張耀宇 沙 勇 周翼虎

一、引 言

經過近30年的農村扶貧，中國農村貧困已不再是由于普遍性因素所造成的“面上的”貧困，而是由資源稟賦不足、生產條件惡劣、交通閉塞等一系列帶有明顯地域性特征的約束條件導致的區(qū)域性貧困。①羅慶、李小建：《國外農村貧困地理研究進展》，《經濟地理》2014年第6期。作為中國扶貧工作主戰(zhàn)場的14個連片特困地區(qū)，均存在著地理資源環(huán)境方面的缺陷，②這是筆者整理了各片區(qū)《2011-2020年扶貧規(guī)劃綱要》和官網信息后得出的結論。嚴重制約了經濟發(fā)展，從而造成了貧困人口高度聚集——14個片區(qū)包含了592個國家扶貧工作重點縣中的440個。③數據來源自2012年國家扶貧辦網站上公布的《國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單》和《關于公布全國連片特困地區(qū)分縣名單的說明》。依據2011年的貧困標準，連片特困區(qū)集中了70%以上的貧困人口，平均貧困發(fā)生率為28.4%，遠高于全國平均水平的12.7%。④游俊等：《中國連片特困區(qū)發(fā)展報告(2013)》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第3頁。地理資本稟賦低下的區(qū)域與低收入人口空間分布的耦合無可辯駁地揭示了自然環(huán)境條件與貧困的密切聯系。⑤楊萍、沈茂英：《地理資本視角下的四川藏區(qū)農戶增收問題探討》，《農村經濟》2012年第12期。中國的貧困問題呈現出“空間貧困陷阱”的特征，即在地理資本（物質資本、自然資本、社會資本、政治資本和人力資本等）存量相對較低的地區(qū)，貧困發(fā)生率相對較高。⑥Bird K.＆ Shepherd A.，“Livelihoods and Chronic Poverty in Semi-arid Zimbabwe”，World Development，No.3，2003，pp.591-610.根據“空間貧困陷阱”理論，相同特征的家庭若處于空間貧困陷阱，就會處于貧困狀態(tài)；反之，則處于非貧困狀態(tài)。①羅慶、李小建：《國外農村貧困地理研究進展》，《經濟地理》2014年第6期。所以，貧困治理工作必須高度重視宏觀上的地理環(huán)境因素，自然和地理因素難以改變的特性意味著空間對貧困的生成及其持續(xù)具有決定性影響。經濟社會發(fā)展在很大程度上能緩解由不利的自然地理環(huán)境對貧困造成的負面影響，但自然地理環(huán)境制約仍然是導致貧困的重要因素之一。②曲瑋等：《自然地理環(huán)境的貧困效應檢驗——自然地理條件對農村貧困影響的實證分析》，《中國農村經濟》2012年第2期。而且，自然條件惡劣、自然資源匱乏、生態(tài)環(huán)境脆弱且受到嚴重破壞的地區(qū)，貧困問題還是一個生態(tài)環(huán)境問題。③安樹民、張世秋：《中國西部地區(qū)的環(huán)境-貧困與產業(yè)結構退化》，《預測》2005年第1期。④World Commission On Environment and Development，Our Common Future，Oxford：Oxford University Press，1987.

針對“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題，已有的貧困治理采取的主要對策是易地扶貧搬遷。根據《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，計劃搬遷建檔立卡人口981萬，其中有72%位于片區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣。⑤片區(qū)縣即處于連片特困地區(qū)內的縣，片區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣二者有交叉。主要搬遷原因是資源承載力嚴重不足、公共服務嚴重滯后且建設成本過高、災害頻發(fā)易發(fā)和處于禁止開發(fā)或限制開發(fā)區(qū)等。在搬遷范圍上，搬遷戶主要是在本縣或鄰縣的范圍內實現安置。但是，在大范圍的貧困人口集聚的情況下，僅僅依靠縣域范圍的搬遷安置，恐怕難以真正突破宏觀上的“空間貧困陷阱”。在搬遷范圍較?。h域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內）的情況下，移民若不能嵌入到城鎮(zhèn)之中，則其所處環(huán)境只是在微觀層面有所改變，與經濟中心的距離、進入市場的機會成本等方面并無明顯改善。⑥邢成舉：《搬遷扶貧與移民生計重塑：陜省證據》，《改革》2016年第11期。所以，已有的易地扶貧搬遷政策并不能很好地解決“空間貧困陷阱”問題，需要進一步探索新的政策工具。

