周瑛

【摘 要】 間斷-平衡模型能夠較好地解釋公共政策在長期變化過程中穩(wěn)定漸進(jìn)和重大變遷交替出現(xiàn)的現(xiàn)象。本文運(yùn)用該模型來分析南寧市煙花爆竹經(jīng)營燃放管理規(guī)定在二十五年間的變遷，將政策分為初創(chuàng)、間斷、平衡三個階段，并解釋推動變革的動力因素，最后探討間斷-平衡模型如何在我國公共政策領(lǐng)域進(jìn)行本土化運(yùn)用。

【關(guān)鍵詞】 間斷-平衡模型 南寧市 煙花爆竹

一、導(dǎo)論

近年來，燃放煙花爆竹在我國許多城鎮(zhèn)逐漸被禁止或限制。截至2019年初，全國已有449個城市出臺禁止燃放煙花爆竹的相關(guān)規(guī)定。今年2月，《南寧市煙花爆竹經(jīng)營燃放管理規(guī)定》（以下簡稱新規(guī)）正式施行。其實(shí)早在1994年，南寧就已頒布過煙花禁燃令，在往后的25年間四度修改相關(guān)政策，到今年的新規(guī)已是第五版。筆者認(rèn)為，南寧市煙花爆竹管理政策的變遷，契合公共管理理論中的間斷-平衡模型。

間斷-平衡模型是20世紀(jì)70年代提出來的，最具解釋力的非漸進(jìn)性研究理論模型之一。理論提出者鮑姆伽特勒和瓊斯借用進(jìn)化生物學(xué)中的“間斷平衡”概念來解釋美國政策變化現(xiàn)象，即政策過程中既有穩(wěn)定漸進(jìn)的一面，也有偶爾出現(xiàn)重大變遷的一面。他們用政策圖景和政策場域的互動來解釋政策變化的原因，政策圖景指媒體和公眾怎樣看待政策。政策場域指由權(quán)力集團(tuán)組成的子系統(tǒng)政治，會因?yàn)樾录尤氲男袆诱呋蜃陨韮?nèi)部矛盾而發(fā)生變化。

間斷-平衡模型現(xiàn)已被廣泛運(yùn)用于西方公共政策分析學(xué)派，但對于中國公共政策的本土化研究還不算多。本文將運(yùn)用間斷-平衡模型來分析南寧市煙花爆竹經(jīng)營管理政策變化的歷史軌跡，進(jìn)而對該模型在解釋中國政策過程中的效力進(jìn)行縱向探索。

二、政策變遷過程及動力分析

南寧市煙花爆竹經(jīng)營燃放管理政策的變遷可分為三個階段，分別是政策初創(chuàng)階段、間斷階段和平衡階段。由于這三個階段在價值取向、政策目標(biāo)和管理手段上皆有較大區(qū)別，所以政策的整個變化過程體現(xiàn)出漸進(jìn)和間斷交替的特點(diǎn)。

（一）初創(chuàng)階段。1994年7月，《南寧市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》頒布，其政策目的是“加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)，維護(hù)城市正常的社會秩序和公共安全，防止環(huán)境污染”。該規(guī)定禁止任何單位和個人在任何時間，在市轄“五區(qū)三鄉(xiāng)”范圍內(nèi)燃放煙花爆竹，禁止在市區(qū)內(nèi)銷售煙花爆竹。違規(guī)燃放將被處以罰款甚至五日以下行政拘留。

這項(xiàng)政策無論在煙花禁燃禁售禁運(yùn)的范圍，還是在違規(guī)處罰方式等方面都非常嚴(yán)格，這是由當(dāng)時的歷史背景和政府工作重點(diǎn)決定的。1992年，黨的十四大提出“堅持兩手抓，兩手都要硬，把社會主義精神文明建設(shè)提高到新水平”。這體現(xiàn)了在當(dāng)時大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)形勢下，黨和國家對社會穩(wěn)定、公共安全、法制建設(shè)和干部群眾思想建設(shè)的關(guān)注度提升。然而，燃放煙花爆竹，一方面容易引發(fā)重大公共安全事故，另一方面屬于古風(fēng)舊俗，在國內(nèi)多地被廣泛運(yùn)用于封建迷信活動中，這與政府提倡改革開放，加快社會主義精神文明建設(shè)的目標(biāo)不相適應(yīng)，因此在北京、上海率先推出全面禁止燃放煙花爆竹政策后，全國各地政府相繼跟隨出臺禁燃令。

