馬若微 王桂晨

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式(PPP)對我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的快速發(fā)展發(fā)揮了很大作用，但其規(guī)模的不斷擴(kuò)大也在一定程度上增加了地方政府的財政支出壓力。實務(wù)中政府部門通常在建設(shè)期對PPP項目進(jìn)行直接補(bǔ)貼，運營期則由社會資本獨自運營并自負(fù)盈虧。國內(nèi)外研究表明，這種傳統(tǒng)的建設(shè)期補(bǔ)貼模式在地方政府財力允許時，可以對項目開展帶來較大的短時期正效應(yīng)[1-4]，但也會不可避免地大幅增加政府財政支出，給PPP項目開展帶來較大不確定因素并增大項目運營風(fēng)險。2019年3月7日，財政部金融辦發(fā)布的《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金[2019]10號)明確指出：“地方政府應(yīng)結(jié)合自身財力狀況，因地制宜采取注入資本金、運營補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項目?！惫膭畹胤秸赑PP項目補(bǔ)貼模式的選擇上從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運營”進(jìn)行轉(zhuǎn)型。將建設(shè)期補(bǔ)貼改為運營期補(bǔ)貼，可以有效縮減地方政府在項目啟動時的一次性大量支出，緩解財政支出壓力。但由于PPP項目運營期限一般較長，政府部門相對缺少運營經(jīng)驗，因此如何將運營期補(bǔ)貼從定性分析深入到定量研究，如何確定貼近現(xiàn)實并能有效提升運營效率的直接補(bǔ)貼額度和間接補(bǔ)貼模式，減輕政府部門的資金壓力，提高社會資本參與的積極性，是未來PPP項目補(bǔ)貼理論研究的重點。

國內(nèi)外學(xué)者對PPP項目政府補(bǔ)貼的研究主要針對建設(shè)期補(bǔ)貼模式展開。Pucher等(1995)[1]、Waddams(2000)[2]以具體案例分析了政府建設(shè)期補(bǔ)貼對提高基建項目運營效率、增加社會效益的促進(jìn)作用；Serra(2000)[3]、Wellenius(2004)[4]探討了合理的建設(shè)期補(bǔ)貼對消費者項目付費的激勵效果。也有一些學(xué)者嘗試建立建設(shè)期補(bǔ)貼值的量化模型：Ho(2006)[5]、Carmen等(2008)[6]以期望收益理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建動態(tài)補(bǔ)貼模型，對政府部門的建設(shè)期補(bǔ)貼額度進(jìn)行測算分析；Van Reeven(2008)[7]、Sharaby和Shiftan(2012)[8]、葉蘇東(2012)[9]則從成本收益理論出發(fā)，構(gòu)建政府補(bǔ)貼測算模型，并將項目需求量納入補(bǔ)貼設(shè)計方案中；吳孝靈等(2013)[10]基于公私博弈視角，對政府補(bǔ)貼數(shù)量建立測算模型并設(shè)計了補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。

