付琦　方一旭

【摘要】分析中醫(yī)診所備案制的實施現(xiàn)狀，探討其帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。在文獻調研、會議總結以及中醫(yī)藥主管部門監(jiān)管人員訪談的基礎上，著眼于監(jiān)管方面呈現(xiàn)的監(jiān)管力量、能力、監(jiān)管方式以及監(jiān)管依據(jù)問題，創(chuàng)新性提出部門建設、制度完善兩大方面的系統(tǒng)性建議。

【關鍵詞】中醫(yī)診所 備案制 監(jiān)管挑戰(zhàn) 對策

《中醫(yī)藥法》臺是對中國特色社會主義法律體系的重要補充，符合中醫(yī)藥發(fā)展特點和規(guī)律的法律體系由此得以構建。中醫(yī)診所備案制（以下簡稱備案制）一方面著眼于扶持，在中醫(yī)藥發(fā)展方面展現(xiàn)出強勁支撐力;另一方面也注重監(jiān)管，尤其是在診所備案后，對診所運營過程中違法之責任加以明確。扶持與規(guī)制并重在這其中一個小小備案制上完美體現(xiàn)，我們可以明顯體會到旨《中醫(yī)藥法》立法宗旨。

一、面臨監(jiān)管挑戰(zhàn)之探究

新時代，創(chuàng)新性法律、政策的實施，也會帶來在以往不曾出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，備案制也是如此。2018年8月13日、14日山東省中醫(yī)藥管理局在濟南舉辦了全省中醫(yī)藥法專題培訓會議，筆者為會議志愿者在會場內旁聽。在大會交流階段，參與會議的200多位各市、縣中醫(yī)藥管理部門及省屬中醫(yī)藥單位法制工作負責人提出了工作中出現(xiàn)的問題。在老師的介紹下筆者于會后對部分參會人員進行了單獨訪談，又結合其他專家學者的研究，竊以為在備案制的實施在監(jiān)管方面主要存在以下挑戰(zhàn)。

（一）監(jiān)管對象數(shù)量增加，質量有所下降。

中醫(yī)診所舉辦的苛刻限制放寬，中醫(yī)執(zhí)業(yè)醫(yī)師水平不一，極易出現(xiàn)“金玉其外，敗絮其內”的問題，中醫(yī)診所整體呈現(xiàn)良莠不齊的狀態(tài)。這種狀態(tài)的存在就增加了監(jiān)管內容、壓力。在監(jiān)管方面就出現(xiàn)許多“力不從心”監(jiān)管現(xiàn)象，如中醫(yī)診所這一監(jiān)管對象數(shù)量的急劇增加，監(jiān)管很難全面、持續(xù)覆蓋，相關從業(yè)者在僥幸心理下違法違規(guī)可能性上升，這樣監(jiān)管方面就出現(xiàn)不小的挑戰(zhàn)。

（二）中醫(yī)藥主管部門監(jiān)管略顯乏力。

在筆者訪談中，地方中醫(yī)藥主管部門，多依存于衛(wèi)生部門負責監(jiān)管工作。監(jiān)管隊伍人數(shù)較少，監(jiān)管執(zhí)法能力、效率很難提升等，問題顯著。中醫(yī)診所的爆發(fā)性增長使得監(jiān)管任務繁多，而我國中醫(yī)藥監(jiān)管部門監(jiān)管人員整體呈現(xiàn)缺乏現(xiàn)象，中醫(yī)診所的監(jiān)管專業(yè)人員更是缺乏;中醫(yī)診所監(jiān)管執(zhí)法能力不足，監(jiān)管人員在中醫(yī)藥管理方面專業(yè)性不強，中醫(yī)診所監(jiān)管人員一般需要掌握一定的管理學、中醫(yī)學以及法學知識，這類管理型人才在部門只占少數(shù)，執(zhí)法能力問題需要得到重視。

（三）監(jiān)管方式不完善。

《暫行辦法》規(guī)定的監(jiān)管的主要方式是藥品監(jiān)督管理部門的行政監(jiān)管，忽視了行業(yè)內部監(jiān)督以及人民群眾等其他主體的監(jiān)督，這些監(jiān)督主體更具能動性、靈活性，但其監(jiān)督價值并沒有展現(xiàn)。中醫(yī)藥管理部門的定期不定期監(jiān)管要產(chǎn)生持續(xù)效應須要其他群體的輔助，無法對存在問題的中醫(yī)診所形成高壓態(tài)勢。

