李秋鳴

基金項(xiàng)目：本文受對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)研究生項(xiàng)目資助。

中圖分類號(hào)：C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.304

一、可再生能源消納制概述

（一）可再生能源消納制產(chǎn)生背景

溫室氣體（Greenhouse Gas， GHG）的排放是導(dǎo)致全球變暖的主要原因，世界各國(guó)已對(duì)此達(dá)成了共識(shí)。國(guó)際能源署（International Energy Agency，IEA）《2016年世界能源展望》中顯示：全球三分之二的電力仍然由化石能源生產(chǎn)，由此排放的二氧化碳占與能源相關(guān)的二氧化碳排放量的40%。2015年簽訂的《巴黎協(xié)定》中，各國(guó)更是承諾“將溫室氣體排放量控制在工業(yè)化前水平以上低于2癈之內(nèi)”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，電力產(chǎn)業(yè)由化石能源發(fā)電向可再生能源轉(zhuǎn)化是關(guān)鍵一步。

但不得不承認(rèn)，可再生能源發(fā)電成本仍然高于化石能源發(fā)電，即使是最新裝機(jī)的光伏發(fā)電與陸上風(fēng)能發(fā)電成本都仍然如此。這意味著在公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)中，可再生能源發(fā)電主體無(wú)法完全依靠自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)電力上網(wǎng)。面對(duì)這一市場(chǎng)失靈現(xiàn)狀，各國(guó)政府紛紛頒發(fā)促進(jìn)可再生能源發(fā)展政策，通過(guò)政策手段提高可再生能源發(fā)電所占比例。另一方面，可再生能源發(fā)電同時(shí)也可提高一國(guó)的電力穩(wěn)定性與安全性。因電力一經(jīng)生產(chǎn)就無(wú)法儲(chǔ)存，即時(shí)用電需求應(yīng)以即時(shí)所產(chǎn)電力來(lái)滿足，多種能源源組合發(fā)電可以提高電網(wǎng)應(yīng)對(duì)峰值用電的需求，進(jìn)一步增加電網(wǎng)的穩(wěn)定性?；诖?，各國(guó)政府都積極通過(guò)可再生能源鼓勵(lì)政策，促進(jìn)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在減少二氧化碳排放、緩解全球變暖的同時(shí)，也提高了電網(wǎng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的調(diào)控能力，增加了電網(wǎng)的安全性。

（二）可再生能源消納制的考核方法

可再生能源消納制度 （Renewable Portfolio Standard， RPS） 應(yīng)運(yùn)而生，作為國(guó)家促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策措施，為各國(guó)廣泛應(yīng)用。截止2018年，全球采用RPS政策的國(guó)家一共有33個(gè)。RPS設(shè)計(jì)主要包括兩部分：其一，設(shè)定目標(biāo)，即利用可再生能源發(fā)電占總體發(fā)電比例目標(biāo)，比如美國(guó)加利福尼亞州設(shè)定目標(biāo)在2030年實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電占總電量的60%。 其二，考核方法，即考核每一個(gè)義務(wù)主體是否完成了既定目標(biāo)。

考核方法應(yīng)用的是綠色電力證書(shū)制度（Renewable Energy Certificates，RECs），即通過(guò)核算證書(shū)代表的可再生能源電力，來(lái)考核義務(wù)主體是否完成了RPS設(shè)定的目標(biāo)。具體而言，可再生能源產(chǎn)電生產(chǎn)出兩類產(chǎn)品，第一是電力，這與煤炭等化石能源產(chǎn)電所產(chǎn)生的電力在物理特質(zhì)上并無(wú)不同;第二是該部分電力所代表的“綠色特性”，而每張綠色電力證書(shū)就代表可再生能源生產(chǎn)的百萬(wàn)瓦特電力（Megawatt-hour， MWh）。

根據(jù)不同的制度設(shè)計(jì)，綠色電力證書(shū)可與可再生能源生產(chǎn)的電力一同銷售給供電公司，這種制度叫做”捆綁“銷售（Bundled）。另一種制度設(shè)計(jì)也允許綠色電力證書(shū)與電力分開(kāi)銷售（Unbundled），最終綠色電力證書(shū)的所有人可以用其滿足RPS的目標(biāo)要求，而購(gòu)買相應(yīng)可再生能源電力的使用者就不可主張以“電力”本身再次用來(lái)滿足RPS設(shè)定的消納義務(wù)。這是因?yàn)?，該部分電力隨著綠色電力證書(shū)的出售，就已經(jīng)失去了其“綠色特性”，與其他非可再生能源生產(chǎn)的電力無(wú)毫無(wú)差別?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于RPS義務(wù)完成情況的考核，主要是通過(guò)核對(duì)綠色電力證書(shū)，并在綠色電力證書(shū)用于考核后使其失效的方式進(jìn)行的。

