崔志娟（教授），朱佳信

一、引言

2013年十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)”，國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院及各組成部門針對(duì)PPP 模式頒布了一系列推廣和規(guī)范政策，PPP 項(xiàng)目數(shù)量和投資（含管理庫(kù)與儲(chǔ)備清單）在2017年年末達(dá)到頂峰，共計(jì)14424 個(gè)，總投資額18.2 萬(wàn)億元。財(cái)辦金[2017]92號(hào)文《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》下發(fā)，PPP項(xiàng)目急轉(zhuǎn)直下，進(jìn)入清理整合階段，管理庫(kù)項(xiàng)目和投資額增速下降，儲(chǔ)備清單項(xiàng)目退庫(kù)數(shù)量不斷攀高。一些地方政府濫用PPP、變相融資等問(wèn)題日益凸顯，如支出責(zé)任“固化”問(wèn)題，通過(guò)政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式實(shí)施PPP 項(xiàng)目，提前鎖定了大部分支出責(zé)任，加劇了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1994年預(yù)算法頒布以后，我國(guó)形成了收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)決算會(huì)計(jì)體系，根據(jù)預(yù)算會(huì)計(jì)制度確認(rèn)和計(jì)量政府債務(wù)，但未確認(rèn)政府未來(lái)固定支出責(zé)任且需要償還的政府負(fù)債。我國(guó)于2014年修訂了預(yù)算法，要求建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系，隨后國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，緊接著2015年《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》正式發(fā)布，提出實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙軌并存的政府會(huì)計(jì)體系。由于現(xiàn)階段我國(guó)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系尚未完全建立，依然還是以債務(wù)管理為主，PPP 項(xiàng)目導(dǎo)致的隱性負(fù)債披露方面存在缺失，如2017年《關(guān)于建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度情況調(diào)研報(bào)告》中提到，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的組成部分“政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理”板塊中應(yīng)如何披露PPP 項(xiàng)目導(dǎo)致的政府隱性債務(wù)問(wèn)題亟需解決。按照政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的要求，2020年開(kāi)始全面開(kāi)展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作，其中政府負(fù)債作為反映政府財(cái)務(wù)狀況的重要方面，將成為防范并化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。同時(shí)，隨著PPP項(xiàng)目逐步進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，將面臨約定的財(cái)政支出責(zé)任，隱性負(fù)債逐步呈現(xiàn)顯性特征，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、政府負(fù)債與政府債務(wù)辨析——基于會(huì)計(jì)視角

（一）政府負(fù)債基于權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)

負(fù)債是會(huì)計(jì)語(yǔ)言的體現(xiàn)，具有特定的應(yīng)用環(huán)境。會(huì)計(jì)具有四項(xiàng)基本假設(shè)[1]，政府負(fù)債是基于會(huì)計(jì)主體假設(shè)，添加了“政府”這一會(huì)計(jì)主體進(jìn)而界定的。這就需要先明確政府的范圍。一般人們提到的政府主要指狹義的政府，也就是行政機(jī)關(guān)，按照憲法第三十條對(duì)行政區(qū)域的劃分，我國(guó)政府可分為中央與地方政府兩層，地方政府又可分為省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。各級(jí)政府若按照組織機(jī)構(gòu)劃分，又可分為組成部門（財(cái)政部門、交通部門等）、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）、直屬機(jī)構(gòu)（海關(guān)、工商部門等）、事業(yè)單位等。本文采用狹義的政府范圍。

由此看來(lái)，不同的政府會(huì)計(jì)主體具有不同的政府負(fù)債，不同級(jí)次的政府會(huì)計(jì)主體通過(guò)合并抵銷等會(huì)計(jì)處理方法可得到政府的總負(fù)債。那么如何定義一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否產(chǎn)生了政府負(fù)債呢？這需要提及我國(guó)政府會(huì)計(jì)的發(fā)展脈絡(luò)、包含關(guān)系。在我國(guó)改革開(kāi)放初期，政府采用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算體系和決算報(bào)告制度，也就是傳統(tǒng)意義上的預(yù)算會(huì)計(jì)體系，且不同政府部門依據(jù)的準(zhǔn)則有所不同，主要反映年度預(yù)算執(zhí)行情況，無(wú)法全面、真實(shí)地反映資產(chǎn)負(fù)債、成本費(fèi)用[2]。為了建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，我國(guó)借鑒國(guó)外公共部門會(huì)計(jì)制度體系，在第十八屆三中全會(huì)提出，適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)。因此，政府負(fù)債需要基于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)分開(kāi)界定，預(yù)算會(huì)計(jì)又需要區(qū)分政府部門預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)。

