陳軼　戴林琳　陳春　屠李　王德利

摘要：在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，美麗鄉(xiāng)村建設對農(nóng)村人居環(huán)境改善、空心村整治、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)一體化具有重要的現(xiàn)實意義。當前我國美麗鄉(xiāng)村建設剛起步，英國鄉(xiāng)村政策研究處于世界領先地位，通過實地觀察、文獻調(diào)查分析英國多類型空間載體的政策意圖、價值觀及具體執(zhí)行方法，了解英國美麗鄉(xiāng)村實施過程的空間政策干預機制及啟示。英國19世紀陸續(xù)以確立農(nóng)業(yè)法案、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、提升鄉(xiāng)村質(zhì)量等為政策目標，相繼形成了以國家公園、綠帶和卓越自然景觀地區(qū)為主的多類型空間載體，本研究首先梳理了英國多類型空間干預的階段性特征，其次闡述了差異化實施多類型空間載體的制度安排，最后，對我國鄉(xiāng)村構(gòu)建多類型空間管控進行了思考。

關(guān)鍵詞：多類型;空間載體;美麗鄉(xiāng)村;國家公園;英國;干預機制;政策啟示

中圖分類號： F310文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）09-0079-06

當前我國鄉(xiāng)村面臨傳統(tǒng)社區(qū)解體、空巢化、老齡化、留守兒童等系列結(jié)構(gòu)性社會問題，鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)關(guān)系中的重要平衡點占據(jù)著重要地位，英國在其鄉(xiāng)村發(fā)展歷程中也曾經(jīng)歷鄉(xiāng)村人口流失、環(huán)境破壞、鄉(xiāng)村凋敝等問題，后期通過一系列相關(guān)政策和制度保障有效地遏制了鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境的進一步惡化并將鄉(xiāng)村振興提升為國家戰(zhàn)略，通過促進經(jīng)濟多樣化轉(zhuǎn)型、改善鄉(xiāng)村基礎設施、建設國家公園等措施為鄉(xiāng)村建設奠定了良好的基礎。英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的研究在國際上一直處于領先地位，縱觀國內(nèi)外已有的鄉(xiāng)村發(fā)展方面的研究成果，大多集中在城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系[1]、土地優(yōu)化配置[2-3]、農(nóng)村城鎮(zhèn)化[4]、鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型[5-6]、空心村整治[7-8]等實證研究，然而，對于鄉(xiāng)村發(fā)展政策方面的研究明顯不足。如何深入研究發(fā)達國家的鄉(xiāng)村發(fā)展政策以供我國借鑒是加強我國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的一個重要方向。

目前已有相關(guān)學者在圍繞英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策方面，聚焦在英國政策制訂、鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理、發(fā)展項目的選擇等[9-12]，也有學者從植物多樣性[13]、文化驅(qū)動力[14]等方面探討了英國鄉(xiāng)村景觀的變遷，大多學者對單一類型的空間載體進行了闡述，如在綠帶方面，集中在綠帶政策[15-19]、綠帶對城市邊緣帶的影響機制[20]、綠帶與城市擴張[21]、綠帶產(chǎn)權(quán)與公共性[22]等。在國家公園方面，集中在國家公園管理體制[23-25]、管治模式[26-27]、交通與旅游消費[28]、商業(yè)與可持續(xù)性[29]、公眾偏好與保護意愿[30]。在卓越自然景觀地區(qū)方面，國內(nèi)相關(guān)研究較少，大部分研究將英國卓越自然景觀地區(qū)視為國家公園的一種類型，集中在規(guī)劃控制[31]、土地政策[32-33]、風險與治理[34-35]等方面。既有研究主要集中在政策實施評估和基于個案的機制分析上，缺乏對于鄉(xiāng)村建設空間模式的討論。多類型的空間通過有機整合和差異化實施是實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的必由之路。本研究在承接已有研究基礎上，嘗試從政策角度探析英國鄉(xiāng)村3種特定區(qū)域綠化帶、國家公園、卓越的自然景觀區(qū)的政策意圖及體現(xiàn)的價值觀，解析政策落實的具體執(zhí)行方法，為加強我國鄉(xiāng)村政策研究提供新思路。在對英國美麗鄉(xiāng)村進行2次實地觀察并輔以文獻調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，英國美麗鄉(xiāng)村政策干預在農(nóng)村人居環(huán)境改善、縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面對我國具有重要的現(xiàn)實借鑒意義。通過考察多類型空間載體下的英國美麗鄉(xiāng)村建設，重點探討我國美麗鄉(xiāng)村建設面臨現(xiàn)實困境及挑戰(zhàn)，為新時期我國美麗鄉(xiāng)村建設提供科學決策支持。

