陳軼　戴林琳　陳春　屠李　王德利

摘要：在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境改善、空心村整治、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)一體化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)剛起步，英國(guó)鄉(xiāng)村政策研究處于世界領(lǐng)先地位，通過(guò)實(shí)地觀察、文獻(xiàn)調(diào)查分析英國(guó)多類型空間載體的政策意圖、價(jià)值觀及具體執(zhí)行方法，了解英國(guó)美麗鄉(xiāng)村實(shí)施過(guò)程的空間政策干預(yù)機(jī)制及啟示。英國(guó)19世紀(jì)陸續(xù)以確立農(nóng)業(yè)法案、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、提升鄉(xiāng)村質(zhì)量等為政策目標(biāo)，相繼形成了以國(guó)家公園、綠帶和卓越自然景觀地區(qū)為主的多類型空間載體，本研究首先梳理了英國(guó)多類型空間干預(yù)的階段性特征，其次闡述了差異化實(shí)施多類型空間載體的制度安排，最后，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村構(gòu)建多類型空間管控進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：多類型;空間載體;美麗鄉(xiāng)村;國(guó)家公園;英國(guó);干預(yù)機(jī)制;政策啟示

中圖分類號(hào)： F310文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）09-0079-06

當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村面臨傳統(tǒng)社區(qū)解體、空巢化、老齡化、留守兒童等系列結(jié)構(gòu)性社會(huì)問(wèn)題，鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)關(guān)系中的重要平衡點(diǎn)占據(jù)著重要地位，英國(guó)在其鄉(xiāng)村發(fā)展歷程中也曾經(jīng)歷鄉(xiāng)村人口流失、環(huán)境破壞、鄉(xiāng)村凋敝等問(wèn)題，后期通過(guò)一系列相關(guān)政策和制度保障有效地遏制了鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境的進(jìn)一步惡化并將鄉(xiāng)村振興提升為國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多樣化轉(zhuǎn)型、改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)國(guó)家公園等措施為鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展政策的研究在國(guó)際上一直處于領(lǐng)先地位，縱觀國(guó)內(nèi)外已有的鄉(xiāng)村發(fā)展方面的研究成果，大多集中在城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系[1]、土地優(yōu)化配置[2-3]、農(nóng)村城鎮(zhèn)化[4]、鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型[5-6]、空心村整治[7-8]等實(shí)證研究，然而，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展政策方面的研究明顯不足。如何深入研究發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)村發(fā)展政策以供我國(guó)借鑒是加強(qiáng)我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展政策的一個(gè)重要方向。

目前已有相關(guān)學(xué)者在圍繞英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展政策方面，聚焦在英國(guó)政策制訂、鄉(xiāng)村規(guī)劃與管理、發(fā)展項(xiàng)目的選擇等[9-12]，也有學(xué)者從植物多樣性[13]、文化驅(qū)動(dòng)力[14]等方面探討了英國(guó)鄉(xiāng)村景觀的變遷，大多學(xué)者對(duì)單一類型的空間載體進(jìn)行了闡述，如在綠帶方面，集中在綠帶政策[15-19]、綠帶對(duì)城市邊緣帶的影響機(jī)制[20]、綠帶與城市擴(kuò)張[21]、綠帶產(chǎn)權(quán)與公共性[22]等。在國(guó)家公園方面，集中在國(guó)家公園管理體制[23-25]、管治模式[26-27]、交通與旅游消費(fèi)[28]、商業(yè)與可持續(xù)性[29]、公眾偏好與保護(hù)意愿[30]。在卓越自然景觀地區(qū)方面，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究較少，大部分研究將英國(guó)卓越自然景觀地區(qū)視為國(guó)家公園的一種類型，集中在規(guī)劃控制[31]、土地政策[32-33]、風(fēng)險(xiǎn)與治理[34-35]等方面。既有研究主要集中在政策實(shí)施評(píng)估和基于個(gè)案的機(jī)制分析上，缺乏對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)空間模式的討論。多類型的空間通過(guò)有機(jī)整合和差異化實(shí)施是實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的必由之路。本研究在承接已有研究基礎(chǔ)上，嘗試從政策角度探析英國(guó)鄉(xiāng)村3種特定區(qū)域綠化帶、國(guó)家公園、卓越的自然景觀區(qū)的政策意圖及體現(xiàn)的價(jià)值觀，解析政策落實(shí)的具體執(zhí)行方法，為加強(qiáng)我國(guó)鄉(xiāng)村政策研究提供新思路。在對(duì)英國(guó)美麗鄉(xiāng)村進(jìn)行2次實(shí)地觀察并輔以文獻(xiàn)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，英國(guó)美麗鄉(xiāng)村政策干預(yù)在農(nóng)村人居環(huán)境改善、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面對(duì)我國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。通過(guò)考察多類型空間載體下的英國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，重點(diǎn)探討我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)面臨現(xiàn)實(shí)困境及挑戰(zhàn)，為新時(shí)期我國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供科學(xué)決策支持。

