閆思程 梅浩

摘? 要：城鄉(xiāng)義務(wù)教育的普及，從根本上解決了學(xué)齡兒童和青少年的“學(xué)習(xí)”問(wèn)題，但教育水平在區(qū)域和城鄉(xiāng)之間差距較大現(xiàn)象仍存在，高質(zhì)量教育需求的增長(zhǎng)與人民供給短缺之間的矛盾依然突出。城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小義務(wù)教育差距，改善義務(wù)教育財(cái)政失衡具有重要作用。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)義務(wù)教育;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;問(wèn)題及思考

一、引言

正如孟子曾說(shuō)：“得天下英才而教育之”。社會(huì)依據(jù)教育程度高低選拔人才，人們通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)社會(huì)地位的變化。城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育的普及，從根本上解決了學(xué)齡兒童和青少年的“學(xué)習(xí)”問(wèn)題，為提高全體公民素質(zhì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但地區(qū)及城鄉(xiāng)之間的教育水平和質(zhì)量仍然存在明顯的差距。如PM.Jackson（2000）認(rèn)為，義務(wù)教育是一種具有典型空間溢出效應(yīng)的地方公共產(chǎn)品，義務(wù)教育財(cái)政補(bǔ)貼是糾正這些不平等努力的一部分。范先佐（2006）主張省政府應(yīng)承擔(dān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的主要財(cái)政責(zé)任，將“以縣為主”改為“以省為主”。馮國(guó)基、秦茜（2017）分析了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資力量薄弱、農(nóng)村辦學(xué)條件差、不公平的教育資源分配等方面問(wèn)題。

義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)國(guó)家宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展和公平的重要手段。轉(zhuǎn)移支付在彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，改善義務(wù)教育財(cái)政失衡，促進(jìn)地區(qū)義務(wù)教育均等化等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中國(guó)目前的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相對(duì)復(fù)雜，有必要對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題進(jìn)行分析和探討。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析

（1）城鄉(xiāng)失衡和義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金不足

通過(guò)收集和整理2012年至2017年的《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，算得全國(guó)人均教育投入從2003年的1210.75元增加到2016年的14391.64元，增長(zhǎng)了約12倍。由數(shù)據(jù)分析可知，盡管2011-2016年中小學(xué)公共財(cái)政預(yù)算的公共支出逐年增加，但是，農(nóng)村中小學(xué)教育公共財(cái)政預(yù)算的支出水平每年低于全國(guó)普通中小學(xué)的水平，差距也在逐年增大。政府對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生公共資金的投入明顯低于普通城市中小學(xué)。公共資金的巨大差異直接拉大義務(wù)教育水平的差距，教師的實(shí)力以及教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)條件。

1994年分稅改革后，地方政府凸顯財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移的現(xiàn)象。縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移資金數(shù)額非常有限，但承擔(dān)了重大義務(wù)教育的提供，嚴(yán)重困擾了縣級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，一般轉(zhuǎn)移支付金額高于義務(wù)教育等教育轉(zhuǎn)移支付金額，但一般轉(zhuǎn)移支付的增加幅度高于義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付政府增幅。2011年，義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量為1060.51億元，占一般轉(zhuǎn)移支付比重為5.8%;2016年的義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付金額為1344.62億元，占一般轉(zhuǎn)移支付比重為4.2%，比重不增反降。

（2）政府間責(zé)任劃分不明確

現(xiàn)行財(cái)政體制首先賦予縣級(jí)政府責(zé)任，再經(jīng)由中央和省級(jí)政府對(duì)中西部地區(qū)等貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口給予特殊補(bǔ)貼。這種方法沒(méi)有對(duì)各級(jí)政府的農(nóng)村義務(wù)教育初始資金分配責(zé)任作合理分工。政府與政府的游戲現(xiàn)象一直存在，導(dǎo)致財(cái)政投入落后于義務(wù)教育的發(fā)展。

（3）義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律保障不健全、缺乏監(jiān)管

目前義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例并不完善。如《義務(wù)教育法》只規(guī)定各級(jí)政府分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任，未沒(méi)有明確劃分各級(jí)政府的具體責(zé)任;其次，與義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相對(duì)應(yīng)的配套立法沒(méi)有跟上。目前的城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍缺乏一套有效的約束性監(jiān)督法律制度。

三、完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)思考

（1）確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付資金投入到位

為緩解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須成為穩(wěn)定資金的主要來(lái)源。中央政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度、保證財(cái)政資金投入充足。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，農(nóng)村義務(wù)教育投入的大部分應(yīng)由中央政府承擔(dān)。由于中央政府財(cái)力充足，能夠動(dòng)員大量資金投入具有強(qiáng)大外部影響的義務(wù)教育。中央政府應(yīng)增加農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，滿足農(nóng)村義務(wù)教育所需的轉(zhuǎn)移支付資金，避免資金短缺成為城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的絆腳石。

（2）明確劃分各級(jí)政府在義務(wù)教育財(cái)政的職責(zé)權(quán)限

一是各級(jí)政府義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任應(yīng)由法律形式確立的。一方面，保證各級(jí)政府每年都有穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)應(yīng)付他們負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。另一方面，立法形式可以減少各級(jí)政府在義務(wù)教育支出中“踢球”現(xiàn)象。二是建立專門從事義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審批監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。各種轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算和最終報(bào)告必須報(bào)告機(jī)構(gòu)備案，組織將及時(shí)公布數(shù)據(jù)，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，同時(shí)考慮信息收集成本和資金使用效率問(wèn)題。

（3）完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度、加強(qiáng)監(jiān)督

首先完善已有法律，使法律與時(shí)俱進(jìn)。明確規(guī)定城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央和地方各級(jí)政府共同承擔(dān)、按比例分?jǐn)?。通過(guò)擴(kuò)大一般義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范專項(xiàng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，支持和引導(dǎo)各級(jí)地方政府加大對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的投入。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督，完善資金過(guò)程監(jiān)督機(jī)制;加強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)財(cái)政義務(wù)教育轉(zhuǎn)移的外部監(jiān)督。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)程序，審查和監(jiān)督各級(jí)政府分配的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移資金，確保教育轉(zhuǎn)移資金充分到位;加強(qiáng)人大監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移過(guò)程的透明度，擴(kuò)大開(kāi)放性。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：閆思程（199309-），男，漢族，四川綿竹，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。

梅浩（199503-），男，漢族，山東日照，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策。