二、破解“空間貧困陷阱”：一個城鄉(xiāng)聯動的減貧新思路

針對“空間貧困陷阱”問題，考慮到已有易地扶貧搬遷存在的不足，為了推動貧困人口跳出“空間貧困陷阱”，本文擬從城鄉(xiāng)聯動的減貧思路出發(fā)，將“脫貧攻堅”與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略結合起來，不再把減貧的視角局限于農村地區(qū)本身，而是采用“山不過來我過去”的思路，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀背景下，推動貧困人口遷出和市民化，從而真正跳出“空間貧困陷阱”，享有更好的生產生活條件。這樣做既滿足了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，同時也能夠通過減少農村貧困人口實現穩(wěn)健的農村減貧。這一政策創(chuàng)新思路的可行性與必要性可以歸納為以下幾點：

第一，中國的連片特困區(qū)主要分布在城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后的區(qū)域。⑦劉彥隨等：《中國農村貧困化地域分布特征及其精準扶貧策略》，《中國科學院院刊》2016年3期。⑧劉彥隨、楊忍：《中國縣域城鎮(zhèn)化的空間特征與形成機理》，《地理學報》2012年第8期。2013年中國的（常住人口）城鎮(zhèn)化率達53.7%，而連片特困區(qū)人口城鎮(zhèn)化率僅為28.91%。⑨王軍：《集中連片特困地區(qū)的城鎮(zhèn)化選擇》，《社會科學報》2013年4月第18版。在連片特困地區(qū)推進城鎮(zhèn)化是減貧的主要途徑。⑩張立群、陳宇宙：《以新型城鎮(zhèn)化推進減貧研究：一個文獻綜述》，《社科縱橫》2015年第10期。所以，在連片特困地區(qū)推動農業(yè)轉移人口市民化，無論是就地城鎮(zhèn)化還是人口遷出的異地城鎮(zhèn)化，都有著非常大的潛力。?梳理各片區(qū)《2011-2020年扶貧規(guī)劃綱要〉后可知，2011年，在11個集中連片特困地區(qū)中的農村人口多達2億。考慮到11個連片特困地區(qū)自然條件惡劣、資源環(huán)境承載力低、生態(tài)脆弱等不利條件，因此人口遷出是其在未來發(fā)展中的必然趨勢。

第二，在中國，農業(yè)轉移人口跨區(qū)域、跨省流動的規(guī)模非常大。2017年，中國有外出農民工?指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農民工。17185萬人，其中13710萬人是進城農民工，跨省流動人口有7675萬人（87%來自中西部），東部地區(qū)凈輸入5593萬人。?農民工相關的數據整理自中華人民共和國國家統計局2018年4月27日公布的《2017年農民工監(jiān)測調查報告》。就貧困地區(qū)而言，農村人口外出務工、遠距離遷移，進入城鎮(zhèn)地區(qū)、非農部門，可以視作為了跳出“空間貧困陷阱”的自發(fā)行為。而推動貧困地區(qū)的農業(yè)轉移人口市民化，可以認為是一種順勢而為的“易地扶貧搬遷”行為：農戶已經自發(fā)自愿地完成了遷移，僅需要在政策上幫扶其完成下一步的定居。