針對運營期補(bǔ)貼的研究是隨著PPP項目的深入開展而進(jìn)行的。運營期補(bǔ)貼是指基建項目進(jìn)入運營期后，政府部門以公共物品的市場需求量和價格為基礎(chǔ)預(yù)測項目運營機(jī)構(gòu)的運營成本和收入，對其運營給予一定額度的補(bǔ)貼模式。這些研究主要是補(bǔ)貼方案設(shè)計，以定性分析為主。馮珂等(2015)[11]提出了特許權(quán)協(xié)議動態(tài)調(diào)節(jié)措施的選擇框架，并通過案例分析確定了具有代表性的特許權(quán)協(xié)議動態(tài)調(diào)節(jié)措施。曹啟龍等(2016)[12]從收益、成本、利潤這三個角度，對PPP項目“補(bǔ)運營”補(bǔ)貼措施效果進(jìn)行比較分析并對應(yīng)設(shè)計項目運營期激勵補(bǔ)貼方案。王甫卓等(2017)[13]結(jié)合PPP項目的特點，以運營期補(bǔ)貼和運營期長短為措施設(shè)計并驗證PPP項目的政府補(bǔ)貼方案。葉欣晨等(2018)[14]將最低需求量保證、價格補(bǔ)貼保證等措施與政府運營期補(bǔ)貼相關(guān)性進(jìn)行理論分析，針對不同項目將這些政府補(bǔ)貼保證進(jìn)行組合并提出相應(yīng)政策建議。也有少數(shù)學(xué)者嘗試對運營期補(bǔ)貼進(jìn)行量化分析，如吳孝靈等(2014)[15]通過引入項目運營收益的相對補(bǔ)償指數(shù)設(shè)計依賴特許收益的政府補(bǔ)貼模型；高穎等(2015)[16]通過改變需求量補(bǔ)償范圍來實現(xiàn)私人部門收益和消費者剩余的帕累托改進(jìn)這一角度，研究在價格受限的情況下運營期需求量補(bǔ)貼如何促進(jìn)項目進(jìn)行；劉峰等(2018)[17]根據(jù)不同風(fēng)險偏好組合研究社會資本的最優(yōu)投資規(guī)模以及政府部門補(bǔ)貼策略。這些研究大都以政府部門效用最大化為目標(biāo)，以委托代理理論為基礎(chǔ)求解補(bǔ)貼值。

然而在實務(wù)中，出于政績考核的壓力，政府部門的首要目標(biāo)是推動PPP項目落地，其次才是其效用最大化。項目落地的前提是以凈現(xiàn)值法計算的PPP項目價值通過論證，以此為基礎(chǔ)測算出的補(bǔ)貼值是理論上政府補(bǔ)貼的最低值，而以政府部門效用最大化為目標(biāo)，以委托代理模型為基礎(chǔ)測算的補(bǔ)貼值是理論上的最高值。如何根據(jù)外界環(huán)境變化在最低值和最高值之間進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，是政府部門推行PPP項目時所面對的主要問題。因此，筆者將運營期政府補(bǔ)貼值的概念延伸至補(bǔ)貼區(qū)間，對區(qū)間上下邊界進(jìn)行量化測算和動態(tài)分析，并通過數(shù)值模擬對其進(jìn)行驗證，從而為政府補(bǔ)貼量化研究確定提供一定的決策依據(jù)。

二、政府部門運營期補(bǔ)貼區(qū)間理論模型

(一)政府補(bǔ)貼目標(biāo)

據(jù)財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月31日，我國PPP項目落地率僅為43.8%[注]數(shù)據(jù)來源于全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年年報。；由表1數(shù)據(jù)也可知，目前各地仍有大量已納入“十三五規(guī)劃”但尚未落地的PPP項目。對于當(dāng)?shù)卣畞碚f，當(dāng)務(wù)之急是加速這些項目的落地簽約、開工建設(shè)和投入運營，這是政府部門實行補(bǔ)貼政策最直接的動因，也是政府補(bǔ)貼第一層次的目標(biāo)；第二層次是在財政許可的情況下追求政府部門自身效用最大化，避免低效無效的財政補(bǔ)貼。

表1 部分地區(qū)已發(fā)布的PPP項目規(guī)劃統(tǒng)計

資料來源：根據(jù)2019年各省、直轄市、自治區(qū)地方政府以及發(fā)改委官方網(wǎng)站與全國PPP綜合信息平臺項目管理庫整理得出。

(二)補(bǔ)貼值到補(bǔ)貼區(qū)間

首先，政府部門和社會資本對于項目補(bǔ)貼值的測算雖然都以項目在運營期內(nèi)預(yù)計的凈現(xiàn)金流為基礎(chǔ)，但二者的測算結(jié)果并不相同。由于信息不對稱的影響，政府部門并不完全清楚社會資本的能力和努力程度，測算補(bǔ)貼時需要將社會資本的風(fēng)險偏好程度和努力成本等因素都考慮其中，因此政府部門對社會資本參與項目的最低收益或最低效用的預(yù)測值往往高于社會資本投資決策時的預(yù)測值。其次，PPP項目支出不得超過一般公共預(yù)算支出10%的管理紅線，在項目剩余支出額度并不充足的前提下，如果仍然采用原有最優(yōu)補(bǔ)貼值思路的話，就有觸及財政支出管理紅線的風(fēng)險，導(dǎo)致PPP項目無法通過財政可承受能力論證而直接擱淺。