表1 政府負(fù)債的相關(guān)概念規(guī)定

由表1 可知，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)制度對(duì)政府負(fù)債都有所規(guī)定，但對(duì)其定義、核算基礎(chǔ)和報(bào)告的規(guī)定則不完全相同。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下，各級(jí)行政事業(yè)政府單位的財(cái)務(wù)部門進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和列報(bào)，2015年財(cái)政部令第78 號(hào)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》對(duì)政府負(fù)債的定義與2014年修訂的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》對(duì)企業(yè)負(fù)債的定義基本相同，由此看來(lái)，政府各部門的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)將與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則趨同，側(cè)重于反映和監(jiān)督各主體的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果。只有滿足各級(jí)政府主體負(fù)債的定義特征確認(rèn)條件，才能稱為政府的負(fù)債。財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下，各級(jí)財(cái)政部門核算、反映、監(jiān)督本級(jí)政府的一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算等資金。出于政府預(yù)算資金管理目的，采用收付實(shí)現(xiàn)制核算原則，根據(jù)其對(duì)負(fù)債的定義可知，財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)下的負(fù)債實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)債務(wù)，按照承擔(dān)的相關(guān)合同金額或?qū)嶋H發(fā)生的金額進(jìn)行計(jì)量，也就是說(shuō)財(cái)政只有負(fù)有直接確定的支出責(zé)任才能稱為財(cái)政預(yù)算下的負(fù)債，這體現(xiàn)了以現(xiàn)金的實(shí)際收付為標(biāo)志的收付實(shí)現(xiàn)制，與我們所講的各級(jí)、各部門的政府負(fù)債是不同的。

由此看來(lái)，政府負(fù)債的特征有以下幾個(gè)：①適用政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核算體系，符合負(fù)債的一般確認(rèn)條件；②政府各級(jí)行政單位由于過(guò)去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)，在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)了義務(wù)；③預(yù)計(jì)會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府。

（二）政府債務(wù)基于收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)

“債務(wù)”一詞，源于法律關(guān)系的界定[3]，如今債務(wù)廣泛應(yīng)用于各方面，往往是在債務(wù)前加一定的限定詞來(lái)表述不同的口徑，以示區(qū)分。按照債務(wù)人的性質(zhì)，可劃分為公共部門債務(wù)和私營(yíng)部門債務(wù)，這兩項(xiàng)也可進(jìn)一步細(xì)分責(zé)任主體，明確最終的債務(wù)人，如私營(yíng)部門下的自然人、法人，公共部門下的地方政府事業(yè)單位等?？v覽政府債務(wù)的研究范圍，常以財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算口徑予以界定，如全國(guó)財(cái)政決算中的“中央財(cái)政國(guó)債”“地方政府一般債務(wù)”“專項(xiàng)債務(wù)”。國(guó)際上政府債務(wù)一般也等同于公債[4]。各國(guó)政府債務(wù)情況因國(guó)情而異，目前我國(guó)政府債務(wù)的外延尚未達(dá)成統(tǒng)一口徑，表2為不同層次政府債務(wù)的口徑范圍統(tǒng)計(jì)。

表2 我國(guó)政府債務(wù)范圍統(tǒng)計(jì)

由表2 可以看出，債務(wù)是基于債的權(quán)利義務(wù)關(guān)系確定的，其中政府債務(wù)僅指政府及其部門舉借的債務(wù)和2013年經(jīng)審計(jì)的存量債務(wù)。很明顯我國(guó)當(dāng)前的政府債務(wù)管理不僅僅是針對(duì)這部分政府債務(wù)，尤其是在我國(guó)地方政府層面，地方政府性債務(wù)由于舉借主體的多樣性，其范圍大于政府債務(wù)。同時(shí)，往往非政府及其部門舉借主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高。因此，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于政府債務(wù)的研究口徑基本以政府性債務(wù)為主。

結(jié)合財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)制度下的負(fù)債定義可知，政府財(cái)政預(yù)算對(duì)政府債務(wù)只確認(rèn)了預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)債，但未對(duì)其他政府性債務(wù)確認(rèn)負(fù)債。