1 英國多類型空間政策干預的階段性特征

1.1 生產(chǎn)主義階段（1940—1970年）：重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食安全

確保糧食安全問題是19世紀中期英國鄉(xiāng)村發(fā)展的直接動力。20世紀上半期英國國內(nèi)不足1/10的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，英國政府為應對戰(zhàn)后帶來的農(nóng)業(yè)危機，明確了以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為核心，減少對外來進口產(chǎn)品的依賴相關(guān)政策。

1942年頒布《斯科特報告》提出應對農(nóng)業(yè)作長期發(fā)展規(guī)劃，制定適當發(fā)展標準，在這樣的背景下，英國第一部農(nóng)業(yè)法于1947年出臺，規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品的最低保障價格、確立農(nóng)業(yè)補貼政策、鼓勵農(nóng)業(yè)研究、教育與傳播，該法案對英國農(nóng)業(yè)發(fā)展影響深遠。1957年英國頒布新的農(nóng)業(yè)法案，針對農(nóng)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性失衡提出一系列政策調(diào)整，包括建立農(nóng)產(chǎn)品價格保護機制、對農(nóng)業(yè)用地的整理與開發(fā)、修復和完善農(nóng)場建筑等。20世紀60年代的英國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策主要在農(nóng)業(yè)規(guī)?；c市場化的關(guān)注，1965年政府白皮書中明確鼓勵合并小型農(nóng)場和擴大農(nóng)產(chǎn)品市場，1967年頒布農(nóng)業(yè)法提出在農(nóng)場合并過程中產(chǎn)生的費用半數(shù)可由政府負擔，為農(nóng)場提供一定數(shù)量的贈款用于整理土地和提高生產(chǎn)力[10-12]。

20世紀70年代，英國作為歐洲共同體的成員之一，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面受到歐共體“共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）”影響，在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、保持合理的農(nóng)產(chǎn)品消費價格、建立有效的農(nóng)產(chǎn)品共同價格機制等方面對英國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策起到了重要影響（圖1）。

1.2 分化重組階段（1970—2000年）：由生產(chǎn)向消費轉(zhuǎn)變

隨著英國經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，一方面，大城市出現(xiàn)了城市擁擠和城市蔓延的現(xiàn)象，越來越多的城市居民在享受城市現(xiàn)代生活的同時更向往回歸自然鄉(xiāng)村美景，人們開始關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)自然景觀的保護和通達性。另一方面，農(nóng)業(yè)不再是英國農(nóng)民的主要收入來源，伴隨著鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，完成由生產(chǎn)向消費轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了大量城市到鄉(xiāng)村的購房者、鄉(xiāng)村旅游者及城鄉(xiāng)通勤人口[36]。1949年頒布《國家公園和享用鄉(xiāng)村法》把保護鄉(xiāng)村歷史和景觀寫入法律條文，設立國家公園委員會，規(guī)定國家公園內(nèi)的任何土地都可被政府協(xié)議收購或強制征用，對保護和提升鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。1968年頒布的村鎮(zhèn)規(guī)劃法中擴大了國家公園委員會的功能，同時賦予地方政府在鄉(xiāng)村保護方面的權(quán)利。1971年給予當?shù)匾?guī)劃部門以審查權(quán)，用以強制性限制和調(diào)整土地所有者的利用方式，設立專門保護區(qū)域，開設建筑重點保護名錄[10-11]。

分化重組時期鄉(xiāng)村目標由保護農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和耕地向平衡鄉(xiāng)村地區(qū)的自然環(huán)境質(zhì)量與鄉(xiāng)村社區(qū)的生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量成為策略核心，鼓勵環(huán)境友好性生產(chǎn)。