結(jié)合以上兩點，筆者認(rèn)為對項目最優(yōu)補(bǔ)貼值的測算并不是使政府補(bǔ)貼效果最大化的有效途徑，而構(gòu)造一個合理的運營期補(bǔ)貼區(qū)間則在以下方面具有更具體的效果：首先，運營期補(bǔ)貼區(qū)間為政府在PPP項目運營期補(bǔ)貼額度的選擇上提供彈性余地，政府部門可以按照所有PPP項目的優(yōu)先級進(jìn)行選擇。其次，運營期補(bǔ)貼區(qū)間可以幫助地方政府在既定PPP剩余支出額度下盡可能多地開展PPP項目，避免因單一項目支出過大而無法通過PPP財政承受能力論證的風(fēng)險。再次，政府部門通過運營期補(bǔ)貼區(qū)間的上下邊界值可以直觀了解不同維度下運營期補(bǔ)貼測算的偏差程度，為其將來對項目的補(bǔ)貼措施設(shè)計和額度測算提供支持。

(三)補(bǔ)貼區(qū)間邊界

1.最低補(bǔ)貼值。

基于上文分析，政府部門在不同層次的補(bǔ)貼目標(biāo)下，其直接補(bǔ)貼的數(shù)額是不同的。為滿足最大程度吸引社會資本、推動PPP項目落地簽約這一首要目標(biāo)，在保障社會資本的投資收益率不低于行業(yè)平均回報率的前提下，以累計凈現(xiàn)值法計算出的補(bǔ)貼值是政府部門對項目公司的最低補(bǔ)貼值。

2.最高補(bǔ)貼值。

由于政府部門在項目公司中有一定比例的股權(quán)，可以按照其收益分配比例獲得項目公司產(chǎn)生的收益，因此政府部門可以通過在最低補(bǔ)貼值的基礎(chǔ)上調(diào)整補(bǔ)貼額度，增大項目收益，來達(dá)到自身效用最大化的目標(biāo)。在此臨界點上所達(dá)到的補(bǔ)貼值就是政府部門對于項目公司所給予的最高補(bǔ)貼值。

3.可行補(bǔ)貼區(qū)間。

當(dāng)補(bǔ)貼金額增加到最高補(bǔ)貼值之后，再增加直接補(bǔ)貼不僅無法增加政府部門自身的收益，還會導(dǎo)致其支出的無效增加，增大其財政壓力。因此在保證PPP項目落地所需要的最低補(bǔ)貼值和政府自身效用最大化的最高補(bǔ)貼值之間，就形成了一個可供政府部門進(jìn)行調(diào)整的區(qū)域，即PPP項目運營期可行補(bǔ)貼區(qū)間。而最低補(bǔ)貼值與最高補(bǔ)貼值對應(yīng)成為補(bǔ)貼區(qū)間的上下邊界。

三、PPP項目運營期補(bǔ)貼區(qū)間定量研究與動態(tài)分析

(一)研究假設(shè)

首先，在實務(wù)中PPP項目的參與主體除了政府部門和社會資本之外，還包括金融機(jī)構(gòu)，建筑承包商等專業(yè)方在內(nèi)的多類參與主體。筆者將這些參與主體的收益率與社會資本的收益率作等效處理。其次，PPP項目全生命周期包括項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交共五個階段，本文只針對項目執(zhí)行階段進(jìn)行研究，具體時間區(qū)間為項目建設(shè)期和項目運營期?；诖?，提出如下研究基本假設(shè)：

假設(shè)1：PPP項目的參與主體為政府部門和社會資本，二者資金投入總和為項目資本金，其與項目總投資額的比例設(shè)定為項目資本金比例。

假設(shè)2：PPP項目總投資額為既定的靜態(tài)值，模型中的年度折現(xiàn)率和項目合理利潤率也為靜態(tài)的數(shù)值。以上變量均不隨項目在運營期內(nèi)我國基準(zhǔn)利率的變化而改變。

