陳 美

（湖北工業(yè)大學經濟與管理學院 武漢 430068）

1 引言

近年來，伴隨著電子政府建設熱潮，有關政府開放數據的議題持續(xù)在全球各國推進。先是2009年美國政府Data.gov與2010年英國政府Data.gov.uk的政府開放數據平臺正式推出上線，接著許多國家也都先后加入政府開放數據平臺構建行動當中，掀起了這股開放數據熱潮。就我國而言，2015年9月5日，國務院發(fā)布的《促進大數據發(fā)展行動綱要的通知》提出：“到2018年底前，建成國家政府數據統(tǒng)一開放平臺?！盵1]2016年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中第10條對構建政府開放數據平臺中數據相關問題提出了要求，對數據分享機制、數據管理、數據存儲、數據應用、數據質量、元數據提供了政策性的指導[2]。在地方政府層面，貴陽市制訂的《貴陽市政府數據共享開放條例》已于2017年5月1日起執(zhí)行[3]；河北省政府提出，要推進政府數據的開放共享，到2018年底前建設政府統(tǒng)一數據開放平臺[4]。政府開放數據平臺的構建不僅只是政府向外部世界開放其門戶及其同每位公民謀求合作的需要，更是實現政府數據的知識組織與知識創(chuàng)新的過程，即政府數據增值的過程。因此，政府開放數據平臺的基本宗旨應立足于政府數據的增值服務。在創(chuàng)新2.0背景下，政府不僅要注重數據資源的總量投入，更要注重其開發(fā)利用問題，特別是在我國缺乏統(tǒng)一的政府開放數據平臺的情況下，政府開放數據平臺的頂層設計問題就變得尤為突出。

2 政府開放數據平臺對增值利用的意義

2.1 政府開放數據平臺可避免政府數據增值利用中的信息不對稱

政府部門是數據提供者，民間私營部門是數據利用者，但后者對政府部門的數據產生、搜集與存儲等過程不了解，這使得政府部門與數據利用者之間存在信息不對稱。在信息不對稱的情況下，容易出現“囚徒困境”。“囚徒困境”是博弈論中的一個經典案例，意指兩個較為理性的人，由于擔心彼此的背叛而采取不合作策略，最終導致集體行動的無效率[5]。由于信息不對稱，政府部門不太了解數據利用者的數據需求，而數據利用者亦無法掌握各級政府部門所持有的政府數據，也不了解哪些數據受知識產權保護。因此，各級政府部門應當通過一定手段來避免這種信息不對稱，從而推動政府數據的增值利用。例如，美國開放數據平臺Data.gov上的許可（Licensing）說明中指出：“所有聯(lián)邦數據都無償提供而且沒有權利限制?；谇笆觥吨鳈喾ā返?05條，政府的工作成果原則不在《著作權法》保障范圍內，該數據集會顯示‘聯(lián)邦’的文字標記；但是，本平臺的非聯(lián)邦數據的授權則依照該數據集下方所提供的‘Show more’鏈接來進行，非聯(lián)邦數據集則會顯示‘大學’‘多樣資源’‘州’等其它文字標示?！盵6]

2.2 政府開放數據平臺可以促進政府數據的增值利用

開放數據強調的兩個重點方面是開放和機器可讀性，旨在將政府服務與技術結合，達到公私合作的目標。與公共數據或信息公開不同的是，開放數據側重于應用層面。正如大數據一樣，開放數據被看作一座礦山，政府部門不斷增加這個礦山上的數據量，如果數據沒有得到利用或者讓使用者漫無目的進行挖掘，那么將導致數據價值無法得到釋放。因此，如何鼓勵并促進更多開發(fā)者進行利用，才是關鍵所在。例如，新加坡開放數據平臺Data.gov.sg特別設置“開發(fā)者專區(qū)”，方便使用者查找與使用數據集，為使用者提供諸如API等得以開發(fā)App的資源工具，而且強調使用Data.gov.sg所列示的API必須遵循Data.gov.sg的“數據集使用規(guī)范”，還必須額外遵循數據提供部門數據集的規(guī)范。此外，該平臺將使用政府數據開發(fā)的App提交至App 展示區(qū)展示（App Showcase）[7]。