（三）政府負(fù)債、政府債務(wù)、政府性債務(wù)的關(guān)系

梳理政府負(fù)債和政府債務(wù)可知，本文政府負(fù)債是基于政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)界定的，政府債務(wù)是基于財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)界定的，而政府性債務(wù)的概念強(qiáng)調(diào)政府等相關(guān)主體作為債務(wù)人的義務(wù)，它們都作為政府負(fù)擔(dān)的義務(wù)，相互之間存在一定的關(guān)系。

1.政府負(fù)債與政府債務(wù)。第一，政府負(fù)債的核算內(nèi)容并非都是政府債務(wù)事項(xiàng)，例如應(yīng)付職工薪酬是政府部門對(duì)員工勞務(wù)付出形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，并不形成政府債務(wù)。第二，政府負(fù)債與政府債務(wù)有時(shí)可以彼此轉(zhuǎn)換，政府及其部門作為債務(wù)人，對(duì)某一債權(quán)主體形成了一項(xiàng)未來(lái)可預(yù)期的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，這形成了一項(xiàng)政府負(fù)債。但當(dāng)這項(xiàng)支出義務(wù)最終由政府財(cái)政實(shí)際負(fù)擔(dān)時(shí)，在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中需要安排預(yù)算支出，形成了財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)債，也就是一項(xiàng)政府債務(wù)。同時(shí)，政府及其部門發(fā)行國(guó)債或地方政府債券等債務(wù)工具，對(duì)于政府財(cái)政來(lái)說(shuō)形成了一項(xiàng)政府債務(wù)，政府部門形成了一項(xiàng)應(yīng)付政府債券的政府負(fù)債。

2.政府債務(wù)與政府性債務(wù)。由表2 政府債務(wù)的不同口徑可知，財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)僅對(duì)政府債務(wù)確認(rèn)負(fù)債，而不對(duì)融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)等舉借的債務(wù)確認(rèn)負(fù)債[3]。這不得不提及我國(guó)地方債務(wù)的管理背景，舊預(yù)算法（1994年）規(guī)定地方政府沒(méi)有舉債權(quán)限，于是地方政府指定融資平臺(tái)代為融資。這部分不屬于政府部門舉借的債務(wù)，自然也就不納入財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)的核算范圍，但政府因擔(dān)保等負(fù)有或有償還責(zé)任，會(huì)形成一定的財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)[5]。國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào)文要求地方政府債務(wù)應(yīng)被分門別類地納入全口徑預(yù)算管理，且2013年審計(jì)后融資平臺(tái)等企業(yè)的舉債不能推給政府償還[6]。所以，當(dāng)政府財(cái)政預(yù)算對(duì)政府性債務(wù)負(fù)有支付責(zé)任時(shí)，就屬于一項(xiàng)政府債務(wù)。

3.政府負(fù)債和政府性債務(wù)。這里的政府性債務(wù)特指除政府債務(wù)外的其他部分，按現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不僅不納入政府債務(wù)范疇，也因?yàn)椴荒軡M足確定的現(xiàn)時(shí)義務(wù)而不納入政府負(fù)債的范圍。

綜上，政府性債務(wù)存在政府資產(chǎn)負(fù)債表外特征，由于滿足政府負(fù)債確認(rèn)條件才能確認(rèn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)負(fù)債、滿足財(cái)政預(yù)算負(fù)債確認(rèn)條件才能確認(rèn)預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)債，對(duì)于隱性的、或有的政府支出責(zé)任，則不列報(bào)在政府部門和財(cái)政預(yù)算的資產(chǎn)負(fù)債表中。

三、PPP項(xiàng)目政府隱性負(fù)債的形成與確認(rèn)

PPP 項(xiàng)目是政府隱性負(fù)債的重要來(lái)源，其原因在于地方政府性債務(wù)資金投向與PPP模式適用范圍較為契合，地方政府性債務(wù)資金的投向主要為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。因此，需要明確PPP項(xiàng)目是怎樣導(dǎo)致政府隱性負(fù)債產(chǎn)生的，確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是什么，才能確定當(dāng)前PPP 項(xiàng)目政府隱性負(fù)債的規(guī)模，從而為政府財(cái)務(wù)報(bào)告披露和隱性負(fù)債管理提供指導(dǎo)。