1.3 新發(fā)展階段（2000年以來）：由消費性價值提升為可持續(xù)價值

21世紀以來，英國政府實施英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展，對農(nóng)業(yè)涉及的土地、水、空氣和土壤環(huán)境問題進行管理，加大對涉農(nóng)資金的投入，以此保障英國的可持續(xù)農(nóng)業(yè)和食品戰(zhàn)略，據(jù)報道，2000—2006年歐盟和英國政府共投入16億英鎊用于英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展計劃下的各類活動項目。2007—2013年英國鄉(xiāng)村發(fā)展七年規(guī)劃，力圖提升農(nóng)業(yè)和林業(yè)競爭力，保護英國鄉(xiāng)村環(huán)境，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建有活力的鄉(xiāng)村社區(qū)[11]。

2004年，英國議會通過《規(guī)劃和強制性購買法》把鄉(xiāng)村規(guī)劃確定為鼓勵可持續(xù)性發(fā)展的規(guī)劃，從不同方面規(guī)范了鄉(xiāng)村規(guī)劃管理，為鄉(xiāng)村的土地利用和建設管理提供了有力的保障。此外，從空間規(guī)劃體系上模糊城、鄉(xiāng)界限，逐步突破傳統(tǒng)“僅關(guān)注土地開發(fā)使用”的局限，關(guān)注影響地方發(fā)展的各項政策和制度建設，強調(diào)對人的關(guān)注。

2011年，英國環(huán)境食品及鄉(xiāng)村事務部進行機構(gòu)改革，新設立鄉(xiāng)村政策辦公室，全面統(tǒng)籌涉農(nóng)政策，維護農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村及農(nóng)民的利益，在公租房、發(fā)展基礎設施、提供公共服務等方面享有較為寬松的自主決策權(quán)，賦予英國鄉(xiāng)村更大的發(fā)展空間[2]。

2 英國多類型空間載體的制度安排

英國主要采用3種機制實行對鄉(xiāng)村土地和景觀的保護，一是設置綠化帶;二是建設國家公園;三是劃定“卓越的自然景觀區(qū)”[1]。卓越的自然景觀區(qū)這種劃分方法實際上是3種不同的政策機制，每個類型都有一系列的規(guī)劃法規(guī)及管理制度支撐。

2.1 國家公園：促進鼓勵，提高鄉(xiāng)村吸引力

2.1.1 構(gòu)建國家公園管理體系，推動多機構(gòu)協(xié)作

國家公園政策為社會公眾提供了在英國鄉(xiāng)村土地私有的背景下進入鄉(xiāng)村的權(quán)利，這與英國工業(yè)革命帶來的大城市病、田園詩歌的發(fā)展進一步激發(fā)了大眾對鄉(xiāng)村風光的向往關(guān)系密切。

英國國家公園其政策意圖在于通過復雜和靈活的制度安排處理國家公園管理始終面臨的生產(chǎn)性與自然性、私有性與公共性2組矛盾，從而達到“保護和增強自然美景、野生動植物及文化遺產(chǎn)，為公眾了解和享受高品質(zhì)的自然景觀提供機會”的政策目標。1949年英國正式通過了《國家公園和鄉(xiāng)村通行法》，確立了國家公園管理體系，成立國家公園管理局及其他不同層面、不同職能的組織實現(xiàn)對國家公園的多機構(gòu)協(xié)作的組織機構(gòu)，涵蓋國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部、英格蘭自然署、威爾士鄉(xiāng)村委員會、蘇格蘭自然遺產(chǎn)部、國家公園管理局、國家公園運動、野生生物信托、森林信托等政府與非政府組織，在多機構(gòu)協(xié)同工作過程中，國家公園管理局由中央政府撥款，為其他多機構(gòu)提供平臺和中間協(xié)作的角色，通過利益相關(guān)者的參與在公園管理局人員構(gòu)成、管理規(guī)劃準備階段、管理規(guī)劃草案咨詢等方面均有所體現(xiàn)（表1）[22]。

國家公園辦公室及其他公共機構(gòu)有法定義務保障國家公園景觀保護的目標得以實現(xiàn)。國家公園的大部分（74%）土地是屬于私人所有的，僅有2%歸公園管理局所有，國家開發(fā)信托公司和林業(yè)委員會則各擁有7%，公園3/4的資金來源于國庫[37]。