3 企業(yè)架構相關理論

3.1 企業(yè)架構概念與內涵

企業(yè)架構（EA）最早是由學者札克曼（J.A.Zachman）在1987年發(fā)表的一篇名為《信息系統(tǒng)架構框架》（A Framework for Information Systems Architecture）的論文中所提出[8]，后來他又將信息系統(tǒng)架構（Information Systems Architecture）重新命名為企業(yè)架構，將其視為企業(yè)信息基礎設施提供的一種可以理解的表達方式：綜合考慮不同角色，通過不同的觀點來看企業(yè)流程[9]。企業(yè)架構影響范疇非常廣泛，這是因為每個領域都有企業(yè)架構，引導企業(yè)架構發(fā)展、構建與維護的是企業(yè)架構師，如連接和聯(lián)系企業(yè)的領導人、重要關系人、具有決策權的政府高級官員、學校教授或軍隊軍官等。企業(yè)機構能引導出各種觀點的架構觀，通過架構框架進行觀點整合并確保信息可互操作性，從而達到對規(guī)劃、發(fā)展、使用、維護的可控制循環(huán)。

當前，存在許多企業(yè)架構理論，包括IBM架構（IBM Architecture）、開放群組架構（The Open Group Architecture Framework）、美國國防部架構規(guī)范（U.S. Department of Defense Architecture Framework，DoDAF）、Zachman架構（Zachman Architecture）、美國聯(lián)邦企業(yè)架構規(guī)范（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF）、英國國防部架構規(guī)范（Ministry of Defense Architecture Framework，MODAF）、企業(yè)架構立體規(guī)范（Enterprise Architecture 3 Cube Framework）等（見表1），這些架構大多都以特定的架構規(guī)范來界定企業(yè)架構。特定的架構規(guī)范有其優(yōu)越性，但由于它具有的特定屬性，使得其應用的彈性會略顯不足。當然，也有企業(yè)架構存在一定彈性，如TOGAF企業(yè)架構方法使用ArchiMate架構語言，以定義好的視點來設計企業(yè)架構視圖。由于它具有一定彈性，而且沒有明確制定企業(yè)架構規(guī)范，完全符合開放群組的精神，因而企業(yè)架構師也可以依據不同的企業(yè)架構需求來制定自身的企業(yè)架構規(guī)范。

表1 引入 EA 進行頂層設計的國家

3.2 企業(yè)架構框架

企業(yè)架構早期應用于一些美國政府機構，而且美國政府對企業(yè)架構的發(fā)展起了重要的推動作用。1999年，美國聯(lián)邦政府根據Colinger-Cohen法案要求政府部門信息主管（CIO）負責開發(fā)、維護和協(xié)助一個整合的IT架構，因而在Zachman架構上構建了聯(lián)邦企業(yè)架構框架FEAF[10]，旨在促進跨部門資源共享、降低成本、提升對民眾的服務質量。FEAF包括業(yè)務、數據、應用、績效和技術5個參考模型，旨在為聯(lián)邦機構提供一個架構的公共結構，以利于這些聯(lián)邦機構間的公共業(yè)務流程、技術引入、信息流和系統(tǒng)投資的協(xié)調等（見圖1）。

圖1 美國聯(lián)邦政府總體架構框架（FEAF）[11]