（一）PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任與隱性負(fù)債

PPP 項(xiàng)目合作期的財(cái)政支出責(zé)任有四種類型，分別是股權(quán)投資支出、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出、配套投入支出。在項(xiàng)目識(shí)別階段進(jìn)行支出責(zé)任的識(shí)別、測(cè)算和能力評(píng)估；在執(zhí)行階段按照權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)原則，對(duì)政府資產(chǎn)、負(fù)債的流入、流出進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中予以反映；按照收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)原則，對(duì)政府相關(guān)的預(yù)算收入與支出進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，并在政府決算報(bào)告中予以反映。

1.股權(quán)投資支出。政府對(duì)于一些PPP 項(xiàng)目會(huì)負(fù)有股權(quán)投資支出責(zé)任，按照政府方是否占有項(xiàng)目公司股權(quán)、出資形式等差別，存在以下幾種情況：

情形1：PPP項(xiàng)目公司股權(quán)只由社會(huì)資本方等主體占有，政府方不持有股權(quán)，此情況下無(wú)論是政府（主要指實(shí)施機(jī)構(gòu)）還是受托代替政府執(zhí)行的平臺(tái)公司，均不產(chǎn)生支出責(zé)任，不形成政府負(fù)債和隱性負(fù)債。

情形2：PPP項(xiàng)目公司股權(quán)由社會(huì)資本方等機(jī)構(gòu)和政府方共同持股，股權(quán)投資支出責(zé)任=PPP項(xiàng)目資本金×政府方占有項(xiàng)目公司股權(quán)的比例，這兩個(gè)變量在財(cái)政承受能力論證中一般以項(xiàng)目實(shí)施方案為依據(jù)，在政府會(huì)計(jì)確認(rèn)中以項(xiàng)目合同的規(guī)定為依據(jù)，政府“股權(quán)投資”科目初始確認(rèn)的金額是一定的，但項(xiàng)目準(zhǔn)備和執(zhí)行階段中變量的約定有時(shí)不同。同時(shí)，出資形式不同，政府經(jīng)濟(jì)利益流出也有所不同，政府財(cái)政支出責(zé)任情況如表3所示。

情形3：PPP項(xiàng)目公司股權(quán)由社會(huì)資本方等機(jī)構(gòu)和政府方出資代表（通常是政府平臺(tái)公司）共同持股，政府不承擔(dān)股權(quán)投資的財(cái)政支出責(zé)任。在財(cái)政承受能力論證和項(xiàng)目實(shí)施方案中，通常也不納入管理范圍。國(guó)發(fā)[2014]43 號(hào)文發(fā)布后，平臺(tái)公司與政府在法律層面脫離財(cái)務(wù)關(guān)系，但平臺(tái)公司承擔(dān)項(xiàng)目公司成立的股權(quán)支出責(zé)任，出資來(lái)源分為平臺(tái)公司自有資金和政府資金轉(zhuǎn)移支付。若資金來(lái)源于平臺(tái)公司自有資金，則政府沒(méi)有支出責(zé)任，不形成政府隱性負(fù)債；若資金來(lái)源于政府資金轉(zhuǎn)移支付，則政府沒(méi)有將這部分支出責(zé)任納入PPP項(xiàng)目管理和政府會(huì)計(jì)的核算范圍，會(huì)形成政府直接隱性負(fù)債。

表3 PPP項(xiàng)目的政府股權(quán)投資支出會(huì)計(jì)處理

2.運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。政府對(duì)PPP 項(xiàng)目的付費(fèi)方式不同，負(fù)有的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼責(zé)任的程度也不同，在某些情形下會(huì)形成政府隱性負(fù)債。PPP 項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制一般有三種，在政策性文件中的規(guī)定有不同的側(cè)重點(diǎn)。如財(cái)政部財(cái)金[2014]156 號(hào)文《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》中主要介紹了不同付費(fèi)情況下的內(nèi)容條款、適用范圍，分析PPP項(xiàng)目合同條款情況有利于得出政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出與政府隱性負(fù)債的關(guān)系。

由表4 可知，三種付費(fèi)模式下PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段財(cái)政支出責(zé)任會(huì)因付費(fèi)類型的不同而有所不同。

（1）政府付費(fèi)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配方案，政府付費(fèi)可分為可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)三種方式，其中績(jī)效付費(fèi)在實(shí)踐中常與前兩種搭配使用。