第三，推動人口市民化、減少農村人口，會使得農村人地資源稟賦發(fā)生變化，勞動力稀缺程度上升，人均資源稟賦上升，從而有助于農村勞動力收入提升。反之，城鎮(zhèn)化率偏低、農業(yè)轉移人口市民化受阻，則會導致農村人口與土地、資本等資源的占有關系惡化。①馬曉河：《統籌城鄉(xiāng)發(fā)展要解決五大失衡問題》，《宏觀經濟研究》2004年第4期。②陳斌開、林毅夫：《發(fā)展戰(zhàn)略、城市化與中國城鄉(xiāng)收入差距》，《中國社會科學》2013年第4期。所以，推動農業(yè)轉移人口市民化，能夠為人口遷出地的農村農業(yè)發(fā)展提供基礎條件。

三、實現城鄉(xiāng)間聯動的制度創(chuàng)新

將“新型城鎮(zhèn)化”與“脫貧攻堅”這兩大基本國策統籌聯動，就意味著把相關的改革措施結合起來，釋放出更大的政策紅利與改革創(chuàng)新空間，推動扶貧治理與人口城鎮(zhèn)化相關的制度創(chuàng)新。

（一）建立新型城鎮(zhèn)化與“人地錢”掛鉤機制

中國城鎮(zhèn)化進程中存在著深刻的土地制度問題。③汪暉：《城市化進程中的土地制度研究——以浙江省為例》，博士學位論文，浙江大學，2002年。推動“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，需要從土地制度改革著手，將土地紅利從主要用于支撐城市建設擴張、補貼企業(yè)，轉變?yōu)橹饕糜谕苿尤丝谑忻窕?、補貼勞動者。這一點是學者們的共識。④趙燕菁：《土地財政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發(fā)展研究》2014年第1期。⑤陳浩等：《新型城鎮(zhèn)化視角下中國“土地紅利”開發(fā)模式轉型》，《經濟地理》2015年第4期。⑥華生：《城市化轉型與土地陷阱》，北京：東方出版社，2013年，第222-256頁。因此，國家提出了“人地錢”掛鉤理念，如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出“探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策”，《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）提出“實施財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策，中央預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數量較多的城鎮(zhèn)傾斜”。

根據《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點經驗的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕496號），在“人地掛鉤”方面，雖已取得了不少成果，但距離形成系統完整的“人地錢”三者緊密掛鉤尚有一定距離，以后的改革將聚焦“要繼續(xù)圍繞人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出的大邏輯”，進一步進行深入探索。

（二）“脫貧攻堅”特惠政策與“人地錢”掛鉤的融合

已有的“脫貧攻堅”政策中，國家層面給出了專門的特惠土地扶貧政策，間接地為“人地錢”掛鉤機制的構建提供了更為廣闊的探索空間。2017年9月25日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》提出：深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，⑦城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等土地共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少。一般情況下，“增減掛鉤”的項目范圍僅限于縣域范圍內?？刹皇苤笜艘?guī)模限制，探索“三區(qū)三州”⑧“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)；“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州。及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)約指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內展開交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。2018年3月10日，《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》出臺，提出為了服務“脫貧攻堅”，允許“三區(qū)三州”開展跨省域調劑，“主要幫扶省份應當全額落實調入節(jié)余指標任務，鼓勵多買多用。鼓勵其他有條件的省份根據自身實際提供幫扶”，并且給出了每畝價格30萬到70萬的指標交易價格，且附加規(guī)劃建設用地規(guī)模的，每畝再增加50萬元。2018年6月15日出臺的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》進一步強調，“深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤可不受指標規(guī)模限制，建立深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑使用機制”。

從土地管理的角度來看，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標的跨省交易，是一個重大突破。借助“脫貧攻堅”中給出的扶貧特惠政策，可以構建起一個真正意義上的全國“增減掛鉤”節(jié)余指標交易市場。而且，根據2016年12月公布的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，①該文件中沒有包含實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州。東西部扶貧協作還包括：東部省份要把解決西部貧困人口穩(wěn)定就業(yè)作為幫扶重要內容，對在東部地區(qū)工作生活的建檔立卡貧困人口，符合條件的優(yōu)先落實落戶政策，有序實現市民化?？梢姡瑓^(qū)域間幫扶中也包含了人口吸納、市民化落戶的內在要求，“人地錢”三者均有涉及。