1 英國(guó)多類型空間政策干預(yù)的階段性特征

1.1 生產(chǎn)主義階段（1940—1970年）：重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食安全

確保糧食安全問(wèn)題是19世紀(jì)中期英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的直接動(dòng)力。20世紀(jì)上半期英國(guó)國(guó)內(nèi)不足1/10的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，英國(guó)政府為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后帶來(lái)的農(nóng)業(yè)危機(jī)，明確了以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為核心，減少對(duì)外來(lái)進(jìn)口產(chǎn)品的依賴相關(guān)政策。

1942年頒布《斯科特報(bào)告》提出應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)作長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，制定適當(dāng)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，在這樣的背景下，英國(guó)第一部農(nóng)業(yè)法于1947年出臺(tái)，規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品的最低保障價(jià)格、確立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)研究、教育與傳播，該法案對(duì)英國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。1957年英國(guó)頒布新的農(nóng)業(yè)法案，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性失衡提出一系列政策調(diào)整，包括建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)機(jī)制、對(duì)農(nóng)業(yè)用地的整理與開發(fā)、修復(fù)和完善農(nóng)場(chǎng)建筑等。20世紀(jì)60年代的英國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策主要在農(nóng)業(yè)規(guī)?；c市場(chǎng)化的關(guān)注，1965年政府白皮書中明確鼓勵(lì)合并小型農(nóng)場(chǎng)和擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，1967年頒布農(nóng)業(yè)法提出在農(nóng)場(chǎng)合并過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用半數(shù)可由政府負(fù)擔(dān)，為農(nóng)場(chǎng)提供一定數(shù)量的贈(zèng)款用于整理土地和提高生產(chǎn)力[10-12]。

20世紀(jì)70年代，英國(guó)作為歐洲共同體的成員之一，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面受到歐共體“共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）”影響，在提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、保持合理的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)格、建立有效的農(nóng)產(chǎn)品共同價(jià)格機(jī)制等方面對(duì)英國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策起到了重要影響（圖1）。

1.2 分化重組階段（1970—2000年）：由生產(chǎn)向消費(fèi)轉(zhuǎn)變

隨著英國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，一方面，大城市出現(xiàn)了城市擁擠和城市蔓延的現(xiàn)象，越來(lái)越多的城市居民在享受城市現(xiàn)代生活的同時(shí)更向往回歸自然鄉(xiāng)村美景，人們開始關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)自然景觀的保護(hù)和通達(dá)性。另一方面，農(nóng)業(yè)不再是英國(guó)農(nóng)民的主要收入來(lái)源，伴隨著鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，完成由生產(chǎn)向消費(fèi)轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了大量城市到鄉(xiāng)村的購(gòu)房者、鄉(xiāng)村旅游者及城鄉(xiāng)通勤人口[36]。1949年頒布《國(guó)家公園和享用鄉(xiāng)村法》把保護(hù)鄉(xiāng)村歷史和景觀寫入法律條文，設(shè)立國(guó)家公園委員會(huì)，規(guī)定國(guó)家公園內(nèi)的任何土地都可被政府協(xié)議收購(gòu)或強(qiáng)制征用，對(duì)保護(hù)和提升鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。1968年頒布的村鎮(zhèn)規(guī)劃法中擴(kuò)大了國(guó)家公園委員會(huì)的功能，同時(shí)賦予地方政府在鄉(xiāng)村保護(hù)方面的權(quán)利。1971年給予當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門以審查權(quán)，用以強(qiáng)制性限制和調(diào)整土地所有者的利用方式，設(shè)立專門保護(hù)區(qū)域，開設(shè)建筑重點(diǎn)保護(hù)名錄[10-11]。