①可用性付費(fèi)。在PPP 項(xiàng)目合同中通常直接約定“可用性付費(fèi)+運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”為政府付費(fèi)總額，其中可用性付費(fèi)總額一般為“項(xiàng)目投資總額+融資成本+社會(huì)資本合理收益”，以竣工驗(yàn)收合格為依據(jù)，自PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)日起逐年向社會(huì)資本方支付。從財(cái)金[2014]156 號(hào)文等文件的規(guī)定來(lái)看，可用性是指項(xiàng)目全生命周期的可用性，而非僅是建設(shè)期的可用性。建設(shè)期可用性的績(jī)效考核指標(biāo)同以往工程建設(shè)行為相同，政府實(shí)際是按照一個(gè)固定的金額分期支付。但固定的政府付費(fèi)責(zé)任在需要支付的財(cái)政預(yù)算年度安排預(yù)算，沒(méi)有確認(rèn)政府負(fù)債，形成了一項(xiàng)沒(méi)有納入資產(chǎn)負(fù)債表的政府直接隱性負(fù)債。

表4 PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制規(guī)定內(nèi)容梳理

②使用量付費(fèi)。PPP項(xiàng)目合同簽訂前，實(shí)施方案通常根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、預(yù)期使用量、融資結(jié)構(gòu)等設(shè)置分層級(jí)的使用量付費(fèi)機(jī)制，再由社會(huì)資本和政府雙方就合同進(jìn)行談判，最終確定使用量付費(fèi)條款，比較典型的使用量付費(fèi)機(jī)制如下圖所示。

PPP 項(xiàng)目使用量付費(fèi)下，項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)政府不付費(fèi)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)使用量從0 到A1，根據(jù)社會(huì)資本方中標(biāo)單價(jià)，政府按照合同約定扣除使用者付費(fèi)，分層級(jí)支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，其中A＜A0 時(shí)的政府付費(fèi)金額最高，隨著使用量的增加，政府付費(fèi)金額隨之降低。從圖中可以看出，政府補(bǔ)貼來(lái)自兩部分：一是使用量補(bǔ)貼，二是價(jià)格補(bǔ)貼。當(dāng)A＜A0 時(shí)，政府需要對(duì)第一層次按照P×（A0-A）支付用量補(bǔ)貼；當(dāng)P1＜P2＜P 時(shí)，政府需要對(duì)第一、第二、第三層次進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，分別按照P×A0-P1×A、（P-P1）A、P×A-P1×A'-P2×（A-A'）金額予以補(bǔ)貼。由于第一層次既含有用量補(bǔ)貼又含有價(jià)格補(bǔ)貼，因此第一層次的政府付費(fèi)總額為：P×A0-P1×A，而第二層次和第三層次僅含有價(jià)格補(bǔ)貼。在支付政府付費(fèi)時(shí)，是否形成隱性債務(wù)，取決于政府是否承諾固定的經(jīng)濟(jì)利益流出，具體分析如下：

PPP項(xiàng)目使用量付費(fèi)典型示意圖

情形1：PPP 項(xiàng)目的最低使用量固定，此時(shí)實(shí)際使用量處于第一層次。若政府結(jié)算單價(jià)為中標(biāo)單價(jià)，價(jià)格相對(duì)固定，意味著政府每年針對(duì)最低使用量提前約定了固定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，已經(jīng)構(gòu)成了政府的一項(xiàng)現(xiàn)時(shí)義務(wù)，形成了政府直接隱性負(fù)債；若政府根據(jù)社會(huì)資本方提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量進(jìn)行績(jī)效考核，形成與之對(duì)應(yīng)的結(jié)算單價(jià)，意味著政府針對(duì)最低使用量并未承諾固定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，因而尚未構(gòu)成政府的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。

2.更要高度重視媒體網(wǎng)絡(luò)作用的充分發(fā)揮。要始終堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，堅(jiān)持客觀、真實(shí)、全面、公正的報(bào)道原則，加強(qiáng)媒體網(wǎng)絡(luò)國(guó)際國(guó)內(nèi)重大事件的真相揭露和本質(zhì)還原，以健康心態(tài)引導(dǎo)社會(huì)公眾。同時(shí)也充分關(guān)注大眾媒體對(duì)社會(huì)突發(fā)群體性事件的報(bào)道過(guò)程中所引起的放大效應(yīng)、誘發(fā)效應(yīng)，甚至負(fù)面效應(yīng)問(wèn)題，“要根據(jù)當(dāng)前信息技術(shù)的特點(diǎn)，加強(qiáng)信息公開(kāi)和權(quán)威發(fā)布?！保?2］堅(jiān)決遏制一些大眾媒體為吸引眼球、迎合受眾心理而渲染炒作一些極端、非理性的事件。