（四）相關法律法規(guī)不健全。

我國備案制現(xiàn)有法律法規(guī)尚不健全，在監(jiān)管領域缺少更為細致的規(guī)范，很難使監(jiān)管工作的進行有效率、有依據(jù)。在《中醫(yī)藥法》之下，主要依靠《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》進行監(jiān)管，法律法規(guī)對于中醫(yī)診所的執(zhí)業(yè)監(jiān)管并不全面。中醫(yī)診所的監(jiān)管行為在前“踽踽獨行”，而相關法律法規(guī)跟不上節(jié)奏，存在監(jiān)管空白地段，讓監(jiān)管陷入較為尷尬的局面。

二、解決對策之討論

《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》作為輔助性規(guī)范豐富了備案制的內容，為備案制的實施、監(jiān)管撐起一片天地。筆者認為，要在新制度實施帶來的問題面前臨危不亂，這就需要監(jiān)管部門內部組織結構完善、相關制度規(guī)范的補足兩方面做出努力。

（一）監(jiān)管部門的完善

備案制的實施監(jiān)督是中醫(yī)藥監(jiān)管體系中的重要內容，各級地方衛(wèi)生計生部門建立獨立的中醫(yī)藥監(jiān)管體系，這就提出了對主管部門的要求，要獨立有效開展中醫(yī)診所的監(jiān)督管理工作，監(jiān)管人員達標且足額，適應監(jiān)管的現(xiàn)實需求。

在選拔以及后續(xù)培養(yǎng)考核中，注重監(jiān)管人員素質。一方面要提高門檻，擇優(yōu)錄取具有法學、管理學等知識背景的優(yōu)秀人才;還要落實“能者上，庸者下”的競爭機制，對尸位素餐的監(jiān)管人員進行淘汰清除，保證崗位之上為業(yè)務能力強的監(jiān)管人員。調查了解監(jiān)管人員的專業(yè)背景、管理能力，根據(jù)其自身情況 “因材施教”，根據(jù)具體情況考核或進行崗位調整。另外，還要注重行業(yè)監(jiān)管，將其納入監(jiān)管體系。大力提倡群眾監(jiān)督，關注群眾對中醫(yī)診所的體驗，群策群力、凝心聚力來共同監(jiān)督。

（二）相關制度規(guī)范的補充、銜接

有關部門要著眼于監(jiān)管法律規(guī)范的空白地段，致力于彌補其空白。關注制度起草質量，確保配套制度的銜接性、實效性和實施便利性;注重溝通協(xié)調，在配套制度重點環(huán)節(jié)和關鍵問題兩方面上，相關部門之間形成最大共識。

如“中醫(yī)藥監(jiān)督管理工作規(guī)范”，進一步明確中醫(yī)診療行為和中醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍，細化備案后中醫(yī)診所執(zhí)業(yè)范圍。

做好與備案制相關的法律規(guī)范的銜接工作。以中醫(yī)藥法第14條以及其內在精神為基礎，覆蓋性整理研究與備案制有關的法律、法規(guī)等，逐條分析，對不合理、不清晰之處進行有目的地廢除、修改或解釋。如筆者在研究相關法規(guī)制度后，認為應在《醫(yī)療機構管理條例》修訂時，可以對中醫(yī)診所提供服務的范圍進一步限定。

推動各地地方性法規(guī)的新增和修訂。要加強指導，積極推動其制定和完善，建立起與備案制配套的地方細化的法律法規(guī)小體系。如地方衛(wèi)生行政部門對中醫(yī)診所的監(jiān)管， 就可以施行負面清單制，明確嚴格禁止或限制哪些行為。

三、結語

中醫(yī)診所備案制的實施所展現(xiàn)的正是扶持與規(guī)范的平衡點，是保障中醫(yī)藥事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的一項重要制度，規(guī)范并不是束縛中醫(yī)診所發(fā)展的枷鎖，而是一種引領發(fā)展的必要規(guī)制，相關部門要擔起責任，強化必要監(jiān)管。希望中醫(yī)藥事業(yè)自由發(fā)展，服務水平更上一層樓，持續(xù)保持良好態(tài)勢。

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作者簡介：付琦（出生年 1997--至今），性別男，民族漢族，職稱學生，籍貫：山東省臨沂市，本科學歷，法學專業(yè)。