分化重組時(shí)期鄉(xiāng)村目標(biāo)由保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和耕地向平衡鄉(xiāng)村地區(qū)的自然環(huán)境質(zhì)量與鄉(xiāng)村社區(qū)的生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量成為策略核心，鼓勵(lì)環(huán)境友好性生產(chǎn)。

1.3 新發(fā)展階段（2000年以來(lái)）：由消費(fèi)性價(jià)值提升為可持續(xù)價(jià)值

21世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)政府實(shí)施英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)涉及的土地、水、空氣和土壤環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行管理，加大對(duì)涉農(nóng)資金的投入，以此保障英國(guó)的可持續(xù)農(nóng)業(yè)和食品戰(zhàn)略，據(jù)報(bào)道，2000—2006年歐盟和英國(guó)政府共投入16億英鎊用于英格蘭鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃下的各類活動(dòng)項(xiàng)目。2007—2013年英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展七年規(guī)劃，力圖提升農(nóng)業(yè)和林業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)英國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)建有活力的鄉(xiāng)村社區(qū)[11]。

2004年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《規(guī)劃和強(qiáng)制性購(gòu)買法》把鄉(xiāng)村規(guī)劃確定為鼓勵(lì)可持續(xù)性發(fā)展的規(guī)劃，從不同方面規(guī)范了鄉(xiāng)村規(guī)劃管理，為鄉(xiāng)村的土地利用和建設(shè)管理提供了有力的保障。此外，從空間規(guī)劃體系上模糊城、鄉(xiāng)界限，逐步突破傳統(tǒng)“僅關(guān)注土地開發(fā)使用”的局限，關(guān)注影響地方發(fā)展的各項(xiàng)政策和制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)人的關(guān)注。

2011年，英國(guó)環(huán)境食品及鄉(xiāng)村事務(wù)部進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，新設(shè)立鄉(xiāng)村政策辦公室，全面統(tǒng)籌涉農(nóng)政策，維護(hù)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村及農(nóng)民的利益，在公租房、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等方面享有較為寬松的自主決策權(quán)，賦予英國(guó)鄉(xiāng)村更大的發(fā)展空間[2]。

2 英國(guó)多類型空間載體的制度安排

英國(guó)主要采用3種機(jī)制實(shí)行對(duì)鄉(xiāng)村土地和景觀的保護(hù)，一是設(shè)置綠化帶;二是建設(shè)國(guó)家公園;三是劃定“卓越的自然景觀區(qū)”[1]。卓越的自然景觀區(qū)這種劃分方法實(shí)際上是3種不同的政策機(jī)制，每個(gè)類型都有一系列的規(guī)劃法規(guī)及管理制度支撐。

2.1 國(guó)家公園：促進(jìn)鼓勵(lì)，提高鄉(xiāng)村吸引力

2.1.1 構(gòu)建國(guó)家公園管理體系，推動(dòng)多機(jī)構(gòu)協(xié)作

國(guó)家公園政策為社會(huì)公眾提供了在英國(guó)鄉(xiāng)村土地私有的背景下進(jìn)入鄉(xiāng)村的權(quán)利，這與英國(guó)工業(yè)革命帶來(lái)的大城市病、田園詩(shī)歌的發(fā)展進(jìn)一步激發(fā)了大眾對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)光的向往關(guān)系密切。