情形2：PPP 項(xiàng)目的實(shí)際使用量超過(guò)最低使用量，此時(shí)實(shí)際使用量處于第二或第三層次，政府付費(fèi)只包括價(jià)格補(bǔ)貼。這意味著政府每年按照中標(biāo)單價(jià)和使用者付費(fèi)單價(jià)差額支付價(jià)格補(bǔ)貼。不管每年的實(shí)際使用量是否變動(dòng)，只要政府的結(jié)算單價(jià)為中標(biāo)單價(jià)，價(jià)格相對(duì)固定，則政府付費(fèi)會(huì)基于使用量形成一項(xiàng)按照固定單價(jià)支付的提前承諾補(bǔ)貼支出，形成政府直接隱性負(fù)債。

情形3：PPP 項(xiàng)目的實(shí)際使用量不管是否變動(dòng)，若政府根據(jù)社會(huì)資本方提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量進(jìn)行績(jī)效考核，形成與之對(duì)應(yīng)的結(jié)算單價(jià)，雖然尚未構(gòu)成政府的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，沒(méi)有固定的最低財(cái)政支出責(zé)任，但政府未來(lái)需要按照考核的結(jié)算單價(jià)和實(shí)際使用量扣除使用者付費(fèi)部分予以支付，形成了政府或有負(fù)債，若現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制要求進(jìn)行披露，則是顯性或有負(fù)債；若未要求披露，則是隱性或有負(fù)債。

③績(jī)效付費(fèi)。如果采用政府績(jī)效付費(fèi)方式，則項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)和考核方式，并將政府付費(fèi)金額與項(xiàng)目績(jī)效表現(xiàn)掛鉤，那么就存在符合績(jī)效和不符合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)兩種情形。因此，績(jī)效付費(fèi)發(fā)生的可能性和金額都具有不確定性，不確認(rèn)政府負(fù)債，形成政府或有負(fù)債。若滿足績(jī)效條件，則政府負(fù)有績(jī)效付費(fèi)責(zé)任，但公共服務(wù)供給質(zhì)量的提高往往會(huì)帶來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益流入。實(shí)踐中，績(jī)效付費(fèi)一般為運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)，依據(jù)合同約定的考核標(biāo)準(zhǔn)及程序支付，在整個(gè)政府付費(fèi)金額中的占比較少。

（2）使用者付費(fèi)。使用者付費(fèi)按照財(cái)金[2015]21號(hào)文和PPP 項(xiàng)目合同內(nèi)容的約定，不接受財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。在使用者付費(fèi)的PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證中，也基本將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出測(cè)算為零，但是使用者付費(fèi)下政府真的不承擔(dān)支出責(zé)任嗎？其實(shí)不然，PPP 項(xiàng)目往往提供的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，定價(jià)一般接受國(guó)家指導(dǎo)和監(jiān)督，若項(xiàng)目需求或價(jià)格發(fā)生變動(dòng)等，政府出于道德救助往往會(huì)選擇簽訂補(bǔ)充合同，提供補(bǔ)貼支出。但這部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼沒(méi)有被納入財(cái)政承受能力論證范圍和政府會(huì)計(jì)核算范圍，因?yàn)檠a(bǔ)助存在不確定性，形成了政府或有隱性負(fù)債。

（3）可行性缺口補(bǔ)助。可行性缺口補(bǔ)助兼具以上兩種付費(fèi)機(jī)制的特征，政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)下的政府支出責(zé)任與隱性負(fù)債的形成關(guān)系都可適用。

綜上，可用性付費(fèi)方式下政府會(huì)提前鎖定支出責(zé)任，若可用性付費(fèi)占總付費(fèi)金額的比重較高，支出責(zé)任固定，則形成政府直接隱性負(fù)債，隱性負(fù)債最容易顯性化。正是由于可用性付費(fèi)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，財(cái)辦金[2017]92號(hào)文規(guī)定，PPP項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的新項(xiàng)目不得入庫(kù)。