二、我國(guó)現(xiàn)行考核制度

我國(guó)的可再生能源消納保障制度，是由2019年5月《國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》正式確立的。用以實(shí)現(xiàn)我國(guó)可再生能源目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn) 2020 年和 2030 年非化石能源分別占一次能源消費(fèi)比重15%和20%。該《通知》通過(guò)附件一具體規(guī)定消納義務(wù)的考核方式。其規(guī)定，義務(wù)主體主要可通過(guò)三種方式履行義務(wù)：通過(guò)實(shí)際消納可再生能源電力滿足，或通過(guò)購(gòu)買超額消納量、自愿認(rèn)購(gòu)可再生能源綠色電力證書(shū)兩種補(bǔ)充方式完成。

我國(guó)現(xiàn)行的考核制度與國(guó)際通行的綠色電力證書(shū)考核制度有著本質(zhì)的不同。我國(guó)制度設(shè)計(jì)的初衷其實(shí)是為了解決我國(guó)的“棄光、棄風(fēng)”問(wèn)題，即光伏與陸上風(fēng)發(fā)電后無(wú)法真正通過(guò)電網(wǎng)傳送到電力消費(fèi)終端，造成了大量的能源廢棄。我國(guó)試圖通過(guò)促進(jìn)可再生能源產(chǎn)電地與用電地的合作來(lái)解決消納問(wèn)題。所以相應(yīng)的，在《通知》附件一中，其具體規(guī)定了“各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)且消納的可再生能源電量”與“區(qū)域外輸入的可再生能源電量”的計(jì)算方法。這意味著，我國(guó)并沒(méi)有采用統(tǒng)計(jì)“綠色電力證書(shū)”的方式進(jìn)行考核，而是直接核算實(shí)際消納的電量，由此進(jìn)行考核。也就是說(shuō)，我國(guó)期望將本地可再生能源生產(chǎn)的電力，通過(guò)輸電電網(wǎng)，直接運(yùn)輸?shù)接秒姸?，這部分外送電力歸于用電端進(jìn)行考核。而“綠色電力證書(shū)”考核的實(shí)質(zhì)就是，所有的可再生能源生產(chǎn)的電力，不論在何處消納，最終都通過(guò)“綠色電力證書(shū)”來(lái)證明是否完成消納義務(wù)。

“綠色電力證書(shū)”的出售才是真正對(duì)于可再生能源的“綠色特性”的肯定，而我國(guó)既可以通過(guò)“實(shí)際消納電力”，也可以通過(guò)購(gòu)買“綠色電力證書(shū)”進(jìn)行考核的并行制度設(shè)計(jì)，將會(huì)引起一系列的問(wèn)題。

三、我國(guó)可再生能源消納考核制度的缺陷

（一）將“綠證”與“綠電”混淆

如上文所述，“綠色電力證書(shū)”所代表的是可再生能源產(chǎn)電的“綠色特性”，而“綠電”代表的是可再生能源生產(chǎn)的電力本身，以及其所代表的“綠色特性”。而國(guó)際通行的“綠證”考核制度設(shè)計(jì)的初衷是避免對(duì)于“綠色特性”的雙重計(jì)算。其運(yùn)行的機(jī)制就是，綠色電力證書(shū)用于履行消納義務(wù)后就失效，不能再次用來(lái)考核。

但我國(guó)“綠證”與“綠電”的雙重考核機(jī)制中，難以區(qū)分清楚可再生能源生產(chǎn)的電力是否兩次運(yùn)用到消納義務(wù)的履行。一方面，根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，光伏與陸上風(fēng)發(fā)電所產(chǎn)生的電力可申請(qǐng)獲得綠色電力證書(shū)，通過(guò)出售證書(shū)的方式，最終由證書(shū)的所有者用來(lái)滿足消納義務(wù);另一方面，這部分電力也可通過(guò)實(shí)際消納的方式，再次用以滿足消納義務(wù)。雖然，綠證上標(biāo)注了產(chǎn)電的設(shè)施與產(chǎn)電的時(shí)間段，但負(fù)責(zé)核算的機(jī)構(gòu)是“各省級(jí)能源主管部門(mén)”，也就是說(shuō)核算工作是以省為單位進(jìn)行的，如果省際之間沒(méi)有統(tǒng)一的核算系統(tǒng)，雙重核算就極有可能發(fā)生。

另一方面，鼓勵(lì)長(zhǎng)距離電力輸送，也容易導(dǎo)致能源的浪費(fèi)與政策的僵化。可再生能源消納制本身就是政府介入到電力市場(chǎng)中，對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行的修正，而綠色電力證書(shū)的交易是自由市場(chǎng)貿(mào)易的體現(xiàn)，二者的配合正體現(xiàn)了政府規(guī)制與自由市場(chǎng)的利益平衡。而我國(guó)通過(guò)弱化綠色電力證書(shū)在考核中發(fā)揮的作用，進(jìn)一步通過(guò)消納制度的行政手段，促進(jìn)電力長(zhǎng)距離運(yùn)輸。這樣不僅會(huì)造成電力在傳輸過(guò)程中的損耗，同時(shí)，可再生能源產(chǎn)電端也無(wú)法及時(shí)對(duì)用電端的電力需求變化做出及時(shí)的反應(yīng)，造成能源的進(jìn)一步浪費(fèi)。但是消納制度考核方式的出臺(tái)，將進(jìn)一步促使可再生能源產(chǎn)電的遠(yuǎn)距離輸送。如此，消納政策的出臺(tái)并沒(méi)有試圖逐步減少傳統(tǒng)能源產(chǎn)電、融入可再生能源電力的方式解決消納問(wèn)題，反而試圖通過(guò)補(bǔ)充其他地區(qū)的峰值用電需求解決“棄電”問(wèn)題，只能是造成更多的能源浪費(fèi)，同時(shí)也沒(méi)有真正降低傳統(tǒng)能源的使用。