英國(guó)國(guó)家公園其政策意圖在于通過(guò)復(fù)雜和靈活的制度安排處理國(guó)家公園管理始終面臨的生產(chǎn)性與自然性、私有性與公共性2組矛盾，從而達(dá)到“保護(hù)和增強(qiáng)自然美景、野生動(dòng)植物及文化遺產(chǎn)，為公眾了解和享受高品質(zhì)的自然景觀提供機(jī)會(huì)”的政策目標(biāo)。1949年英國(guó)正式通過(guò)了《國(guó)家公園和鄉(xiāng)村通行法》，確立了國(guó)家公園管理體系，成立國(guó)家公園管理局及其他不同層面、不同職能的組織實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園的多機(jī)構(gòu)協(xié)作的組織機(jī)構(gòu)，涵蓋國(guó)家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部、英格蘭自然署、威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)、蘇格蘭自然遺產(chǎn)部、國(guó)家公園管理局、國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)、野生生物信托、森林信托等政府與非政府組織，在多機(jī)構(gòu)協(xié)同工作過(guò)程中，國(guó)家公園管理局由中央政府撥款，為其他多機(jī)構(gòu)提供平臺(tái)和中間協(xié)作的角色，通過(guò)利益相關(guān)者的參與在公園管理局人員構(gòu)成、管理規(guī)劃準(zhǔn)備階段、管理規(guī)劃草案咨詢等方面均有所體現(xiàn)（表1）[22]。

國(guó)家公園辦公室及其他公共機(jī)構(gòu)有法定義務(wù)保障國(guó)家公園景觀保護(hù)的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園的大部分（74%）土地是屬于私人所有的，僅有2%歸公園管理局所有，國(guó)家開發(fā)信托公司和林業(yè)委員會(huì)則各擁有7%，公園3/4的資金來(lái)源于國(guó)庫(kù)[37]。

2.1.2 推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，緩解自然性與生產(chǎn)性矛盾

國(guó)家公園政策推動(dòng)了英國(guó)鄉(xiāng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，目前約有45萬(wàn)人居住在國(guó)家公園，公園里眾多社區(qū)及其生產(chǎn)和生活方式是國(guó)家公園價(jià)值得以形成并保持的基礎(chǔ)，目前，英國(guó)共有13個(gè)國(guó)家公園，其中，英格蘭和威爾士共有11處，蘇格蘭有2處（圖2）[24]。推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)在國(guó)家公園人口、產(chǎn)業(yè)、住房、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面。在人口方面，以英國(guó)湖區(qū)為例，湖區(qū)是英格蘭面積最大的國(guó)家公園，湖區(qū)國(guó)家公園劃定范圍2 292 km2，人口41 831人，現(xiàn)狀大量散居的居住形態(tài)，被認(rèn)為是湖區(qū)特殊價(jià)值的重要組成部分，保留現(xiàn)有居民點(diǎn)，通過(guò)小規(guī)模、漸進(jìn)式規(guī)劃將人口聚居點(diǎn)沿主路或沿河線性布局;在產(chǎn)業(yè)方面，國(guó)家公園內(nèi)鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代化可持續(xù)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，在重視環(huán)境承載力的前提下，公園管理以延長(zhǎng)游客旅行時(shí)間、促進(jìn)旅行消費(fèi)、推動(dòng)低碳旅行為目標(biāo)。在住房方面，建造可支付性住房，協(xié)調(diào)度假性住房的關(guān)系。在交通方面，國(guó)家公園內(nèi)倡導(dǎo)公共交通，加強(qiáng)城鎮(zhèn)與景點(diǎn)之間的自行車步行道連接。國(guó)家公園外部，通過(guò)建設(shè)大型、高等級(jí)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，從而解決國(guó)家公園區(qū)域的交通問(wèn)題（圖3）[35，38]。