假設(shè)3：政府部門作為項目發(fā)起人，出于社會公益性考慮，為了PPP項目順利落地所帶來的正外部性，可以在某一范圍內(nèi)承擔(dān)一定項目風(fēng)險，因此假設(shè)政府部門風(fēng)險偏好為中性。而社會資本更看重投資于PPP項目所帶來的收益回報是否達(dá)到其預(yù)期，因此其風(fēng)險偏好假設(shè)為風(fēng)險厭惡。

(二)基于項目凈現(xiàn)值理論的補(bǔ)貼區(qū)間最低補(bǔ)貼值的測算模型

首先將項目建設(shè)期內(nèi)的所有成本匯總，而后在項目運營期將每年的項目運營收入減去運營成本得到的凈現(xiàn)金流量作為定量測算指標(biāo)進(jìn)行測算。

1.項目建設(shè)期。

PPP項目在建設(shè)期內(nèi)只有項目投資支出額的現(xiàn)金流出，并沒有項目流入。假設(shè)項目總投資額均勻分布于建設(shè)期，則PPP項目建設(shè)期的累計項目凈現(xiàn)值為：

(1)

其中，T0為項目建設(shè)期，項目總投資額為I，r為年度折現(xiàn)率。

2.項目運營期。

雖然PPP項目所提供的產(chǎn)出或服務(wù)的衡量口徑根據(jù)行業(yè)不同有所差異，衡量指標(biāo)眾多，但由于我國PPP項目所提供的產(chǎn)品和服務(wù)更強(qiáng)調(diào)其外部性和社會公益性，其項目產(chǎn)出或服務(wù)的性質(zhì)更貼近公共物品，因此筆者以公共物品服務(wù)量作為對PPP項目產(chǎn)出或服務(wù)的衡量口徑。

項目運營期內(nèi)，現(xiàn)金流入情況包括：公共物品產(chǎn)品服務(wù)的運營收入；政府部門的直接財政補(bǔ)貼以及使用者付費收入。而現(xiàn)金流出情況主要包括：公共物品產(chǎn)品服務(wù)的運營成本；社會資本為使項目正常運營所需要承擔(dān)的固定成本支出。

現(xiàn)金流入：CIi=AQ+S+d

(2)

現(xiàn)金流出：COi=aQ+b

(3)

其中，Q為PPP項目運營期的公共物品服務(wù)量，AQ為公共物品產(chǎn)品服務(wù)的運營收入，A為每單位公共物品服務(wù)量的運營收入；S為PPP項目運營期內(nèi)政府部門每年的直接財政補(bǔ)貼金額；d為使用者付費與其他外部收入的總和；aQ為公共物品產(chǎn)品服務(wù)的運營成本，a為每單位公共物品服務(wù)量的運營成本；b為項目運營期內(nèi)的固定成本總支出。假設(shè)A>a>0，b>0，d≥0。

此時，項目運營期累計凈現(xiàn)值為：

(4)

其中T為項目總期限，T-T0表示項目的運營期，i=T0+1，T0+2，…，T。

由式(4)可知，項目凈現(xiàn)值表達(dá)式為：

NPVT=NPV1+NPV0

=T0×[(1+r)T-T0-1]

(5)

此時，項目運營期內(nèi)每年的現(xiàn)金流入為:

(6)

對應(yīng)地：

=T0×[(1+r)T-T0-1]

(7)

3.最低補(bǔ)貼值測算。

對于社會資本來說，如果通過PPP項目可以獲得不低于其行業(yè)平均收益率的項目收益，出于社會公眾效益以及與政府部門的關(guān)系等方面的考慮，社會資本會選擇參與項目。設(shè)Rs為合理利潤率，也可以稱為行業(yè)平均收益率，則：

βs×NPVT-I×K×Rs≥0

(8)

其中，K為社會資本在項目公司中的股權(quán)占比，βs為社會資本收益分配比例。且滿足條件：K∈(0.5，1)；βs∈[K，1]。以項目公共物品服務(wù)量是否超過其擔(dān)保值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類討論，分別對式(8)進(jìn)行定量分析，就可以得到兩種情況下的最低補(bǔ)貼值的表達(dá)關(guān)系式。