2.1.2 推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，緩解自然性與生產(chǎn)性矛盾

國家公園政策推動了英國鄉(xiāng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，據(jù)最新統(tǒng)計，目前約有45萬人居住在國家公園，公園里眾多社區(qū)及其生產(chǎn)和生活方式是國家公園價值得以形成并保持的基礎，目前，英國共有13個國家公園，其中，英格蘭和威爾士共有11處，蘇格蘭有2處（圖2）[24]。推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)在國家公園人口、產(chǎn)業(yè)、住房、基礎設施、環(huán)境保護等方面。在人口方面，以英國湖區(qū)為例，湖區(qū)是英格蘭面積最大的國家公園，湖區(qū)國家公園劃定范圍2 292 km2，人口41 831人，現(xiàn)狀大量散居的居住形態(tài)，被認為是湖區(qū)特殊價值的重要組成部分，保留現(xiàn)有居民點，通過小規(guī)模、漸進式規(guī)劃將人口聚居點沿主路或沿河線性布局;在產(chǎn)業(yè)方面，國家公園內(nèi)鼓勵發(fā)展現(xiàn)代化可持續(xù)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，在重視環(huán)境承載力的前提下，公園管理以延長游客旅行時間、促進旅行消費、推動低碳旅行為目標。在住房方面，建造可支付性住房，協(xié)調(diào)度假性住房的關(guān)系。在交通方面，國家公園內(nèi)倡導公共交通，加強城鎮(zhèn)與景點之間的自行車步行道連接。國家公園外部，通過建設大型、高等級的基礎服務設施，從而解決國家公園區(qū)域的交通問題（圖3）[35，38]。

2.1.3 設定“公共進入權(quán)”政策，緩解公共性與私有性矛盾

由于大部分國家公園內(nèi)的土地私有，設定“公共進入權(quán)”的政策意圖在于緩解公共性與私有性的矛盾，國家公園通過法律賦權(quán)、審批申請和獎勵機制，促使私人土地開放公共進入權(quán)?！多l(xiāng)村和路權(quán)法》將道路分為公共權(quán)道路和開放可進入土地，其中，公園內(nèi)的公共步道是公共權(quán)道路的主要組成部分，為了避免鄉(xiāng)村道路通行涉及個人隱私，國家公園管理局還專門編制地圖，標注哪些是人們可以前往的地區(qū)，從而形成步行者和土地所有者之間相互尊重的機制，《鄉(xiāng)村和路權(quán)法》賦予國家公園管理局設定公共進入權(quán)的相關(guān)事務，包括制定條例、任命責任者、設立邊界指示牌、與土地所有者擬定協(xié)議等。

2.2 綠帶：干涉抑制，塑造發(fā)展新格局

2.2.1 嚴控蔓延，限制空間拓展方向與開發(fā)規(guī)模

英國最早關(guān)于綠化帶的正式官方提議是1935年大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會提出的，其目的在于提供一個支持公共空間和娛樂地區(qū)的保護區(qū)，并形成一個綠化帶或公共空間環(huán)帶。1947年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布為綠帶的實施奠定了法律基礎。1955年，房屋和地方政府部規(guī)定應當編制綠帶規(guī)劃。1988年至今，英國政府頒布綠帶規(guī)劃政策指引進一步明確了綠帶的功能。通過規(guī)劃批準的綠化帶大約覆蓋155.6萬hm2，約為英格蘭土地面積的12%（圖4、圖5），目前英國有14個各自獨立的綠化帶，倫敦周邊的綠化帶有48.56萬hm2[10，37]。

2.2.2 保護生態(tài)要素與生物多樣性

英國綠帶不僅指叢林、草地，更是指農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村土地，綠化帶政策最主要的目的在于控制城市蔓延、保護鄉(xiāng)村環(huán)境、阻止近鄰城鎮(zhèn)融合、保護歷史城鎮(zhèn)，協(xié)助城市更新。英國政府頒布的綠帶規(guī)劃政策指引對綠化帶內(nèi)嚴格控制新項目的開發(fā)，對于新建項目規(guī)劃部門在進行規(guī)劃審批和管理時必須確保開發(fā)項目不會對現(xiàn)有鄉(xiāng)村特征、景觀和環(huán)境帶來負面影響。也有觀點認為綠帶地區(qū)