2.1.3 設(shè)定“公共進(jìn)入權(quán)”政策，緩解公共性與私有性矛盾

由于大部分國(guó)家公園內(nèi)的土地私有，設(shè)定“公共進(jìn)入權(quán)”的政策意圖在于緩解公共性與私有性的矛盾，國(guó)家公園通過(guò)法律賦權(quán)、審批申請(qǐng)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，促使私人土地開放公共進(jìn)入權(quán)?！多l(xiāng)村和路權(quán)法》將道路分為公共權(quán)道路和開放可進(jìn)入土地，其中，公園內(nèi)的公共步道是公共權(quán)道路的主要組成部分，為了避免鄉(xiāng)村道路通行涉及個(gè)人隱私，國(guó)家公園管理局還專門編制地圖，標(biāo)注哪些是人們可以前往的地區(qū)，從而形成步行者和土地所有者之間相互尊重的機(jī)制，《鄉(xiāng)村和路權(quán)法》賦予國(guó)家公園管理局設(shè)定公共進(jìn)入權(quán)的相關(guān)事務(wù)，包括制定條例、任命責(zé)任者、設(shè)立邊界指示牌、與土地所有者擬定協(xié)議等。

2.2 綠帶：干涉抑制，塑造發(fā)展新格局

2.2.1 嚴(yán)控蔓延，限制空間拓展方向與開發(fā)規(guī)模

英國(guó)最早關(guān)于綠化帶的正式官方提議是1935年大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)提出的，其目的在于提供一個(gè)支持公共空間和娛樂(lè)地區(qū)的保護(hù)區(qū)，并形成一個(gè)綠化帶或公共空間環(huán)帶。1947年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布為綠帶的實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。1955年，房屋和地方政府部規(guī)定應(yīng)當(dāng)編制綠帶規(guī)劃。1988年至今，英國(guó)政府頒布綠帶規(guī)劃政策指引進(jìn)一步明確了綠帶的功能。通過(guò)規(guī)劃批準(zhǔn)的綠化帶大約覆蓋155.6萬(wàn)hm2，約為英格蘭土地面積的12%（圖4、圖5），目前英國(guó)有14個(gè)各自獨(dú)立的綠化帶，倫敦周邊的綠化帶有48.56萬(wàn)hm2[10，37]。

2.2.2 保護(hù)生態(tài)要素與生物多樣性

英國(guó)綠帶不僅指叢林、草地，更是指農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村土地，綠化帶政策最主要的目的在于控制城市蔓延、保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境、阻止近鄰城鎮(zhèn)融合、保護(hù)歷史城鎮(zhèn)，協(xié)助城市更新。英國(guó)政府頒布的綠帶規(guī)劃政策指引對(duì)綠化帶內(nèi)嚴(yán)格控制新項(xiàng)目的開發(fā)，對(duì)于新建項(xiàng)目規(guī)劃部門在進(jìn)行規(guī)劃審批和管理時(shí)必須確保開發(fā)項(xiàng)目不會(huì)對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)村特征、景觀和環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響。也有觀點(diǎn)認(rèn)為綠帶地區(qū)

不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地當(dāng)作一種保護(hù)農(nóng)業(yè)的工具，而是應(yīng)當(dāng)更加積極靈活地應(yīng)對(duì)城市空間發(fā)展需求，因此可以根據(jù)需要適當(dāng)降低開發(fā)控制的程度，允許進(jìn)行有限度的開發(fā)，并利用開發(fā)獲得的資金對(duì)環(huán)境進(jìn)行改善。

2.3 卓越的自然景觀區(qū)：重點(diǎn)保護(hù)，提升鄉(xiāng)村可持續(xù)價(jià)值

2.3.1 強(qiáng)調(diào)政策的綜合性，注重鄉(xiāng)村發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)性

霍布斯委員會(huì)認(rèn)為除了國(guó)家公園，還應(yīng)有一類地區(qū)具有高品質(zhì)的景觀、科學(xué)興趣及娛樂(lè)價(jià)值應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)，該類地區(qū)稱為卓越的自然景觀區(qū)（areas of outstanding natural beauty，簡(jiǎn)稱AONBs），通常，卓越的自然景觀區(qū)的面積比國(guó)家公園?。ū?、圖6）[37]。