3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。PPP 項(xiàng)目由于具有合作期限長(zhǎng)、投資金額大、相關(guān)利益方復(fù)雜等特點(diǎn)，會(huì)出現(xiàn)許多不確定性，需要合作雙方合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目合同條款，政府一般要分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，例如當(dāng)政策改變風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，如果政府需要承擔(dān)這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任現(xiàn)時(shí)義務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任的履行符合政府負(fù)債的確認(rèn)條件，則會(huì)形成政府的預(yù)計(jì)負(fù)債，政府確認(rèn)顯性負(fù)債；如果政府需要承擔(dān)這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任潛在義務(wù)，或者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的概率、需要支付的金額無(wú)法合理估計(jì)和確定，則會(huì)形成政府的或有負(fù)債，與企業(yè)或有事項(xiàng)類似，若在財(cái)務(wù)報(bào)告中有所披露，則會(huì)形成政府顯性或有負(fù)債，有利于信息使用者使用信息、做出決策，若未在財(cái)務(wù)報(bào)告中披露，則會(huì)形成政府隱性或有負(fù)債，信息使用者無(wú)法知悉政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出義務(wù)，不利于會(huì)計(jì)信息決策有用觀的實(shí)現(xiàn)，政府面臨支出責(zé)任顯性化風(fēng)險(xiǎn)。

4.配套投入支出。配套投入支出是政府為推動(dòng)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施和落地而提供配套措施的支出。在PPP 項(xiàng)目合同中，一般會(huì)約定政府承擔(dān)配套投入的義務(wù)，如土地劃撥、貸款貼息等，但財(cái)政承受能力論證中一般認(rèn)為“支出責(zé)任已納入項(xiàng)目總投資范圍內(nèi)”或“配套投入支出來(lái)源為投資補(bǔ)助資金”，從而不測(cè)算配套投入支出責(zé)任。

當(dāng)政府將配套投入支出預(yù)測(cè)的總額納入項(xiàng)目總投資時(shí)，這部分支出責(zé)任在后續(xù)PPP 項(xiàng)目管理中易造成漏洞，使總投資與分類支出責(zé)任不明晰。如政府已負(fù)擔(dān)項(xiàng)目公司的貸款貼息義務(wù)，政府履行該義務(wù)會(huì)造成確定的經(jīng)濟(jì)利益流出，只在真正需要支付的年度財(cái)政才會(huì)安排預(yù)算支出，這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)形成了政府直接隱性負(fù)債，卻不在財(cái)政承受能力論證和PPP 項(xiàng)目財(cái)政管理中列示這項(xiàng)支出責(zé)任。尤其是在使用者付費(fèi)項(xiàng)目中，社會(huì)資本方通過(guò)使用者支付獲得項(xiàng)目總投資和合理回報(bào)，從而造成政府支出責(zé)任減少的假象。

（二）PPP項(xiàng)目政府隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

1.政府直接隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。參考Hana、Allen[7]在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣中對(duì)直接和或有負(fù)債的劃分標(biāo)準(zhǔn)、政府需要支付的幾種情況，以及權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)原則，PPP 項(xiàng)目的政府直接負(fù)債也可界定為PPP項(xiàng)目中政府在任何情況下都需要負(fù)擔(dān)的支付責(zé)任。由于我國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系尚未完全建立，一些PPP 項(xiàng)目的直接支出責(zé)任隱藏于財(cái)務(wù)報(bào)告體系之外，筆者認(rèn)為政府直接隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)可從以下兩方面考慮：①按照現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，對(duì)于該項(xiàng)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不進(jìn)行列報(bào)。從政府會(huì)計(jì)和財(cái)政管理角度來(lái)看，政府隱性負(fù)債最大的特點(diǎn)是沒(méi)有被納入政府管理的范圍，如政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不完善、披露事項(xiàng)不明晰等，而未來(lái)支出責(zé)任將呈顯性化趨勢(shì)，一般有兩種情況：一是會(huì)計(jì)主體主動(dòng)將隱性負(fù)債顯性化，這往往伴隨著政策、制度的先行完善；二是會(huì)計(jì)主體的隱性負(fù)債被動(dòng)顯性化，這往往伴隨著收付實(shí)現(xiàn)制下經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)際流出。②政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的未來(lái)支出責(zé)任最終很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益的流出?；赑PP項(xiàng)目合同，政府方與社會(huì)資本方長(zhǎng)期進(jìn)行著交易，一些交易安排規(guī)定為由政府承擔(dān)相對(duì)確定的未來(lái)支出責(zé)任，在會(huì)計(jì)學(xué)達(dá)到了“長(zhǎng)期非流動(dòng)”的標(biāo)準(zhǔn)，造成政府長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益流出。