（二）間斷階段。2007年2月出臺的第二版管理規(guī)定，將禁止燃放煙花爆竹的范圍明確限定于博物館、加油站等十一類區(qū)域，對于快環(huán)內(nèi)的其它區(qū)域，在過年期間的大部分時間段允許燃放;處罰方式上也刪除了行政拘留規(guī)定。這一變化中斷了原先對煙花爆竹不分時段、不分地點(diǎn)的“全面禁止”規(guī)定，標(biāo)志著南寧市“禁燃令”進(jìn)入間斷階段。

運(yùn)用間斷-平衡模型來分析，“禁燃令”的中斷是政策圖景和政策場域相互作用的結(jié)果。九零年代末，互聯(lián)網(wǎng)在中國開始普及，讓民間一直存在的，對“禁燃令”的質(zhì)疑和反對之聲找到了宣泄口。同時，老百姓對中國傳統(tǒng)文化的價值重拾關(guān)注，紛紛懷念和試圖找回春節(jié)的“年味兒”。根據(jù)2005年北京市的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，80%的人贊成解除“禁燃令”，政策圖景傾向性明顯。另一方面，實(shí)施全面禁燃政策，對執(zhí)法力量和執(zhí)法投入要求頗高，若要嚴(yán)格依法取締燃放煙花的行為，執(zhí)法成本投入太大，讓地方政府難以承受。政治子系統(tǒng)的內(nèi)部矛盾，對政策變革提出了要求。2006年1月國務(wù)院出臺?煙花爆竹安全管理?xiàng)l例?，一定程度上賦予了地方政府自行確定限制或禁止燃放煙花爆竹的自由。這就從政策場域的角度，為南寧市“禁改限”政策變化提供了法律依據(jù)。在政策圖景和政策場域的共同影響下，南寧禁燃政策中斷。此后在2010年和2014年的兩次政策修改，也僅是對2007年版規(guī)定的漸進(jìn)式完善，本質(zhì)上仍是“限燃令”。

（三）平衡階段。2019年頒布實(shí)施的新規(guī)，重新將煙花爆竹“禁燃”寫入政策中。與2014年的“第四版”相比，主要變化如下：一是重點(diǎn)關(guān)注對環(huán)境空氣質(zhì)量的影響，將“改善大氣環(huán)境質(zhì)量”寫入政策目標(biāo)。二是由“禁售限售”變?yōu)椤敖枷奕肌?。新?guī)設(shè)定的禁燃區(qū)基本涵蓋了南寧市的城市建成區(qū)，包括快環(huán)內(nèi)的老城區(qū)和快環(huán)外人口和商業(yè)較為密集的新區(qū)，同時要求禁燃區(qū)內(nèi)禁售煙花爆竹。三是增加了對攜帶、運(yùn)輸和存放煙花爆竹的公斤數(shù)規(guī)定及違規(guī)處罰細(xì)則。

新規(guī)的出臺，標(biāo)志著禁燃令間斷階段的結(jié)束。但與1994年禁燃令的區(qū)別在于，新規(guī)并未全面禁止煙花爆竹在任何時間和地點(diǎn)燃放，對于建成區(qū)以外人員稀少的地段，春節(jié)特定時段可以燃放和銷售煙花爆竹，在處罰手段上也不再有行政拘留的規(guī)定，這在避免對建成區(qū)造成環(huán)境污染和安全威脅的同時，又能在一定程度上滿足群眾的節(jié)日需求，緩解了突然頒布禁令造成的“民怨”，南寧禁燃令由此進(jìn)入平衡期。