(三)基于委托代理理論的補(bǔ)貼區(qū)間最高補(bǔ)貼值的測算模型

政府部門與社會資本通過PPP項目合同，形成以政府部門為委托方，社會資本為代理方的委托代理關(guān)系。通過對已有文獻(xiàn)的研究，將政府部門的效用函數(shù)表達(dá)為與其自身收益相關(guān)的線性函數(shù)，社會資本的效用函數(shù)則表達(dá)為其自身收益減去其風(fēng)險成本。由于社會資本的風(fēng)險偏好問題，對于其努力成本和風(fēng)險成本的承擔(dān)會需要一定的補(bǔ)貼，因此在本模型中，將會保證社會資本能夠通過付出努力獲得其要求的最低合理效用值。此外，借鑒國外學(xué)者已有的社會資本努力值與項目產(chǎn)出正相關(guān)的定性結(jié)論和量化研究，筆者將PPP項目的產(chǎn)出值與社會資本的努力程度之間建立線性關(guān)系。

1.模型假設(shè)。

(1)設(shè)項目資本金比例為m，其中m∈[20%，100%]。其中m不低于20%是我國對于PPP項目中的項目資本金比例的最低限制。

(2)假設(shè)社會資本風(fēng)險偏好程度為g，由于社會資本是風(fēng)險厭惡型，因此g∈(0,1)。

(3)設(shè)e為社會資本的努力程度，Q=e+X，其中X～N(0，σ2)。σ2是一個隨機(jī)變量，表示外生的不確定性，可用方差來近似描述。

2.效用函數(shù)構(gòu)建。

根據(jù)Holmstrom(1987)[18]效用函數(shù)理論，假設(shè)政府效用函數(shù)為EU(X)=U(X)=X，其中X為政府部門的收益值。

則政府部門效用表達(dá)式為：

(9)

根據(jù)Holmstrom效用函數(shù)理論，假設(shè)社會資本的效用函數(shù)為U(R)=-e-βs×R,其中R為社會資本的收益值。則由于社會資本的風(fēng)險偏好程度為風(fēng)險厭惡，社會資本效用的確定性等值為：EU(R)=R-C(g)。

因此，社會資本效用表達(dá)式為：

-m×I×K

(10)

其中，m×I×K為社會資本的股權(quán)支出。

3.最高補(bǔ)貼值的測算模型構(gòu)建。

(1)社會資本參與約束表達(dá)式：

(11)

(2)社會資本激勵相容約束表達(dá)式:

(12)

(3)測算模型構(gòu)建。

MaxEU

(13)

(14)

(15)

以項目公共物品服務(wù)量是否超過其擔(dān)保值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類討論，分別對式(13)～式(15)進(jìn)行定量分析，就可以得到定量求解兩種不同情況下的最高補(bǔ)貼值。

(四)最低補(bǔ)貼值的定量測算

將式(5)代入式(8)，化簡得：

(16)

令

(17)

同理可得：

(18)

令

(19)

(五)最高補(bǔ)貼值的定量測算

將式(5)代入式(15)，并求e的一階偏導(dǎo)數(shù)，化簡得社會資本最優(yōu)努力水平：

(20)

再將式(5)、式(20)代入式(13)，并求βs的一階偏導(dǎo)數(shù)，化簡得社會資本最優(yōu)收益分配比例：

(21)

再將式(5)、式(20)、式(21)代入式(14)，化簡得到最高補(bǔ)貼值與最優(yōu)社會資本收益比例的關(guān)系式為：

(22)

同理可得社會資本最優(yōu)努力水平為：

(23)

最優(yōu)社會資本收益分配比例表達(dá)式為：

(24)

最高補(bǔ)貼值與最優(yōu)社會資本收益比例的關(guān)系式為：

(25)

(六)PPP項目運營期補(bǔ)貼區(qū)間動態(tài)分析

所以,單位運營成本a的增加，會導(dǎo)致最低補(bǔ)貼值與最高補(bǔ)貼值的增加，而最低補(bǔ)貼值隨單位運營成本a增加而增加的速度快于最高補(bǔ)貼值，補(bǔ)貼區(qū)間整體范圍縮小。