（二）無(wú)法促進(jìn)“綠證”制度的發(fā)展

我國(guó)于2017年就建立起了綠色電力證書(shū)交易制度，該制度本應(yīng)在可再生能源消納制度建立之后發(fā)揮更大的作用。然而到目前為止，我國(guó)的綠色電力證書(shū)交易仍然采用自愿購(gòu)買的機(jī)制。歸根結(jié)底，這還是源于消納制度只將“綠色電力證書(shū)”定位為滿足消納義務(wù)的補(bǔ)充手段。

但“綠色電力證書(shū)”卻在整體的制度設(shè)計(jì)上十分重要，既可用以考核消納義務(wù)完成情況，又可取代國(guó)家對(duì)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼。各國(guó)為促進(jìn)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都在一定程度上對(duì)可再生能源發(fā)電者進(jìn)行了補(bǔ)貼，2018年全球共有111個(gè)國(guó)家采用了可在生能源附加制度（Feed-in Tariff，F(xiàn)IT）。FIT的核心就是政府通過(guò)財(cái)政撥款，通過(guò)承諾給予可再生能源產(chǎn)電者更高的電價(jià)，確保其可以從中獲得合理利潤(rùn)，以此來(lái)促進(jìn)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在可再生能源消納保障制度之下，通過(guò)出賣綠色電力證書(shū)所取得的交易費(fèi)，恰恰可以取代這一部分政府補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，帶動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

由于可再生能源消納制只將“綠色電力證書(shū)”交易作為滿足核算要求的補(bǔ)充手段，從一定程度上割裂了兩個(gè)制度，由此給可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)十分巨大的負(fù)面影響。這種負(fù)面影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即同一“綠色特性”可能進(jìn)行“雙重核算”的危機(jī)與可再生能源補(bǔ)貼仍將持續(xù)，仍然無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自身的運(yùn)行來(lái)促進(jìn)可再生能源產(chǎn)電的持續(xù)發(fā)展。

四、我國(guó)可再生能源消納制考核方式的完善

我國(guó)可再生能源消納制考核方式的完善，還是應(yīng)將“綠色電力證書(shū)”作為核算的唯一手段，而不是將實(shí)際消納的可再生能源產(chǎn)生的電力作為主要的考核手段，輔之以“綠色電力證書(shū)”交易。而將“綠色電力證書(shū)”作為主要的考核方式，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的交易制度進(jìn)行一定的調(diào)整。其中，最為基礎(chǔ)的是將“綠色電力證書(shū)”交易市場(chǎng)區(qū)分為規(guī)范市場(chǎng)（Compliance Market）和自愿市場(chǎng)（Voluntary Market）。

規(guī)范市場(chǎng)就是指消納義務(wù)主體通過(guò)購(gòu)買綠色電力證書(shū)，以完成消納義務(wù)的市場(chǎng)。而自愿市場(chǎng)是指沒(méi)有消納義務(wù)的個(gè)人或者企業(yè)可購(gòu)買綠色電力證書(shū)的市場(chǎng)，企業(yè)可以通過(guò)購(gòu)買“綠證”來(lái)宣傳其為“環(huán)境友好”企業(yè)，起到市場(chǎng)營(yíng)銷的作用。 我國(guó)現(xiàn)在的綠色電力證書(shū)交易市場(chǎng)的性質(zhì)仍然為自愿市場(chǎng)，交易量也沒(méi)有隨著可再生能源消納制度的確立實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破。但在我國(guó)不斷進(jìn)行電力體制改革的過(guò)程中，如何促進(jìn)規(guī)范市場(chǎng)通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)確定“綠色電力證書(shū)”市場(chǎng)價(jià)格，是我國(guó)可再生能源市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展的保障。而對(duì)二者的區(qū)分，可以通過(guò)不同的制度設(shè)計(jì)，達(dá)到一方面由規(guī)范市場(chǎng)促進(jìn)消納義務(wù)主體滿足消納義務(wù)，另一方面通過(guò)自愿市場(chǎng)促進(jìn)個(gè)人或企業(yè)達(dá)到減少溫室氣體排放、保護(hù)環(huán)境的政策目的。

注釋：

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《國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)，見(jiàn)http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201905/t20190515_3662.htm.

http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/W020161216659579206185.pdf .

《國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)，第7條。

《國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部 國(guó)家能源局關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，發(fā)改能源〔2017〕132號(hào)，見(jiàn)http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201702/t20170203_837117.html .

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