從限售限燃到禁燃禁售，同樣是政策場域和政策圖景劇烈變動下的結(jié)果。首先，2018年國務(wù)院部署實(shí)施藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃，對地方的空氣質(zhì)量提出硬性要求。然而，煙花爆竹在短時間內(nèi)密集燃放，將會迅速增加大氣污染物濃度，引發(fā)環(huán)境空氣重度污染，因此有必要實(shí)施禁燃。其次，自2014以來，南寧市快環(huán)以外的新區(qū)由原先的荒蕪一片逐漸演變?yōu)槿丝诿芗?，建筑林立的商住中心，對安全保障和環(huán)境質(zhì)量提出更高的要求。另外，交通運(yùn)輸和物流行業(yè)的蓬勃發(fā)展，為人們攜帶運(yùn)輸煙花爆竹提供了便利條件，也為公共安全埋下隱患，因此必須用嚴(yán)管重罰的舉措進(jìn)行限制?？偟膩碚f，新規(guī)的出臺，是政府為了調(diào)整公共事業(yè)管理的方向，順應(yīng)國家和地方發(fā)展的要求作出的改革，是新形勢、新環(huán)境、新問題作用下的必然要求。另一方面，近幾年日益嚴(yán)重的霧霾和燃放煙花造成的火災(zāi)事故頻發(fā)，在各類媒體鋪天蓋地的報道下引發(fā)社會高度關(guān)注，輿論再度向減少甚至禁止煙花爆竹燃放傾斜。在上述因素影響下，南寧禁燃令在改良后重新落地。

三、結(jié)論與啟示

綜上所述，間斷-平衡模型較好地解釋了南寧市煙花爆竹管理規(guī)定的演變過程及其背后的動力機(jī)制。禁燃令的變化，正是我國公共管理政策變遷過程的一個縮影。縱觀新中國成立以來的公共政策，既有漸進(jìn)性變化，也有非漸進(jìn)性變遷。尤其是近些年來，由于非政府組織和公民的參與，以及互聯(lián)網(wǎng)傳媒的強(qiáng)化監(jiān)督，使得我國公共政策議程設(shè)置受外部因素的影響越來越大，增加了政策非漸進(jìn)性變遷的可能性。對間斷-平衡模型的研究，為我國政策變遷的本土化研究提供了新的途徑和思路，具有積極意義。同時，間斷-平衡模型作為西方舶來品，在運(yùn)用其進(jìn)行本土化政策研究時，也要注意兩個方面：一是要注意調(diào)整模型的制度結(jié)構(gòu)因素（政策場域），使其符合我國的政治背景和社會實(shí)際;二是全面了解政策變遷全過程，準(zhǔn)確把握政策變遷的起點(diǎn)和拐點(diǎn)，從而正確地判斷出政策的間斷期和平衡期。

另外，間斷-平衡模型在中國本土化運(yùn)用的穩(wěn)定性尚且有待進(jìn)一步研究。南寧市在執(zhí)行了十二年相對寬松的“限燃令”后，忽然回歸“禁燃”，且在實(shí)施之初就遭遇春節(jié)，政策執(zhí)行效果不盡如人意，遇到部分民眾的抵觸也在所難免。政策圖景即“民意”易受多方面因素影響，如何在政策變革后維持平穩(wěn)狀態(tài)，并且有效執(zhí)行，避免“朝令夕改”對公信力構(gòu)成影響，是當(dāng)今政府必須認(rèn)真思考的問題。筆者認(rèn)為，無論是政策初創(chuàng)、中斷還是恢復(fù)平衡，在變革以前，都應(yīng)讓各方面意見有充分表達(dá)的空間，讓政策子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)立法本意與執(zhí)法成本的平衡。當(dāng)立法關(guān)聯(lián)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗時更應(yīng)格外謹(jǐn)慎，克服倉促立法、盲目立法、跟風(fēng)立法等問題，不斷提升立法水平。在法規(guī)頒布之后，務(wù)必要加大力度做好各級政府傳達(dá)培訓(xùn)組織實(shí)施，對社會群眾宣傳推廣教育引導(dǎo)的工作，充分運(yùn)用各種公共資源和社會力量推動和監(jiān)督政策實(shí)施，形成一種“令必行，行必果”的社會氛圍，這樣才能保證政策變革的順利推進(jìn)。

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