卓越自然景觀地區(qū)指非常卓越的、具有特色的、國(guó)家級(jí)的自然美麗地區(qū)，有很重要的保護(hù)價(jià)值。卓越自然景觀地區(qū)與國(guó)家公園的區(qū)別有以下幾個(gè)方面：（1）卓越的自然景觀區(qū)的目標(biāo)并不提供娛樂(lè)場(chǎng)所，而是應(yīng)滿足休閑農(nóng)業(yè)、林業(yè)及其他用途的需求前提下提供應(yīng)有的娛樂(lè)休閑服務(wù);（2）對(duì)于卓越的自然景觀區(qū)并沒(méi)有成立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)，而是地方當(dāng)局、農(nóng)業(yè)委員會(huì)及其他利益相關(guān)主體共同協(xié)調(diào)一致的管理方式;（3）由于卓越的自然景觀區(qū)涵蓋了不同的地方部門，因此政策方面需要盡可能做到兼容，資金來(lái)源主要來(lái)自地方當(dāng)局和英格蘭自然署。

卓越自然景觀地區(qū)脫胎于國(guó)家公園管理規(guī)制，其政策體現(xiàn)了綜合性、開放性及靈活性。政策的設(shè)定兼顧經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)、當(dāng)?shù)鼐用窭媾c游客旅游需求、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)與鄉(xiāng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，在國(guó)家公園政策指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

2.3.2 構(gòu)建利益相關(guān)者參與機(jī)制，搭建政府、企業(yè)、居民、游客溝通平臺(tái)

卓越的自然景觀區(qū)始終將環(huán)境放在首要位置，考慮兼顧農(nóng)業(yè)安全、林業(yè)及鄉(xiāng)村工業(yè)以及地方社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和

社會(huì)需求，娛樂(lè)或旅游觀光并不是該地區(qū)的首要目標(biāo)，在重大項(xiàng)目引入方面需考慮：（1）地方發(fā)展的需要;（2）在該地區(qū)之外的其他地區(qū)開發(fā)的成本和范圍;（3）對(duì)環(huán)境和景觀的有害

影響如何降低到適度。此外，所有在卓越的自然景觀區(qū)的新建道路施工需要極其小心確保新建道路的選線和設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)環(huán)境的損害盡可能小，應(yīng)該講新建線路盡可能遠(yuǎn)離卓越的自然景觀區(qū)[32，37]。

2000年英國(guó)政府頒布的《鄉(xiāng)村與路權(quán)法》強(qiáng)化了地方政府對(duì)卓越自然景觀區(qū)的管理，要求卓越自然景觀區(qū)所轄地區(qū)的地方政府必須編制具體的管理措施，執(zhí)行的保護(hù)政策、開發(fā)規(guī)劃的控制規(guī)定必須與國(guó)家公園一致，一些地區(qū)已經(jīng)成立了卓越自然景觀區(qū)的保護(hù)委員會(huì)，如科茨沃爾德保護(hù)委員會(huì)等。保護(hù)委員會(huì)搭建政府、企業(yè)、居民和游客的溝通平臺(tái)，明確開發(fā)需要滿足地方發(fā)展需要的基本原則，通過(guò)卓越自然景觀區(qū)規(guī)劃進(jìn)行對(duì)該地區(qū)的有效管理。

3 我國(guó)鄉(xiāng)村構(gòu)建多類型空間管控的政策啟示

英國(guó)鄉(xiāng)村得以完整地保存與英國(guó)政府強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理密不可分，在保護(hù)英國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境的同時(shí)，創(chuàng)建有活力的鄉(xiāng)村社區(qū)，維護(hù)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村、農(nóng)民的利益[16]。自20世紀(jì)40年代末開始推行綠化帶、國(guó)家公園和卓越的自然景觀區(qū)的3種制度安排以來(lái)，嚴(yán)格控制了英國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，完整保護(hù)了英國(guó)的農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村地區(qū)。在這3類地區(qū)具有針對(duì)性的嚴(yán)格控制措施，開發(fā)和保護(hù)得到了很好的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。我國(guó)目前正處于快速城鎮(zhèn)化階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)了鄉(xiāng)村凋敝、空心村等現(xiàn)象，如何通過(guò)借鑒總結(jié)英國(guó)美麗鄉(xiāng)村的政策及制度安排，對(duì)于我國(guó)未來(lái)的鄉(xiāng)村規(guī)劃至關(guān)重要。

