肖 君,陳 堯,唐 鵬

(1.廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院,廣西 南寧 530000;2.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610065)

1 引言

我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度,土地征收是集體土地進(jìn)入土地市場，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的唯一途徑,一直以來都受到學(xué)者、政策制定者、社會公眾等的強(qiáng)烈關(guān)注。自20世紀(jì)90年代以來,學(xué)術(shù)界關(guān)于土地征收領(lǐng)域的研究成果數(shù)量逐年增加,且隨著征地制度的實(shí)施和發(fā)展,研究的內(nèi)容和主題也在不斷變化和深入。對已有土地征收研究成果進(jìn)行梳理總結(jié),可回顧已有研究的不足,進(jìn)一步推動土地征收理論研究的不斷完善,豐富研究成果指導(dǎo)實(shí)踐操作。

在以往的研究中,不同時(shí)期都有學(xué)者對土地征收的研究成果進(jìn)行階段性梳理,主要圍繞征地范圍[1]、征地補(bǔ)償[2]、失地農(nóng)民安置[3]、征地沖突[4]等內(nèi)容，但這些梳理成果主要是基于相對較少的文獻(xiàn)而展開的定性分析,主觀性較強(qiáng),且僅限于征地制度的某一方面,并未從征地制度整體視角進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理。本文運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量及其可視化方法,從土地征收研究領(lǐng)域的整體視角出發(fā),對土地征收研究的熱點(diǎn)問題和演化歷程進(jìn)行了深入分析,繪制土地征收研究領(lǐng)域的知識圖譜,全面展示土地征收研究的概況,以期為我國土地征收理論研究的縱深發(fā)展和實(shí)踐推進(jìn)提供相應(yīng)的參考依據(jù)。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究方法

科學(xué)知識圖譜是顯示科學(xué)知識結(jié)構(gòu)關(guān)系和發(fā)展變化進(jìn)程的一種圖形,能夠用來挖掘某研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題、演化歷程以及前沿趨勢[5]。目前最經(jīng)常使用的可視化工具是陳超美研究開發(fā)的CiteSpace軟件,能繪制基于關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析的時(shí)區(qū)圖譜和聚類圖譜,反映某個研究領(lǐng)域在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展動向、主題演化以及關(guān)注的焦點(diǎn)問題[6]。

2.2 數(shù)據(jù)來源

為了保證研究樣本的科學(xué)性和權(quán)威性,本文選擇中國社會科學(xué)引文索引(CSSCI)數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源,搜索主題為“土地征收、農(nóng)地征收、征地”,檢索年限為1998—2018年,經(jīng)篩選后共獲得有效數(shù)據(jù)776條。

3 結(jié)果分析

3.1 國內(nèi)土地征收研究熱點(diǎn)分析

關(guān)鍵詞是從論文內(nèi)容中凝練與概括出來的能充分表征文章主題內(nèi)容的詞語,出現(xiàn)頻次高和中心性強(qiáng)的關(guān)鍵詞往往能反映學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。本文設(shè)置節(jié)點(diǎn)類型為關(guān)鍵詞,年度切片時(shí)間為1年,每個時(shí)間切片中選取前50個關(guān)鍵詞進(jìn)行分析,采用尋優(yōu)路徑法繪制關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜,為保證研究的科學(xué)性,隱去檢索主題詞“土地征收、農(nóng)地征收、征地”,見圖1。

借鑒普萊斯定律和朱侃等的做法,將頻次不小于5且中心性大于0.01的關(guān)鍵詞作為高頻關(guān)鍵詞[7],篩選后得到21個高頻關(guān)鍵詞(表1)。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合關(guān)鍵詞聚類圖譜和文獻(xiàn)資料,總結(jié)出較重要的研究熱點(diǎn)問題。