不應當簡單地當作一種保護農(nóng)業(yè)的工具，而是應當更加積極靈活地應對城市空間發(fā)展需求，因此可以根據(jù)需要適當降低開發(fā)控制的程度，允許進行有限度的開發(fā)，并利用開發(fā)獲得的資金對環(huán)境進行改善。

2.3 卓越的自然景觀區(qū)：重點保護，提升鄉(xiāng)村可持續(xù)價值

2.3.1 強調(diào)政策的綜合性，注重鄉(xiāng)村發(fā)展的長遠性

霍布斯委員會認為除了國家公園，還應有一類地區(qū)具有高品質(zhì)的景觀、科學興趣及娛樂價值應當重點保護，該類地區(qū)稱為卓越的自然景觀區(qū)（areas of outstanding natural beauty，簡稱AONBs），通常，卓越的自然景觀區(qū)的面積比國家公園?。ū?、圖6）[37]。

卓越自然景觀地區(qū)指非常卓越的、具有特色的、國家級的自然美麗地區(qū)，有很重要的保護價值。卓越自然景觀地區(qū)與國家公園的區(qū)別有以下幾個方面：（1）卓越的自然景觀區(qū)的目標并不提供娛樂場所，而是應滿足休閑農(nóng)業(yè)、林業(yè)及其他用途的需求前提下提供應有的娛樂休閑服務;（2）對于卓越的自然景觀區(qū)并沒有成立單獨的機構(gòu)，而是地方當局、農(nóng)業(yè)委員會及其他利益相關(guān)主體共同協(xié)調(diào)一致的管理方式;（3）由于卓越的自然景觀區(qū)涵蓋了不同的地方部門，因此政策方面需要盡可能做到兼容，資金來源主要來自地方當局和英格蘭自然署。

卓越自然景觀地區(qū)脫胎于國家公園管理規(guī)制，其政策體現(xiàn)了綜合性、開放性及靈活性。政策的設定兼顧經(jīng)濟效益與環(huán)境保護、當?shù)鼐用窭媾c游客旅游需求、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)與鄉(xiāng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，在國家公園政策指導下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的長遠性。

2.3.2 構(gòu)建利益相關(guān)者參與機制，搭建政府、企業(yè)、居民、游客溝通平臺

卓越的自然景觀區(qū)始終將環(huán)境放在首要位置，考慮兼顧農(nóng)業(yè)安全、林業(yè)及鄉(xiāng)村工業(yè)以及地方社區(qū)的經(jīng)濟和

社會需求，娛樂或旅游觀光并不是該地區(qū)的首要目標，在重大項目引入方面需考慮：（1）地方發(fā)展的需要;（2）在該地區(qū)之外的其他地區(qū)開發(fā)的成本和范圍;（3）對環(huán)境和景觀的有害

影響如何降低到適度。此外，所有在卓越的自然景觀區(qū)的新建道路施工需要極其小心確保新建道路的選線和設計應對環(huán)境的損害盡可能小，應該講新建線路盡可能遠離卓越的自然景觀區(qū)[32，37]。

2000年英國政府頒布的《鄉(xiāng)村與路權(quán)法》強化了地方政府對卓越自然景觀區(qū)的管理，要求卓越自然景觀區(qū)所轄地區(qū)的地方政府必須編制具體的管理措施，執(zhí)行的保護政策、開發(fā)規(guī)劃的控制規(guī)定必須與國家公園一致，一些地區(qū)已經(jīng)成立了卓越自然景觀區(qū)的保護委員會，如科茨沃爾德保護委員會等。保護委員會搭建政府、企業(yè)、居民和游客的溝通平臺，明確開發(fā)需要滿足地方發(fā)展需要的基本原則，通過卓越自然景觀區(qū)規(guī)劃進行對該地區(qū)的有效管理。