由上可見，在“脫貧攻堅”階段國家構建了全國性、聯系緊密的對口幫扶網絡，且在這個框架內實施增減掛鉤節(jié)余指標跨省流轉的特惠政策并構建區(qū)域間勞務協作的扶貧幫扶機制。這些扶貧特惠政策不僅對農村貧困治理有著重大意義，而且能夠為“人地錢”掛鉤機制構建提供制度基礎與探索空間。與此同時，將已有的扶貧特惠政策的實施融合到“人地錢”掛鉤機制的探索之中，對“人地錢”掛鉤中的“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”這三個基本問題的回答有著不可忽視的意義，也能夠有力地推動農村貧困治理的制度創(chuàng)新。

（三）實現城鄉(xiāng)聯動的“人地錢”掛鉤機制創(chuàng)新

首先，結合已有“脫貧攻堅”中提出的跨區(qū)域“增減掛鉤”節(jié)約指標交易機制，可以探索通過跨區(qū)域交易釋放出的土地紅利，將土地紅利合理分配給指標買賣雙方，并要求買賣雙方將土地紅利用于推動人口城鄉(xiāng)遷移、人口市民化的用途之上，從而實現人口流動、用地指標分配、財政轉移支付三者合理掛鉤、緊密結合，實現“人錢掛鉤、錢隨人走”“人地掛鉤、以人定地”。具體而言，經濟發(fā)達的幫扶地區(qū)（用地指標流入地區(qū)），在有了指標之后，通過土地開發(fā)產生收益（如土地出讓金、企業(yè)落戶帶來的稅收等），且將允許購買的結余指標規(guī)模與吸納被幫扶地區(qū)遷入人口的規(guī)模緊密掛鉤，從而激勵人口遷入地有動力來推進外來人口市民化。同時，以指標交易的方式將土地收益部分轉移到被幫扶地區(qū)（用地指標流出地區(qū)），用于專項支持農業(yè)轉移人口的土地退出補償、土地綜合整治，以建設用地指標的省際交易實現財政轉移支付，并且重點將土地開發(fā)收益分配給農業(yè)轉移人口，②這里的農業(yè)轉移人口包括貧困與非貧困人口。對于后者，推動其市民化、土地退出，能夠增加農村地區(qū)的人均占有資源，從而間接地推動了減貧工作。支持其在遷入地定居，推動人地資源的跨區(qū)域優(yōu)化配置。

圖1 “人地錢”掛鉤示意圖

其次，在交易制度的設計上（如圖1所示），可以充分參考借鑒已有的制度安排③本文參考的政策文件有《國務院辦公廳關于印發(fā)跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號）《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑資金收支管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕16號）《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑實施辦法》（自然資規(guī)〔2018〕4號）《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（國土資發(fā)〔2016〕123號）《國務院關于實施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》(國發(fā)〔2016〕44號)《國務院辦公廳關于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕72 號）《國家發(fā)展改革委關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》。來進行相關制度創(chuàng)新。第一，可以考慮建立全國統一的“人地錢”掛鉤指標交易平臺，指標提供方、指標買入方不直接交易，而是統一從平臺購買指標和向平臺出售指標。平臺負責審核各地方提交的出售/買入申請、資金收繳發(fā)放。第二，就指標的出售方而言，每一次提交的出售指標方案均需要提供關于“人地錢”三個方面的詳細掛鉤辦法，需要闡明計劃遷出多少人、能夠騰退出多少農村建設用地、節(jié)約多少用地指標，以及收到資金后將如何進行人口遷出補償、鄉(xiāng)村振興、貧困治理工作。就指標買入方即人口遷入地而言，需要詳細闡明擬出資多少進行農業(yè)轉移人口市民化、市民化多少人、需要多少用地指標、單位用地指標收益多少。平臺在審核交易申請的時候，優(yōu)先批準對貧困地區(qū)脫貧助力大、人口市民化方案較好的交易申請。第三，交易機制的適用范圍，結合已有的政策框架、扶貧幫扶框架，初步暫定為指標出售方限定為“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)，指標買入方則暫定為所有承擔幫扶任務的東部省份，機制實驗成熟后可考慮向所有連片特困地區(qū)推廣，并為構建全國性的跨區(qū)域“人地錢”掛鉤機制設計提供經驗依據。