3.1 規(guī)劃編制層面：城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)人的關(guān)注

我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化率突破50%，快速城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村收縮的矛盾凸顯，城鄉(xiāng)收入差距仍舊很大，在我國(guó)目前的規(guī)劃體系中，仍舊區(qū)分城市規(guī)劃與鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，英國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，建立起國(guó)家-區(qū)域（次區(qū)域）-地方的3級(jí)綜合規(guī)劃框架，將鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃納入其中，在更大尺度和平等條件下進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將鄉(xiāng)村發(fā)展置于更大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境背景中，突顯了鄉(xiāng)村在未來(lái)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的重要地位和作用。

反觀我國(guó)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊存在，小城鎮(zhèn)人口增速緩慢、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中度不高、鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)、經(jīng)費(fèi)少、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)狀反映了我國(guó)仍舊處于城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整時(shí)期，城市反哺鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是我國(guó)現(xiàn)階段的主要特點(diǎn)。近年來(lái)，依據(jù)各個(gè)地區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ闹黧w功能區(qū)與英國(guó)的空間規(guī)劃體系有相似點(diǎn)，在未來(lái)我國(guó)的空間規(guī)劃體系上，應(yīng)逐步消除城鄉(xiāng)對(duì)立，向鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃置于同一框架下，平等的追求發(fā)展機(jī)遇。在發(fā)展目標(biāo)上，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一，避免目前美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)的建設(shè)以房地產(chǎn)、休閑觀光為主，而應(yīng)將我國(guó)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)與地方發(fā)展的需要緊密結(jié)合，兼顧農(nóng)業(yè)安全、林業(yè)及鄉(xiāng)村工業(yè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)人的關(guān)注。

3.2 政策制定層面：政策制定注重地方需求，強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)

我國(guó)的村莊類型多樣，古村落、大城市郊區(qū)村落、民族特色村落等規(guī)劃的訴求不盡相同，基于地方特點(diǎn)滿足地方多樣化需求的規(guī)劃是未來(lái)的趨勢(shì)。英國(guó)早期的村莊規(guī)劃以自上而下的村莊布點(diǎn)規(guī)劃為主，但這種類型的規(guī)劃效果不盡如人意。針對(duì)鄉(xiāng)村的多樣化需求，英國(guó)越來(lái)越重視自下而上的規(guī)劃，注重結(jié)合地方需求的彈性規(guī)劃，對(duì)于具體策略、量化指標(biāo)、具體選址、執(zhí)行手段等具有較高的可操作性和完成度。英國(guó)對(duì)于文本和評(píng)估十分重視，以北諾福克地區(qū)的地方發(fā)展框架為例[37]，包含發(fā)展規(guī)劃文本、補(bǔ)充規(guī)劃文本、項(xiàng)目管理文本和可持續(xù)性評(píng)估4個(gè)方面，以文本方式作為鄉(xiāng)村發(fā)展、控制、監(jiān)督和實(shí)施的框架，對(duì)專項(xiàng)方案的細(xì)化程度遠(yuǎn)高于我國(guó)。

反觀我國(guó)，村莊規(guī)劃成果面面俱到、編制成果雷同，對(duì)地方需求考慮不足。重視規(guī)劃圖紙，輕視規(guī)劃文本，特別是對(duì)于結(jié)合村莊自身發(fā)展條件，有針對(duì)性選擇編制專項(xiàng)規(guī)劃，最大限度細(xì)化規(guī)劃文本，將文本融入村莊地方發(fā)展、控制、監(jiān)督和實(shí)施幾個(gè)方面還有待進(jìn)一步完善。