圖1 土地征收研究熱點(diǎn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

序號頻次中心性時(shí)間關(guān)鍵詞1790.342004年征地補(bǔ)償2540.242005年公共利益3480.212004年失地農(nóng)民4460.182004年被征地農(nóng)民5440.122004年征地制度6260.162002年土地征用7260.152006年土地管理8240.122011年征地拆遷9190.072013年土地制度10180.022007年社會保障11170.072004年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)12160.082003年征地制度改革13160.032004年征收補(bǔ)償14140.042004年城市化15130.052013年城鎮(zhèn)化16100.022010年集體土地1780.032013年利益博弈1860.012010年補(bǔ)償1960.012004年征地程序2050.042012年土地財(cái)政2150.022009年農(nóng)村土地

征地范圍界定:這一主題的高頻關(guān)鍵詞主要包括“征地制度、公共利益”。現(xiàn)行法律規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”,但對“公共利益”概念沒有明確界定,造成征地范圍不明確,使土地征收權(quán)被無限放大[8]。學(xué)者們從不同角度對“公共利益”的內(nèi)涵進(jìn)行了探討。大多學(xué)者采用實(shí)體法來界定“公共利益”,可歸納為三種方式:一是概括式,即對“公共利益”的范圍只作一般原則性規(guī)定[9];二是列舉式,即在立法上明確列出哪些征地用途屬于公共利益目的[10];三是兼采概括式和列舉式[11]。也有學(xué)者提出列舉式加排除法的方式來確定公共利益邊界[12],且在立法上需對“公共利益”的判斷建立起一般性的原則與標(biāo)準(zhǔn)[13]。除準(zhǔn)確界定“公共利益”概念外,還有學(xué)者提出要對“公共利益”的認(rèn)定程序進(jìn)行規(guī)范[14],以防止行政機(jī)關(guān)濫用土地征收權(quán),構(gòu)成對他人利益的不適當(dāng)干預(yù)和損害,因此應(yīng)從立法和執(zhí)法程序上對相關(guān)制度加以改進(jìn)[15],如通過人民代表大會或聽證會來確定土地征收是否符合“公共利益”前提,并將補(bǔ)償作為“公共利益”的唇齒條款[16]。目前,大多數(shù)學(xué)者從立法層面對土地征收中“公共利益”的界定進(jìn)行了探討,但在實(shí)際操作過程中政府占主導(dǎo)地位,所謂的“公共利益”成了政府決定的利益,因此僅依靠一部法律來解決“公共利益”界定問題困難較大,而更應(yīng)注重“公共利益”認(rèn)定程序的嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督。

征地補(bǔ)償安置:這一主題主要包含了“征地補(bǔ)償、失地農(nóng)民、被征地農(nóng)民、社會保障、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地制度改革”等高頻關(guān)鍵詞。我國現(xiàn)行立法對征收農(nóng)民集體的土地具有明顯的國家強(qiáng)制特征,土地征收補(bǔ)償主要存在補(bǔ)償范圍偏窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償方式單一等問題[17,18]。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下,多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)將市場化作為失地農(nóng)民的補(bǔ)償原則[19,20],提高農(nóng)民所占分配比例,從而切實(shí)地保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益[21]。轉(zhuǎn)變補(bǔ)償方式,從貨幣化一次性補(bǔ)償支付逐漸向多樣化補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變,如建立被征地農(nóng)民社會保險(xiǎn)基金,探索農(nóng)地股權(quán)增值途徑,優(yōu)化被征地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境[22]。自1998年實(shí)行土地有償使用制度以來,對被征地農(nóng)民的安置以貨幣安置為主,存在失效性[23],且安置工作滯后,征地工作和拆遷安置農(nóng)民的工作不配套;安置制度和政策不完善,被征地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)缺乏[24]。亟待建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的失地農(nóng)民安置制度,維護(hù)失地農(nóng)民在生存、就業(yè)、發(fā)展和社會保障等方面的權(quán)益[25]。促進(jìn)安置方式多樣化、完善社會保障體系、加強(qiáng)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)已成為大多學(xué)者的共識[26-28]。這一主題包含的高頻關(guān)鍵詞時(shí)間跨度較大,說明一直以來征地補(bǔ)償安置均是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)問題,也是征地制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。學(xué)術(shù)界對完善征地補(bǔ)償安置政策的探索不斷深入,從最初的提高貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒍嘣a(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的可持續(xù)生存和發(fā)展。