最后，針對作為人口遷出、指標出售地的貧困地區(qū)，要探索將舊房改造、易地搬遷、村莊整治、產業(yè)扶貧、勞務輸出、技能培訓等涉及到土地和勞動力遷移的各類扶貧政策都融合到“人地錢”掛鉤機制及在其基礎上的人地資源優(yōu)化配置的規(guī)劃設計之中。一方面，以土地政策為核心，帶動多項扶貧措施，合理推動村莊土地集約利用，釋放土地紅利來籌措各類建設資金；通過復墾與用地布局調整，推動農地連片集中、規(guī)模經營、村莊綜合整治。另一方面，以土地紅利支撐勞動力城鄉(xiāng)遷移，從而跳出“空間貧困陷阱”，通過減少農村人口的方式來減少農村貧困。

四、結 論

隨著中國貧困治理工作的不斷深入，貧困問題在某些資源環(huán)境惡劣地區(qū)特別嚴重，“空間貧困陷阱”特征凸顯。由于地理環(huán)境因素極難改變，所以“空間貧困陷阱”造成的貧困問題治理難度大且成本高。有鑒于此，本文從城鄉(xiāng)聯動的視角出發(fā)，利用國家“脫貧攻堅”的特惠土地扶貧政策，結合城鎮(zhèn)化發(fā)展中構建“人地錢”掛鉤的需要，將農村減貧與新型城鎮(zhèn)化這兩大國家戰(zhàn)略結合起來進行制度創(chuàng)新的探索。一方面，以土地制度創(chuàng)新促進貧困治理，為貧困治理提供新思路新辦法，構建更為高效的農村貧困治理體系，提出了一個新的貧困治理思路。通過構建“人地錢”掛鉤機制，推動貧困地區(qū)人口遷出，從而跳出“空間貧困陷阱”，進入人口吸納潛力大、比較收益較高的非農部門，改善生產生活條件，同時還能夠減少農村人口，提升人均資源占有量，為貧困戶就地發(fā)展打下基礎。另一方面，基于“脫貧攻堅”特惠政策，進一步推動“人地錢”掛鉤，為以后的推廣和改進“人地錢”掛鉤，積累相關實踐操作經驗，以“脫貧攻堅”帶動土地制度創(chuàng)新，推動新型城鎮(zhèn)化。

城與鄉(xiāng)是密不可分的命運共同體，所以，“新型城鎮(zhèn)化”“鄉(xiāng)村振興”“脫貧攻堅”這些發(fā)展戰(zhàn)略和目標并不是彼此孤立的。針對現階段的貧困治理狀況，特別是連片特困地區(qū)的貧困治理問題，以及未來長期的相對貧困治理，應該以開放的思路進行探索，不能將著力點僅僅局限于農村。所以，不僅要在微觀上實現“精準扶貧”，在宏觀上也要將扶貧工作與社會經濟發(fā)展精準對接，將社會經濟發(fā)展各個方面的工作與貧困治理、鄉(xiāng)村振興融合，使得貧困治理始終內生地結合到經濟社會發(fā)展的核心部分，使貧困地區(qū)和貧困群體始終能夠合理參與到發(fā)展之中，而不是被動接受幫扶，這樣既能夠消除絕對貧困，又能夠防止相對貧困，從而真正消除貧困形成的根源。