所以，項目建設(shè)期的延長會導(dǎo)致最低補(bǔ)貼值與最高補(bǔ)貼值的增加。

所以,隨著年度折現(xiàn)率的增加，最低補(bǔ)貼值與最高補(bǔ)貼值也會相應(yīng)增加，而最低補(bǔ)貼值隨年度折現(xiàn)率r的增加速度快于最高補(bǔ)貼值，補(bǔ)貼區(qū)間整體范圍縮小。

四、數(shù)值模擬

(一)數(shù)據(jù)選取及參數(shù)設(shè)定

筆者以已有的財政部和發(fā)改委PPP項目庫中的135個軌道交通類PPP項目相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合部分PPP咨詢公司的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，對模型中的變量進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，并借助excel軟件，按照補(bǔ)貼區(qū)間構(gòu)建及推導(dǎo)的過程，進(jìn)行定量測算和數(shù)據(jù)分析。具體參數(shù)設(shè)置如下：

1.基礎(chǔ)參數(shù)。

表2中數(shù)據(jù)是通過對135個軌道交通類PPP項目相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述統(tǒng)計后得到的加權(quán)算術(shù)平均值。其中方差σ2是對其他六個參數(shù)的方差所取的算術(shù)平均值，項目投資額以億元為單位。

表2 基礎(chǔ)參數(shù)

2.描述性參數(shù)。

表3中，A-a表示單位公共物品服務(wù)量的凈現(xiàn)金流入，在實務(wù)中通常以成本加成定價法為基礎(chǔ)，參考我國目前軌道交通項目已有經(jīng)驗數(shù)據(jù)進(jìn)行賦值。b-d表示項目運營期內(nèi)固定成本與非票務(wù)外部收入的差額，結(jié)合我國軌道交通項目外部收入“以收定支”的模式和已有經(jīng)驗數(shù)據(jù)進(jìn)行賦值。而社會資本是風(fēng)險厭惡的性質(zhì)導(dǎo)致g在0～1之間，為了簡化計算將其賦值為0.5。年度折現(xiàn)率則是參考目前我國五年以上中長期貸款基礎(chǔ)利率4.9%進(jìn)行賦值。

表3 描述性參數(shù)

3.當(dāng)項目運營期公共物品服務(wù)量低于其擔(dān)保值時的相關(guān)參數(shù)。

參考已進(jìn)入執(zhí)行階段且采用客流量補(bǔ)貼法的軌道交通項目經(jīng)驗數(shù)據(jù)，將項目運營期公共物品服務(wù)量擔(dān)保值設(shè)定為10億人次。當(dāng)公共物品服務(wù)量低于其擔(dān)保值時，假設(shè)對其服務(wù)量差額進(jìn)行補(bǔ)償單價h=0.05(見表4)。

表4 相關(guān)參數(shù)

(二)模擬結(jié)果及比較分析

1.單位公共物品服務(wù)量的凈現(xiàn)金流入對補(bǔ)貼區(qū)間的影響。

圖1 A-a(-h)對補(bǔ)貼區(qū)間的影響

2.項目建設(shè)期對補(bǔ)貼區(qū)間的影響。

圖2 建設(shè)期T0對補(bǔ)貼區(qū)間的影響

3.年度折現(xiàn)率對補(bǔ)貼區(qū)間的影響。

由圖3可知，隨著年度折現(xiàn)率的增加，最低補(bǔ)貼值與最高補(bǔ)貼值都會隨之增加，補(bǔ)貼區(qū)間整體向上移動，區(qū)間范圍不斷縮小，但是縮小程度相比于項目運營期而言并不顯著，說明年度折現(xiàn)率指標(biāo)對于PPP項目政府補(bǔ)貼區(qū)間的影響程度。實務(wù)中年度折現(xiàn)率的數(shù)值主要參照同期地方政府債券收益率上下浮動一定利差進(jìn)行確定。如果年度折現(xiàn)率出現(xiàn)大幅增長，則一定程度上表明資金面偏緊，利率過高，說明宏觀經(jīng)濟(jì)不容樂觀，此時政府部門應(yīng)再次對PPP項目可行性進(jìn)行評估。因此，一般情況下，PPP項目中年度折現(xiàn)率的變化幅度一般不是很大，對于政府補(bǔ)貼區(qū)間的影響就更加有限了。