征地收益分配:這一主題包含“土地制度、利益博弈、集體土地、農(nóng)村土地”等高頻關(guān)鍵詞。由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元土地制度,農(nóng)地征收為國有建設(shè)用地的過程中由于自然、人工和制度等原因產(chǎn)生增值。但在目前的土地增值收益分配中,政府和企業(yè)獲得絕大部分收益,農(nóng)民被排除在增值收益分配隊(duì)列之外,只能獲得很少一部分收益[29,30]。為了促進(jìn)土地增值收益合理分配,保障農(nóng)民權(quán)益,學(xué)者們從不同的角度構(gòu)建了土地增值收益分配與完善機(jī)制，主要表現(xiàn)在:①基于產(chǎn)權(quán)制度的土地增值收益分配。即完善農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度,擴(kuò)大農(nóng)民個體的土地處置權(quán)利,使農(nóng)民在征地中獲得合理的土地增值收益[31,32]。因此，應(yīng)在集體土地所有權(quán)中加設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)[33],農(nóng)民參與農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)益分享[34],以此調(diào)節(jié)規(guī)劃限制給不同用途土地權(quán)利人帶來的不平等待遇[35]。②基于收益構(gòu)成的土地增值收益分配。即根據(jù)土地增值收益的形成原因和組成結(jié)構(gòu)將其拆分為若干部分,然后分配給相應(yīng)的主體。如在土地增值收益初次分配中農(nóng)民獲得絕對地租和級差地租I,開發(fā)商獲得級差地租II,政府以土地稅收的形式在二次分配中實(shí)現(xiàn)土地增值的回收[36]。③基于利益博弈的土地增值收益分配。即分析土地征收過程中各利益主體的特征及其博弈關(guān)系,土地增值收益分配的結(jié)果即是各利益主體博弈的結(jié)果[37,38]?？梢?大多學(xué)者對土地增值收益的分配持“公私兼顧”的觀點(diǎn),核心思想是要平衡各方主體的利益。

征地程序規(guī)范:這一主題的高頻關(guān)鍵詞主要是“征地程序”。雖然法律規(guī)范在征地程序上做了總體規(guī)定,但是在具體環(huán)節(jié)上并沒有統(tǒng)一詳細(xì)的規(guī)定,且在實(shí)踐過程中存在著諸多問題[39],主要包括:土地征收合法性界定與審查機(jī)制缺乏[40]、被征地方知情權(quán)與參與權(quán)被非法剝奪[41]、司法救濟(jì)機(jī)制缺乏[42]、征地手續(xù)繁瑣導(dǎo)致行政效率低[43]。為了規(guī)范征地程序,學(xué)者們也提出了改進(jìn)建議，如設(shè)立土地征收合法性認(rèn)定程序和認(rèn)定機(jī)構(gòu),保證“公共利益”目的的實(shí)現(xiàn)[10];加強(qiáng)土地征收信息公開[44],提高征地工作透明度;合理建構(gòu)土地征收協(xié)議程序[45]、聽證程序[46]等,充分尊重被征地人的知情權(quán)、參與權(quán)和主觀意愿;合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善征地補(bǔ)償程序[39];加強(qiáng)司法審查,明確司法救濟(jì)作為土地征收征用糾紛解決的最終手段[41];設(shè)置“簡易程序”,針對特定的或者緊急的情形,可放棄一些“沒必要”或“不經(jīng)濟(jì)”的程序環(huán)節(jié)[47]。綜合來看,學(xué)者們關(guān)于完善征地程序的討論重點(diǎn)主要圍繞兩個方面展開:一是從法律層面對征地程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定;二是完善被征地農(nóng)民行使知情權(quán)、參與權(quán)的途徑,對征地過程實(shí)行有效監(jiān)督。

