許佳琦

【摘 要】雙峰理論最早起源于英國(guó)。但卻是由澳大利亞率先實(shí)踐。由于當(dāng)時(shí)澳大利亞金融業(yè)發(fā)展需要金融監(jiān)管體制進(jìn)行相應(yīng)改革，所以就形成了與雙峰理論完美契合的“經(jīng)典雙峰”監(jiān)管模式。2008年金融危機(jī)后，英國(guó)原有的三頭金融監(jiān)管體制未能有效履行監(jiān)管職能，所以英國(guó)重新建立了“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管模式。本文首先解釋了雙峰模式的含義，其次闡明了澳大利亞與英國(guó)雙峰監(jiān)管模式的內(nèi)涵，最后通過(guò)對(duì)比兩國(guó)雙峰監(jiān)管模式在產(chǎn)生原因、機(jī)構(gòu)設(shè)置、雙峰機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、央行的監(jiān)管地位上的不同，為我國(guó)金融監(jiān)管體制改革提供一點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】澳大利亞；英國(guó)；雙峰模式；比較研究

一、雙峰模式（TwinPeaks）的含義

1995年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒首先提出了雙峰型監(jiān)管。根據(jù)他的理論，金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“雙峰”的。第一，以防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定為目標(biāo)，成立金融穩(wěn)定委員會(huì)，實(shí)施審慎監(jiān)管；第二，以促進(jìn)市場(chǎng)行為規(guī)范、防止投機(jī)行為、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為目標(biāo)，成立金融產(chǎn)品消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，實(shí)施行為監(jiān)管。所以雙峰監(jiān)管又被稱為目標(biāo)型監(jiān)管。

二、澳大利亞金融監(jiān)管制度

在澳大利亞的金融監(jiān)管框架中，由金融監(jiān)管理事會(huì)（CFR）負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融體系。金融監(jiān)管理事會(huì)（CFR）由澳大利亞儲(chǔ)備銀行（RBA）、澳大利亞聯(lián)邦財(cái)政部（theAustralianTreasury）、澳大利亞審慎監(jiān)管局（APRA）和澳大利亞證券和投資委員會(huì)（ASIC）這四家機(jī)構(gòu)組成。其中，澳大利亞審慎監(jiān)管局與澳大利亞證券和投資委員會(huì)是主要的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。前者承擔(dān)審慎監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)維護(hù)金融體系的穩(wěn)?。缓笳叱袚?dān)行為監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。由于這個(gè)監(jiān)管框架的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式和權(quán)力配置模式完全契合雙峰理論，所以澳大利亞的金融監(jiān)管框架被稱為“經(jīng)典雙峰”。

三、英國(guó)金融監(jiān)管制度

2008年國(guó)際金融危機(jī)以前，英國(guó)采取的是三頭金融監(jiān)管體制。具體來(lái)說(shuō)，英國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)制定金融監(jiān)管框架與相關(guān)立法，英格蘭銀行負(fù)責(zé)制定貨幣政策，金融服務(wù)管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管金融體系，三者共同維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

在2008年的國(guó)際金融危機(jī)中，三頭金融監(jiān)管體制未能有效履行監(jiān)管職能，暴露出缺乏宏觀審慎監(jiān)管視角和有效監(jiān)管工具、不能有效且有序清算破產(chǎn)銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行間缺乏有效協(xié)作等問(wèn)題，被社會(huì)廣泛質(zhì)疑和批評(píng)。針對(duì)上述問(wèn)題，英國(guó)政府開始對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行全面改革。

2012年12月，英國(guó)頒布了新《金融服務(wù)法案》，規(guī)定自2013年4月起正式施行準(zhǔn)雙峰金融監(jiān)管體制。根據(jù)該法案，撤銷了金融服務(wù)管理局（FSA），其相關(guān)職能轉(zhuǎn)移給新成立的金融政策委員會(huì)（FPC）、審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）這三家獨(dú)立機(jī)構(gòu)。金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，其中后兩者組成了英國(guó)金融監(jiān)管的雙峰機(jī)構(gòu)。值得注意的是，在英國(guó)新的監(jiān)管模式下，明確區(qū)分了宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，即在英格蘭銀行內(nèi)部下設(shè)金融政策委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，設(shè)立審慎監(jiān)管局作為英格蘭銀行的子公司來(lái)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管。

雖然英國(guó)在2012年的金融監(jiān)管改革中，也應(yīng)用了雙峰的監(jiān)管理念，但其監(jiān)管框架的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式和權(quán)力配置模式不同于澳大利亞的經(jīng)典雙峰監(jiān)管模式，所以英國(guó)的金融監(jiān)管框架被稱為“內(nèi)雙峰”或“準(zhǔn)雙峰”。

四、澳大利亞與英國(guó)雙峰監(jiān)管模式的對(duì)比

（一）產(chǎn)生原因

雙峰理論起源于英國(guó)，但卻是由澳大利亞于1998年率先開始實(shí)踐的，如此改革是由于金融業(yè)發(fā)展所引起的監(jiān)管變革需要。英國(guó)雙峰監(jiān)管模式確立于2013年4月1日，如此改革的原因是迫于2008年金融危機(jī)的壓力。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置