圖3 年度折現(xiàn)率r對補(bǔ)貼區(qū)間的影響

4.單位公共服務(wù)量最低擔(dān)保值對補(bǔ)貼區(qū)間的影響。

圖時，擔(dān)保值對補(bǔ)貼區(qū)間的影響

五、結(jié)論與政策建議

筆者針對政府部門在PPP項目運營期補(bǔ)貼進(jìn)行量化研究，通過設(shè)計一個合理的補(bǔ)貼區(qū)間，定量測算區(qū)間上下邊界，并結(jié)合公共物品服務(wù)量的運營成本、項目建設(shè)期長短、年度折現(xiàn)率、公共物品服務(wù)量擔(dān)保值以及差額補(bǔ)貼單價等因素進(jìn)行動態(tài)分析，得出如下主要結(jié)論與相應(yīng)政策建議。

第一，基于項目凈現(xiàn)值法的最低補(bǔ)貼值和基于委托代理模型的最高補(bǔ)貼值所構(gòu)建的PPP項目運營期補(bǔ)貼區(qū)間的設(shè)計思路是合理的。政府部門可以根據(jù)外界因素變化，將給予項目公司的運營期補(bǔ)貼在最低補(bǔ)貼值和最高補(bǔ)貼值之間進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，推進(jìn)PPP項目的簽約落地，保障PPP項目的社會效益并緩解自身財政支出壓力。

第二，當(dāng)公共物品服務(wù)量小于其擔(dān)保值時，擔(dān)保值的增加會降低政府部門運營期的直接補(bǔ)貼額度并擴(kuò)大補(bǔ)貼區(qū)間可行范圍。實務(wù)中對公共物品服務(wù)量與其擔(dān)保值之間差額所進(jìn)行的價格補(bǔ)貼屬于典型的間接補(bǔ)貼方式，對政府部門降低運營期直接補(bǔ)貼額度可以起到促進(jìn)效果。因此，政府部門可以通過完善間接補(bǔ)貼模式，例如引入沿線土地開發(fā)、電費優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等措施并進(jìn)行定量分析，調(diào)節(jié)直接補(bǔ)貼額度，緩解資金壓力。

第三，當(dāng)公共物品服務(wù)量大于其擔(dān)保值時，凈現(xiàn)金流的增加不僅可以顯著降低PPP項目運營期直接補(bǔ)貼額度，在一定條件下還能使最低補(bǔ)貼值變?yōu)樨?fù)數(shù)，改變項目性質(zhì)。凈現(xiàn)金流是項目運營收入減運營成本的凈額，由于PPP項目實務(wù)中產(chǎn)出服務(wù)價格往往受到限制，因此如何通過有效降低產(chǎn)出服務(wù)運營成本來增加項目凈現(xiàn)金流將是政府部門和社會資本在項目運營期應(yīng)重點關(guān)注的問題，具體建議如下：

第一，完善項目補(bǔ)貼測算標(biāo)準(zhǔn)，建立項目運營成本核算體系。政府部門可以通過設(shè)置不同的運營成本目標(biāo)來相應(yīng)調(diào)整補(bǔ)貼數(shù)值、創(chuàng)新激勵約束措施對項目進(jìn)行有效監(jiān)控和考核，顯著提高社會資本主動降低運營成本的積極性。

第二，設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建信息共享平臺。政府部門通過設(shè)立獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對項目的補(bǔ)貼資金使用和運營成本進(jìn)行監(jiān)管，采取對項目服務(wù)水平打分等方式讓社會公眾參與到監(jiān)管活動中，在監(jiān)督項目公司降低運營成本的同時確保項目應(yīng)有的服務(wù)質(zhì)量。此外，政府部門還需要構(gòu)建透明公開的信息共享平臺，加強(qiáng)項目各方對經(jīng)營效率和運營成本實時信息的掌控，及時、合理調(diào)整補(bǔ)貼額度，切實提高PPP項目的運營效率。