3.3 公眾參與層面：政府、企業(yè)、居民通力合作

我國(guó)現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村與英國(guó)二戰(zhàn)后的鄉(xiāng)村發(fā)展階段具有可比性，如均面臨以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)向多樣化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，應(yīng)對(duì)城市掠奪的同時(shí)為急速發(fā)展的城市提供各種資源，改善鄉(xiāng)村有限的基礎(chǔ)設(shè)施，控制年輕且具有技能的人口外流[11]。英國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)村政策制定也是一步步不斷完善，逐漸向綜合性轉(zhuǎn)化。20世紀(jì)80年代，英國(guó)推行的鄉(xiāng)村政策主要是包含土地管理的規(guī)劃體系，該階段單純的重視空間，對(duì)于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多樣化和相關(guān)團(tuán)體之間的關(guān)系方面作用相當(dāng)有限。90年代起，英國(guó)的鄉(xiāng)村政策開始強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境之間的相互依存的綜合鄉(xiāng)村發(fā)展政策，并且這種綜合的鄉(xiāng)村發(fā)展政策已成為歐盟鄉(xiāng)村政策的核心。

英國(guó)空間規(guī)劃，在編制的前期、中期及后期均強(qiáng)調(diào)不同部門的通力合作，體現(xiàn)了廣泛的公眾參與，特別重視鄉(xiāng)村驗(yàn)核程序，鄉(xiāng)村驗(yàn)核制度要求任何政府部門在制定新政策時(shí)均必須評(píng)價(jià)其對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境和需求的可能影響[33]，否則須提出相應(yīng)解決方案或調(diào)整政策（圖7）[37]。如英格蘭的鄉(xiāng)村驗(yàn)核內(nèi)容涉及是否影響公共或私人利用服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村休閑、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等15項(xiàng)內(nèi)容[9]。鄉(xiāng)村驗(yàn)核制度作為一種評(píng)估政府制定的政策對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)生影響的機(jī)制，可以及時(shí)地對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)和企業(yè)的需求進(jìn)行必要的調(diào)整[37]。

相比較英國(guó)，我國(guó)的鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏驗(yàn)核制度環(huán)節(jié)，較少考慮新政策對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境和需求造成的影響，公眾參與程度不高。今后應(yīng)注重提高規(guī)劃的可參與度和可實(shí)施性，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的自我動(dòng)力挖掘和多樣化發(fā)展，引導(dǎo)鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展提升。

3.4 法律層面：重視運(yùn)用法律和市場(chǎng)手段

英國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展方面尤其重視法律和市場(chǎng)手段的運(yùn)用，二戰(zhàn)后，法案頒布的數(shù)量不斷增加，涉及面也越來(lái)越廣，在鄉(xiāng)村土地管理、農(nóng)業(yè)發(fā)展和資源方面都有眾多的法律條文出臺(tái)[39]。針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，英國(guó)政府頒布了《第7號(hào)規(guī)劃政策文件：鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展》，該文件是當(dāng)前英國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的主要依據(jù)。地方政府在編制“地方發(fā)展規(guī)劃”時(shí)，涉及鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的政策應(yīng)當(dāng)是能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊持續(xù)、深度、多樣化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)保護(hù)鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)氐奶厣透哔|(zhì)量的環(huán)境。如在控制鄉(xiāng)村地區(qū)新開發(fā)建設(shè)需求方面，總體的原則是采取嚴(yán)格控制新開發(fā)，對(duì)于必要的新開發(fā)建設(shè)，其選址必須“位于或接近城鎮(zhèn)或其他服務(wù)中心，那里便于人們通過(guò)公共交通、步行和騎車到達(dá)”[37]。新開發(fā)項(xiàng)目的面積不宜過(guò)大，且構(gòu)成建成區(qū)的延續(xù)部分，鄉(xiāng)村地區(qū)的嵌入式建設(shè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)計(jì)和密度控制，提升當(dāng)?shù)氐目臻g特征[9]。

我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃相關(guān)法規(guī)改革的滯后、管理機(jī)制缺位，農(nóng)民宅基地的權(quán)利關(guān)系、買賣關(guān)系、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易等相關(guān)改革正處于試點(diǎn)階段，相關(guān)法規(guī)改革的滯后，讓村莊規(guī)劃難以有效實(shí)施，在這種背景下，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度制定中國(guó)鄉(xiāng)村的發(fā)展政策，政策的制定可以參考英國(guó)二戰(zhàn)以來(lái)“鄉(xiāng)村價(jià)值”理念的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)旅游、體育與娛樂(lè)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)鄉(xiāng)村的特色。

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