2.政府或有隱性負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于政府直接隱性負(fù)債，PPP 項(xiàng)目的政府或有隱性負(fù)債同樣具有隱性負(fù)債的特征，不同之處在于政府是否都需要支付，政府經(jīng)濟(jì)利益的流出更具有不確定性。其確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)也可以從以下兩方面考慮：①政府財(cái)務(wù)報(bào)告中不披露PPP項(xiàng)目支出責(zé)任。由前述可知，政府財(cái)務(wù)報(bào)告包括政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，兩份財(cái)務(wù)報(bào)告的附注中都應(yīng)逐筆披露政府部門或本級(jí)政府的“或有和承諾事項(xiàng)”，包括事由和金額。然而，PPP 項(xiàng)目的支出責(zé)任有時(shí)不納入政府財(cái)務(wù)管理范圍，同時(shí)出于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職責(zé)，政府會(huì)對(duì)PPP 項(xiàng)目的公共產(chǎn)品供給承擔(dān)一定的救助責(zé)任，很明顯，這些PPP 項(xiàng)目支出目前不在財(cái)務(wù)報(bào)告附注中披露。②PPP 項(xiàng)目的政府經(jīng)濟(jì)利益流出存在不確定性，包括發(fā)生概率和支出金額的不確定性。支出責(zé)任的發(fā)生概率可分為很可能、可能和不太可能，其中可能和不可能兩種不滿足政府預(yù)計(jì)負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，這也是美國(guó)聯(lián)邦政府在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)“或有負(fù)債和承諾”列報(bào)和披露采取的方式[8]。隨著項(xiàng)目合作的推進(jìn)，PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任是否發(fā)生會(huì)逐步確定，如使用量付費(fèi)下預(yù)計(jì)政府不太可能承擔(dān)支出責(zé)任，在會(huì)計(jì)核算和財(cái)政管理中都未進(jìn)行記錄和管理，當(dāng)使用者需求量減少或未達(dá)到預(yù)期，而政府又有一定承諾時(shí)，就可能造成政府經(jīng)濟(jì)利益的流出，由于前期管理的缺失，在真正發(fā)生前沒(méi)有進(jìn)行披露，易造成隱性負(fù)債突然顯性化的情況。

四、結(jié)論

政府直接隱性負(fù)債產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大，因?yàn)樵谌魏吻闆r下政府都要承擔(dān)支出責(zé)任，但卻沒(méi)有進(jìn)行列報(bào)，就像我國(guó)當(dāng)期養(yǎng)老金支出負(fù)有相對(duì)固定的支出義務(wù)，但未綜合、全面地反映在政府管理之中。在PPP項(xiàng)目支出中，常見(jiàn)于以下幾種情況：①企業(yè)代政府對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)出資，且最終占用政府財(cái)政資金；②可用性運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，一旦PPP項(xiàng)目主要采用可用性的政府付費(fèi)方式，就很可能面臨長(zhǎng)期而固定的支出責(zé)任；③使用量付費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，使用量和單價(jià)預(yù)期波動(dòng)較小，可能形成長(zhǎng)期固定的支出責(zé)任。

PPP 項(xiàng)目政府或有隱性負(fù)債的形成方式不同，引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度也不同，主要有以下幾種情況：①或有隱性負(fù)債形成于PPP 模式規(guī)范操作之中，符合PPP模式內(nèi)涵。項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)存在不確定性，造成某些情況下政府負(fù)有支出責(zé)任，如績(jī)效付費(fèi)下的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，政府在形成隱性負(fù)債的同時(shí)，一般也會(huì)增加公共資產(chǎn)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平較低。②或有隱性負(fù)債由PPP 項(xiàng)目管理漏洞造成，會(huì)增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)于一些PPP 項(xiàng)目實(shí)質(zhì)已構(gòu)成了某些情況需要支付的責(zé)任，如使用者付費(fèi)下的政府救助補(bǔ)貼、未披露的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出和配套投入支出。