征地沖突化解:這一主題包含“征地拆遷、城市化、城鎮(zhèn)化”等高頻關(guān)鍵詞。土地征收制度為城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展提供了用地保障,同時(shí)也造成大量農(nóng)民失去土地[48]。由于現(xiàn)行征地制度的滯后性,難以匹配當(dāng)前復(fù)雜的征地需求,造成征地糾紛頻發(fā)[49]。同時(shí)，我國目前的征地糾紛解決途徑并不暢通[50],頻繁爆發(fā)的征地沖突嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定[51]。如何有效化解征地沖突,學(xué)術(shù)界展開了廣泛的討論,普遍認(rèn)為應(yīng)從征地制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)等方面著手[4]。此外,還有學(xué)者提出在土地征收決策中引入社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。即在報(bào)批前對征地實(shí)施可能引發(fā)的矛盾沖突與潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合分析評估,提出相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范的對策和預(yù)案措施[52],提前預(yù)防和避免可能發(fā)生的矛盾糾紛。目前,學(xué)術(shù)界對征地沖突的成因及對策的研究居多,且重心由征地沖突化解逐漸向征地沖突預(yù)防轉(zhuǎn)變,但缺乏更深層次的研究,如對征地沖突的形成機(jī)理、誘發(fā)根源和演化機(jī)制等方面的探討。

圖2 土地征收研究趨勢

3.2 國內(nèi)土地征收研究演化歷程

根據(jù)趨勢圖譜和突現(xiàn)關(guān)鍵詞，可挖掘研究主題的演化軌跡。土地征收研究高頻關(guān)鍵詞在時(shí)間坐標(biāo)軸上的投影見圖2,土地征收研究的突現(xiàn)詞列表見表2,反映了土地征收研究熱點(diǎn)隨時(shí)間而轉(zhuǎn)移的情況。從時(shí)間來看,土地征收研究主題在各階段互有重疊交叉,但在不同階段側(cè)重點(diǎn)不同。20紀(jì)末至本世紀(jì)初,關(guān)于土地征收的研究逐漸萌芽,此階段主要關(guān)注土地征收的概念內(nèi)涵界定,特別是“土地征收”與“土地征用”的概念區(qū)分。

表2 土地征收研究突現(xiàn)詞

主要是:①2003—2008年為土地征收研究爆發(fā)階段。2003年十六屆三中全會提出“改革征地制度”,十六屆五中全會、六中全會,2005年、2006年和2008年1號文件均提出要加快推動征地制度改革。由于政策的支持,2003—2008年學(xué)術(shù)界對土地征收的研究呈爆發(fā)式增長,研究重點(diǎn)主要放在征地制度及其改革上,“征地補(bǔ)償、公共利益、失地農(nóng)民、社會保障”等高頻關(guān)鍵詞大多在此階段出現(xiàn)。②2009—2010年土地征收研究無較大進(jìn)展。這是由于上輪征地制度改革雖然取得一定成果,但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然采用原用途即農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算,未從根本上進(jìn)行改變,征地范圍也未取得成效[53]，因此此階段的發(fā)文量和突現(xiàn)關(guān)鍵詞數(shù)量均有所下降,理論研究無較大突破。③2011—2013年研究力度回升,研究重點(diǎn)向征地沖突轉(zhuǎn)移。由于國土資源部在2010年啟動了新一輪征地制度改革,并選取11個城市開展試點(diǎn)工作,主要包括縮小征地范圍、完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制、改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收審批方式等內(nèi)容。2011—2013年的研究文獻(xiàn)數(shù)量和突現(xiàn)關(guān)鍵詞均有所增加,迎來了土地征收研究的小高峰。且由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,大量農(nóng)民失去土地,而征地制度尚不完善,導(dǎo)致征地沖突矛盾日益激烈,此階段學(xué)術(shù)界研究重點(diǎn)向征地拆遷、征地糾紛解決方面轉(zhuǎn)移。④2013年后,學(xué)者們的研究視角開始突破征地制度,而著眼于整個土地制度。特別是十八屆三中全會提出推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革,并在全國選取33個地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn),主要包括農(nóng)村土地征收、宅基地制度和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革三個方面。大量學(xué)者將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“三塊地”改革背景下征地制度改革的進(jìn)程、成效及問題,以期為征地制度的完善提供相關(guān)建議[54]。而由于征地制度改革難度大,地方政府對試點(diǎn)的積極性不高,試點(diǎn)并未取得突破性進(jìn)展[55,56],故此階段土地征收的研究態(tài)勢呈現(xiàn)疲軟現(xiàn)象。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本文基于CSSCI數(shù)據(jù)庫中1998—2018年關(guān)于土地征收主題的776篇文獻(xiàn),借助CiteSpace軟件進(jìn)行可視化顯現(xiàn),系統(tǒng)分析了土地征收領(lǐng)域研究的總體概況、研究熱點(diǎn)和演化趨勢,得到以下幾條主要結(jié)論:①土地征收領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)主要圍繞征地范圍界定、征地補(bǔ)償安置、征地收益分配、征地程序規(guī)范和征地沖突化解五個方面;②土地征收研究大致經(jīng)歷了概念界定、征地制度改革、問題治理、土地制度改革背景下征地制度改革的演化路徑。