3 我國鄉(xiāng)村構(gòu)建多類型空間管控的政策啟示

英國鄉(xiāng)村得以完整地保存與英國政府強化對鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理密不可分，在保護英國鄉(xiāng)村環(huán)境的同時，創(chuàng)建有活力的鄉(xiāng)村社區(qū)，維護農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村、農(nóng)民的利益[16]。自20世紀40年代末開始推行綠化帶、國家公園和卓越的自然景觀區(qū)的3種制度安排以來，嚴格控制了英國鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設，完整保護了英國的農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村地區(qū)。在這3類地區(qū)具有針對性的嚴格控制措施，開發(fā)和保護得到了很好的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。我國目前正處于快速城鎮(zhèn)化階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來了鄉(xiāng)村凋敝、空心村等現(xiàn)象，如何通過借鑒總結(jié)英國美麗鄉(xiāng)村的政策及制度安排，對于我國未來的鄉(xiāng)村規(guī)劃至關(guān)重要。

3.1 規(guī)劃編制層面：城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，強調(diào)對人的關(guān)注

我國目前的城鎮(zhèn)化率突破50%，快速城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村收縮的矛盾凸顯，城鄉(xiāng)收入差距仍舊很大，在我國目前的規(guī)劃體系中，仍舊區(qū)分城市規(guī)劃與鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，英國在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，建立起國家-區(qū)域（次區(qū)域）-地方的3級綜合規(guī)劃框架，將鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃納入其中，在更大尺度和平等條件下進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將鄉(xiāng)村發(fā)展置于更大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境背景中，突顯了鄉(xiāng)村在未來可持續(xù)發(fā)展進程中的重要地位和作用。

反觀我國，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊存在，小城鎮(zhèn)人口增速緩慢、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中度不高、鄉(xiāng)村規(guī)劃實施時間長、經(jīng)費少、重復建設等現(xiàn)狀反映了我國仍舊處于城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整時期，城市反哺鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是我國現(xiàn)階段的主要特點。近年來，依據(jù)各個地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ闹黧w功能區(qū)與英國的空間規(guī)劃體系有相似點，在未來我國的空間規(guī)劃體系上，應逐步消除城鄉(xiāng)對立，向鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃置于同一框架下，平等的追求發(fā)展機遇。在發(fā)展目標上，應綜合考慮經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一，避免目前美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)的建設以房地產(chǎn)、休閑觀光為主，而應將我國美麗鄉(xiāng)村的建設與地方發(fā)展的需要緊密結(jié)合，兼顧農(nóng)業(yè)安全、林業(yè)及鄉(xiāng)村工業(yè)，強調(diào)對人的關(guān)注。

3.2 政策制定層面：政策制定注重地方需求，強調(diào)社區(qū)建設

我國的村莊類型多樣，古村落、大城市郊區(qū)村落、民族特色村落等規(guī)劃的訴求不盡相同，基于地方特點滿足地方多樣化需求的規(guī)劃是未來的趨勢。英國早期的村莊規(guī)劃以自上而下的村莊布點規(guī)劃為主，但這種類型的規(guī)劃效果不盡如人意。針對鄉(xiāng)村的多樣化需求，英國越來越重視自下而上的規(guī)劃，注重結(jié)合地方需求的彈性規(guī)劃，對于具體策略、量化指標、具體選址、執(zhí)行手段等具有較高的可操作性和完成度。英國對于文本和評估十分重視，以北諾?？说貐^(qū)的地方發(fā)展框架為例[37]，包含發(fā)展規(guī)劃文本、補充規(guī)劃文本、項目管理文本和可持續(xù)性評估4個方面，以文本方式作為鄉(xiāng)村發(fā)展、控制、監(jiān)督和實施的框架，對專項方案的細化程度遠高于我國。

反觀我國，村莊規(guī)劃成果面面俱到、編制成果雷同，對地方需求考慮不足。重視規(guī)劃圖紙，輕視規(guī)劃文本，特別是對于結(jié)合村莊自身發(fā)展條件，有針對性選擇編制專項規(guī)劃，最大限度細化規(guī)劃文本，將文本融入村莊地方發(fā)展、控制、監(jiān)督和實施幾個方面還有待進一步完善。