2002年2月，美國OMB建立聯(lián)邦企業(yè)架構程序管理辦公室，開發(fā)了聯(lián)邦企業(yè)架構FEA（Federal Enterprise Architecture），包括如下參考模型[12]：①績效參考模型（Performance Reference Model，PRM）對應至戰(zhàn)略子領域架構觀點來進行結構分析和產出報表。PRM聯(lián)結單位政策、內部業(yè)務組件和投資，為投資策略成果提供測量方式。②業(yè)務參考模型（Business Reference Model，BRM）對應到業(yè)務子領域架構觀點來進行結構分析和產出報表。BRM通過共同任務和支持服務領域的分類描述組織來強化內部與跨部門之間的合作。③數據參考模型（Data Reference Model，DRM）對應到數據領域架構。DRM有助于在數據孤島中發(fā)現數據所有權，理解數據的含義以及如何存取、支持績效結果的應用。④應用系統(tǒng)參考模型（Application Reference Model，ARM）對應到應用系統(tǒng)領域架構。ARM歸納出系統(tǒng)和應用程序相關的標準和技術支持的服務能力，提供允許機構分享和重復使用以實現規(guī)模經濟的通用解決方案。⑤基礎設施參考模型（Infrastructure Reference Model，IRM）對應到基礎設施領域架構。IRM將網絡或云端相關的標準和技術進行分類，用以支持或提供語音、數據、影片及行動服務的組件和功能。⑥安全參考模型（Security Reference Model，SRM）對應到安全領域架構。SRM提供聯(lián)邦部門通用的語言和方法，進行業(yè)務和績效目標的安全、隱私內容討論。

文章采用FEAF的框架理論以及FEA的相應方法，同時借鑒其它框架，探討政府開放數據平臺頂層設計框架。

4 政府開放數據平臺頂層設計框架

基于企業(yè)架構并結合中國國情，無論是中央或地方層面，政府開放數據平臺頂層架構應該包括業(yè)務架構、數據架構、應用軟件架構、技術架構、績效架構（見圖2）。

圖2 …政府開放數據平臺頂層架構的總體框架結構

4.1 數據架構

4.1.1 數據獲取和存儲

所有開放數據目錄都提供通向公開可用數據的入口。數據目錄可以將數據存儲在自己的管理系統(tǒng)中，并為用戶提供基本可視化選項，或者簡單地管理元數據并提供存儲在其它服務器上的完整數據集的鏈接?？傮w來看，數據目錄應當具有如下多種選擇：既可以諸如CSV、XML和JSON等開放的非專有格式來提供數據，也可為了方便專業(yè)用戶而提供專有格式的數據，如Excel、數據管理統(tǒng)計繪圖軟件或形狀文件GIS；既可以把數據存儲在內部存儲器上，使得只有內部可以看到和可用，能夠滿足客戶需求，也可以將數據存儲在獨立的、可公開訪問的服務器上，使得數據成為共有的，即所有人都可見和可用；既可以自定義元數據字段，也可以提供都柏林核心元數據或DCAT支持（DCAT是一個基于RDF的出版標準）；既可以實現手動、批量和自動化方式來上傳數據，也可以通過外部系統(tǒng)或代理系統(tǒng)的數據接口來寫入數據。

4.1.2 用戶體驗

開放數據目錄應當為用戶提供訪問、探索和參與數據的工具，包括：①搜索，即全文搜索、多面搜索、結果篩選和排序；②地理搜索，即在定義的地理區(qū)域內來搜索數據；③數據預覽；④通過圖表和地圖進行數據可視化；⑤參與工具，能夠對數據集來表達偏好或進行評論；能夠建議新的數據集；提供鏈接到臉書、谷歌+、推特等社交媒體；⑥能夠為用戶保存可視化，而且能將可視化分析作品嵌入在博客、網站或分享到網絡上；⑦提供多種語言支持；⑧提供移動支持。

4.1.3 應用程序編程接口

API 為開發(fā)人員提供了一個入口點，使得可直接訪問數據目錄及其內容，提供了與開放數據目錄本身相同的服務。API使得數據提供者可以通過外部系統(tǒng)來上傳數據。API具有如下功能或特點：通過API可以搜索或查詢數據目錄；調用API服務后可采用多種格式返回數據，如CSV、XML、JSON；數據提供者可以通過API來添加和更新數據集；數據提供者可以通過API來更新元數據。