4.2 討論

近20年來關(guān)于土地征收的理論研究雖然取得一定的成果,但也存在一定不足：從研究方法來看,目前研究仍以定性分析為主,定量分析和實(shí)證分析較為薄弱;從研究內(nèi)容來看,已有研究注重征地制度的完善,而忽略了征地前的風(fēng)險(xiǎn)評估和征地后的監(jiān)督管理。雖然征地風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制已逐漸建立,但現(xiàn)行征地風(fēng)險(xiǎn)評估制度多以土地管理部門為責(zé)任主體,以群眾或?qū)＜乙庖娮鳛轱L(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果,在實(shí)踐中存在評價(jià)主體不明、功能定位不清、評價(jià)程序不科學(xué)等問題[57]。為及時(shí)掌握征地批準(zhǔn)后實(shí)施情況,國土資源部研究開發(fā)了“征地批后實(shí)施信息系統(tǒng)”,包括實(shí)施征地范圍和規(guī)模、履行征地批后程序、征地補(bǔ)償費(fèi)用到位、被征地農(nóng)民安置及社會保障落實(shí)等情況。但在現(xiàn)實(shí)情況下,該系統(tǒng)的利用效率并不高,甚至很多地區(qū)還沒有借助該系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)用地監(jiān)管工作,征地批后實(shí)施信息的反饋存在不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面的問題。此外，系統(tǒng)本身也存在著缺陷,致使一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確,影響了國土資源部門對征地批準(zhǔn)后實(shí)施情況的分析、判斷和監(jiān)管[58]。

土地征收制度是我國土地制度的重要組成部分,因此進(jìn)一步加強(qiáng)土地征收理論研究,對完善土地征收制度,指導(dǎo)土地征收實(shí)踐操作具有重要作用。關(guān)于未來土地征收研究方向,一是注重理論和實(shí)際的結(jié)合,增加定量和實(shí)證分析,提高研究的多元化和科學(xué)性。二是加強(qiáng)對征地前風(fēng)險(xiǎn)評估和征地后監(jiān)督管理的研究,探索征地風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和“征地實(shí)施系統(tǒng)”的完善措施,確保政策實(shí)施規(guī)范性。三是隨著時(shí)代發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn),“公共利益”內(nèi)涵和農(nóng)民需求發(fā)生較大改變,對征地范圍和失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的研究仍然是學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)問題。隨著大量土地被征收,征地沖突不可避免,未來研究應(yīng)加強(qiáng)對征地沖突形成機(jī)理、誘發(fā)根源的探索,從根本上化解征地沖突問題。四是新一輪征地制度改革試點(diǎn)正在進(jìn)行中,下一階段的研究應(yīng)及時(shí)梳理總結(jié)該輪征地制度改革的進(jìn)程、成效和存在的問題,為征地制度的完善及未來發(fā)展方向提供理論依據(jù)。五是在當(dāng)前土地制度改革背景下,多項(xiàng)土地制度改革不是單獨(dú)進(jìn)行,而是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn),其他土地制度對征地制度改革產(chǎn)生重要影響,有待進(jìn)一步深化理論研究,探索征地制度改革的新路徑。