3.3 公眾參與層面：政府、企業(yè)、居民通力合作

我國現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村與英國二戰(zhàn)后的鄉(xiāng)村發(fā)展階段具有可比性，如均面臨以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟向多樣化鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，應對城市掠奪的同時為急速發(fā)展的城市提供各種資源，改善鄉(xiāng)村有限的基礎設施，控制年輕且具有技能的人口外流[11]。英國對于鄉(xiāng)村政策制定也是一步步不斷完善，逐漸向綜合性轉(zhuǎn)化。20世紀80年代，英國推行的鄉(xiāng)村政策主要是包含土地管理的規(guī)劃體系，該階段單純的重視空間，對于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多樣化和相關(guān)團體之間的關(guān)系方面作用相當有限。90年代起，英國的鄉(xiāng)村政策開始強調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會和環(huán)境之間的相互依存的綜合鄉(xiāng)村發(fā)展政策，并且這種綜合的鄉(xiāng)村發(fā)展政策已成為歐盟鄉(xiāng)村政策的核心。

英國空間規(guī)劃，在編制的前期、中期及后期均強調(diào)不同部門的通力合作，體現(xiàn)了廣泛的公眾參與，特別重視鄉(xiāng)村驗核程序，鄉(xiāng)村驗核制度要求任何政府部門在制定新政策時均必須評價其對鄉(xiāng)村環(huán)境和需求的可能影響[33]，否則須提出相應解決方案或調(diào)整政策（圖7）[37]。如英格蘭的鄉(xiāng)村驗核內(nèi)容涉及是否影響公共或私人利用服務設施、鄉(xiāng)村休閑、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟和環(huán)境等15項內(nèi)容[9]。鄉(xiāng)村驗核制度作為一種評估政府制定的政策對鄉(xiāng)村產(chǎn)生影響的機制，可以及時地對鄉(xiāng)村社區(qū)和企業(yè)的需求進行必要的調(diào)整[37]。

相比較英國，我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏驗核制度環(huán)節(jié)，較少考慮新政策對鄉(xiāng)村環(huán)境和需求造成的影響，公眾參與程度不高。今后應注重提高規(guī)劃的可參與度和可實施性，促進鄉(xiāng)村地區(qū)的自我動力挖掘和多樣化發(fā)展，引導鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展提升。

3.4 法律層面：重視運用法律和市場手段

英國美麗鄉(xiāng)村建設和發(fā)展方面尤其重視法律和市場手段的運用，二戰(zhàn)后，法案頒布的數(shù)量不斷增加，涉及面也越來越廣，在鄉(xiāng)村土地管理、農(nóng)業(yè)發(fā)展和資源方面都有眾多的法律條文出臺[39]。針對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，英國政府頒布了《第7號規(guī)劃政策文件：鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展》，該文件是當前英國鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的主要依據(jù)。地方政府在編制“地方發(fā)展規(guī)劃”時，涉及鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的政策應當是能夠促進鄉(xiāng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊持續(xù)、深度、多樣化的經(jīng)濟發(fā)展，同時保護鄉(xiāng)村當?shù)氐奶厣透哔|(zhì)量的環(huán)境。如在控制鄉(xiāng)村地區(qū)新開發(fā)建設需求方面，總體的原則是采取嚴格控制新開發(fā)，對于必要的新開發(fā)建設，其選址必須“位于或接近城鎮(zhèn)或其他服務中心，那里便于人們通過公共交通、步行和騎車到達”[37]。新開發(fā)項目的面積不宜過大，且構(gòu)成建成區(qū)的延續(xù)部分，鄉(xiāng)村地區(qū)的嵌入式建設應當通過設計和密度控制，提升當?shù)氐目臻g特征[9]。

我國鄉(xiāng)村規(guī)劃相關(guān)法規(guī)改革的滯后、管理機制缺位，農(nóng)民宅基地的權(quán)利關(guān)系、買賣關(guān)系、集體經(jīng)營性建設用地交易等相關(guān)改革正處于試點階段，相關(guān)法規(guī)改革的滯后，讓村莊規(guī)劃難以有效實施，在這種背景下，需要從長遠的角度制定中國鄉(xiāng)村的發(fā)展政策，政策的制定可以參考英國二戰(zhàn)以來“鄉(xiāng)村價值”理念的轉(zhuǎn)變，促進旅游、體育與娛樂的同時也應當注重保護鄉(xiāng)村的特色。

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