限制。

5）改革美國(guó)現(xiàn)行交通體制。

本書(shū)最后提出了呼應(yīng)上述觀點(diǎn)的改革建議，包括：用者自付，取消政府對(duì)任何特定交通方式的補(bǔ)貼；弱化面向中長(zhǎng)期的交通規(guī)劃制度，改為面向近期效率改善為主，強(qiáng)化成本效益分析和方案比選，并向市民公開(kāi)；全面允許對(duì)道路進(jìn)行收費(fèi)，逐步過(guò)渡到按行駛里程收費(fèi)；打破公共交通運(yùn)營(yíng)壟斷，對(duì)私有企業(yè)開(kāi)放運(yùn)營(yíng)權(quán)，將補(bǔ)貼直接發(fā)放到居民手中等。

啟發(fā)、批判與思考

通過(guò)大量案例和數(shù)據(jù)，本書(shū)闡述了美國(guó)當(dāng)前由政府主導(dǎo)推行綠色出行理念過(guò)程當(dāng)中常被忽視的隱性成本和代價(jià)。在倡導(dǎo)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，作者的論述也存在一定片面性。如對(duì)于提高移動(dòng)性、解決擁堵的執(zhí)著追求，忽視了可達(dá)性、宜居性考量，以及不同價(jià)值觀和多樣訴求的存在。最后，總結(jié)本書(shū)對(duì)中國(guó)城市交通發(fā)展的借鑒意義，主要有以下幾點(diǎn)：1)在交通治理過(guò)程中，可更好發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，由政府搭建道路使用、公共交通運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)價(jià)格杠桿引導(dǎo)和約束企業(yè)和居民的行為。2)提高政府決策和財(cái)政資金利用的效率和透明度，建立更完善的替代方案比選流程，充分論證不同政府行為的成本效益。3)針對(duì)中國(guó)大城市所處發(fā)展階段的特點(diǎn)，堅(jiān)持政府在中長(zhǎng)期規(guī)劃和近期改善行動(dòng)中的統(tǒng)籌作用，改善城市交通發(fā)展中存在的不平衡、不充分問(wèn)題。

綜上，奧圖爾從“局外人”的角度闡述了交通政策的兩面性，其中一些思路可以為推動(dòng)中國(guó)交通可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供辯證性的參考。