4.1.4 集成 /定制

這一特點指開放數據網站是否能與其它網站集成或嵌入數據目錄、 添加額外的頁面、布局、配色方案、徽標等。具體包括：自定義主題；自定義主頁和登錄頁；與外部內容系統(tǒng)集成；擴展性，即通過模塊添加或自定義功能；分析，即提供有關頁面視圖和下載的統(tǒng)計信息。

4.2 技術架構

4.2.1 軟件交付模型

包括：開源、自管理、云托管和軟件服務（SaaS）。總體成本是開放數據目錄的一個關鍵評估標準?！伴_源”軟件分發(fā)的產品是“免費的”，因為這些產品可以通過免費下載獲得，而且可以得到修改或定制，不受限制也不收取許可費。但是，開源軟件仍然引發(fā)了管理成本，這些成本涉及托管、維護源代碼、安裝更新和安全補丁以及提供培訓。許多咨詢公司和企業(yè)都提供這些服務。開放源碼目錄可以由云托管，以減少服務器成本和提供績效可測量性。

相比之下，SaaS產品通常是數據來源于單個供應商的專有產品，這些供應商提供軟件和托管服務，針對這些服務來設置費用并定期收取相應費用。在SaaS交付模型下，供應商負責軟件維護并確保服務器可用和可靠，而且根據合同來提供可測量的績效，通常還提供培訓和一些定制措施。就決策者而言，應該考慮兩個方面的內容。一方面，開源目錄提供高度的可定制性和自主性，使得政府部門具有一定的技術能力來管理技術和定制程序。大多數開源目錄都被設計為在Linux或Apache服務器上運行，并以Python或PHP編程語言編寫。這意味著，如果在這些領域的技術并不成熟，那么政府部門可能很快發(fā)現開源產品不靈活或難于管理。另一方面，雖然SaaS產品可以提供大量的定制，但它們的靈活性明顯取決于供應商是否能夠并愿意提供哪些服務。開放數據目錄必須承載在可靠、快速的服務器架構上，因為服務器停機或響應時間過慢會使得用戶不愿使用。如果政府部門沒有提供快速、可靠的IT基礎設施，那么云托管或SaaS可能是更好的選擇。但這其中所面臨的一個困境是，政府部門可能有采購政策或法律的約束，使得較難收購SaaS產品和進行云托管。

4.2.2 可擴展性

政府部門應該預期需要在幾個方面擴展其開放數據目錄。隨著數據供應的增長和數據集的增加，開放數據目錄必須能夠容納額外的數據集，而且不會降低績效。同樣地，隨著需求的增長，目錄必須能夠容納更多用戶產生的額外服務器負載。由于供求增長可能給技術增加負擔，因而重要的是選擇一個能夠輕松擴展的服務器基礎設施。同樣地，政府部門可能已經在內部有這種能力，在這種情況下，自我管理的目錄可能是最好的選擇。否則，政府部門應考慮云托管或SaaS方法。最后，隨著開放數據計劃的發(fā)展，開放數據目錄應該能夠靈活添加附加功能，而且其中一些功能可能是在開始沒有預料到的。一些開放數據目錄的目的是讓客戶盡快運行起來，但當目錄增長到成百上千的數據集時，可能就無法進行擴展。政府部門判斷可擴展性的一個方法是，在數據目錄初始建立時先計劃好數據目錄在一年、兩年或三年以后的大小。隨后，看看當前的目錄，以確定哪些工作在需要的規(guī)模中得到良好運行。每個數據目錄的網站都應該提供使用該數據的政府和組織的列表。