在澳大利亞，對(duì)金融體系的主要監(jiān)管職責(zé)由澳大利亞審慎監(jiān)管局和澳大利亞證券和投資委員會(huì)承擔(dān)。澳大利亞審慎監(jiān)管局通過(guò)實(shí)施審慎監(jiān)管，來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定；澳大利亞證券和投資委員會(huì)通過(guò)實(shí)施行為監(jiān)管，來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為、保護(hù)消費(fèi)者利益。這兩家機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)設(shè)置完全契合雙峰監(jiān)管理念，故澳大利亞的金融監(jiān)管模式被認(rèn)為是經(jīng)典雙峰模式。

在英國(guó)，根據(jù)2012年頒布的《金融服務(wù)法案》，英格蘭銀行內(nèi)部下設(shè)了金融政策委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定宏觀審慎政策，識(shí)別、監(jiān)控并消除系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并有權(quán)對(duì)審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局進(jìn)行指導(dǎo)與建議；成立了審慎監(jiān)管局，作為英格蘭銀行的子公司，負(fù)責(zé)對(duì)存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行

審慎監(jiān)管；設(shè)立了金融行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)行為監(jiān)管并對(duì)審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍之外的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。由于金融政策委員會(huì)是英格蘭銀行的內(nèi)設(shè)委員會(huì)，這說(shuō)明英國(guó)金融監(jiān)管雙峰機(jī)構(gòu)——審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，是在英格蘭銀行的指導(dǎo)和建議下運(yùn)行的，即雙峰機(jī)構(gòu)的層級(jí)低于英格蘭銀行。因此，相較于澳大利亞來(lái)說(shuō)，英國(guó)的金融監(jiān)管框架被稱為內(nèi)雙峰或準(zhǔn)雙峰模式。

（三）雙峰機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

澳大利亞的雙峰機(jī)構(gòu)——澳大利亞審慎監(jiān)管局與澳大利亞證券和投資委員會(huì)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)擁有法律規(guī)定的獨(dú)立的地位，它們二者之間或與其他主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間都無(wú)隸屬關(guān)系。所以，澳大利亞雙峰機(jī)構(gòu)與澳大利亞儲(chǔ)備銀行是并列的、同級(jí)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，澳大利亞儲(chǔ)備銀行并無(wú)權(quán)干涉雙峰機(jī)構(gòu)履行其金融監(jiān)管職能。可見(jiàn)，澳大利亞的雙峰機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較強(qiáng)。

英國(guó)的雙峰機(jī)構(gòu)之一——審慎監(jiān)管局是英格蘭銀行的子公司。它不僅受到母公司英格蘭銀行的直接控制與監(jiān)督，還受到英格蘭銀行內(nèi)部新設(shè)的金融政策委員會(huì)的指導(dǎo)和建議。英國(guó)的雙峰機(jī)構(gòu)之二—金融行為監(jiān)管局，雖然在法律地位上獨(dú)立于英格蘭銀行，但同樣需要接受英格蘭銀行內(nèi)部增設(shè)的金融政策委員會(huì)的指導(dǎo)和建議。由此可見(jiàn)，英國(guó)的雙峰機(jī)構(gòu)與本國(guó)央行聯(lián)系緊密，在履行金融監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中受到英格蘭銀行的監(jiān)督與指導(dǎo)，層級(jí)低于英格蘭銀行?？梢?jiàn)，英國(guó)雙峰機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性小于澳大利亞雙峰機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

（四）央行的監(jiān)管地位

澳大利亞中央銀行——澳大利亞儲(chǔ)備銀行一開始擁有強(qiáng)大職能，但審慎監(jiān)管局的成立之分拆了其監(jiān)管權(quán)利，形成了雙峰機(jī)構(gòu)與央行并立的局面。澳大利亞儲(chǔ)備銀行并無(wú)權(quán)干涉雙峰機(jī)構(gòu)履行其金融監(jiān)管職能，因?yàn)槎呤峭?jí)別、相并列的。

英國(guó)中央銀行——英格蘭銀行自1694年成立以來(lái)不斷擴(kuò)大職權(quán)，逐步成為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定器，是核心監(jiān)管力量之一。在新的監(jiān)管框架中，分別負(fù)責(zé)金融監(jiān)管兩大目標(biāo)的審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)離不開央行的督導(dǎo)與監(jiān)控，層次低于英格蘭銀行。

五、啟示

通過(guò)比較英國(guó)與澳大利亞的雙峰監(jiān)管模式，我們可以發(fā)現(xiàn)，雙峰監(jiān)管理論在不同國(guó)家有著不同呈現(xiàn)。各國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)的具體情況做出相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)安排。所以，我國(guó)在未來(lái)考慮采用雙峰模式的同時(shí)，也應(yīng)充分思考雙峰機(jī)構(gòu)與中國(guó)人民銀行的關(guān)系，進(jìn)行符合我國(guó)實(shí)際的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置改革。

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