4.2.3 數據管理的“一體化”模式和聯(lián)合編錄模式

政府部門在設計上需要考慮到的一個關鍵點是如何在數據目錄中管理和存儲數據集。在“一體化”目錄中，數據集存儲在目錄的文件或對象體系結構中。相比之下，“聯(lián)合”編錄的設計使數據集可以存在于任何可公開訪問的文件或Web服務器上；目錄包含轉向數據集的鏈接（URL），而不是包含數據集本身?！耙惑w化”模式的一個好處是，所有數據集都可以在一個 IT平臺進行托管和管理，因而實施機構可以對整個目錄基礎設施開展強有力的監(jiān)督?！耙惑w化”目錄模型的另一個好處是它呈現一致的接口，用戶無需瀏覽多個網站和導航即可獲取數據集。

“一體化”模式的主要缺點是，負責開放數據目錄的機構被設定為需要承擔的責任是負責管理目錄中的每個數據集（包括更新）。在政府部門因政治原因或實際原因而更愿意負責自己的數據管理的情況下，這可能是一個重要的管理問題，尤其是在目錄增長的情況下，而且尤其是在目錄中包含來自國家、州、市等多個層次政府的數據集時?！奥?lián)合”數據目錄使得管理機構不用負責關注政府部門數據集，而且還使得各個政府部門擁有更大的自主權，因為這些部門將繼續(xù)在它們自己的系統(tǒng)上持有它們的數據集，只需要提供一個URL和最新的元數據即可。但是，聯(lián)合方法還要求政府部門具有管理其自己的 IT基礎設施的能力。一些數據目錄允許數據存儲在內部（一體化）或外部（聯(lián)合）中，從而提供了一種混合方法。但是，在設計目錄時，應該充分考慮數據管理問題。

4.3 績效架構

政府開放數據平臺應當在網站上發(fā)布它的績效指標，以供公眾查看。這將為使用者提供發(fā)現、分析和報道績效指標的能力，這些績效指標可用于追蹤數據實用性、數據用途以及數據可用性，增加透明度和數據利用。以美國政府開放數據平臺Data.gov為例，它曾經制定了政府開放數據平臺的績效指標（見表2）。

表2 美國政府開放數據平臺績效指標[10]

4.4 業(yè)務架構

政府開放數據平臺的業(yè)務架構是以政府職能為前提的，即在政府職能框架下確定可以提供哪些業(yè)務。政府職能是指國家行政部門依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。因此，政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向。在職能劃分的架構下，中央政府對于地方公共服務的供給在一定程度上應交由地方政府自主決定，即使地方政府執(zhí)行不力或地方政府間有不同程度的不作為。通過比較各級政府職能，可以確立不同層級政府開放數據平臺的業(yè)務架構發(fā)展方向（見表3）。

表3 各級政府的公共服務職責分工[11]

在確定不同層級政府開放數據平臺業(yè)務架構方向后，下一步在于如何調研具體政府部門業(yè)務并將這些數據應用于業(yè)務架構設計當中。具體而言，在政府開放數據平臺業(yè)務架構設計過程中，應考慮設計調研表，對業(yè)務對象、業(yè)務事項名稱、業(yè)務內容等進行調查，同時設計數據資源調查表，內容包括數據資源名稱、數據采集途徑、可開放情況等，最后將這些調研數據提供給相應架構設計組織，作為業(yè)務架構設計的支撐。

4.5 應用軟件架構

數據目錄管理軟件是實現政府開放數據平臺中政府開放數據組織的有力支撐。當前，被應用得較多的數據目錄管理軟件包括：CKAN、DKAN、Junar、OGPL、Socrata、OpenDataSoft等。本研究將對前5個進行探討，旨在為政府開放數據平臺應用軟件架構的構建提供參考。

4.5.1 CKAN

CKAN是一個瀏覽和使用數據的軟件，它能提供相關工具來簡化發(fā)布、分享、查找和使用數據，如包含儲存數據以及強大的數據API。CKAN的目的是讓諸如國家和地區(qū)的政府、企業(yè)和組織之類的數據發(fā)布者的數據得以開放和可用。CKAN在世界各地的官方及民間組織的數據網站中被廣泛應用，如英國的data.gov.uk、歐盟的publicdata.eu、巴西的dados.gov.br、荷蘭政府門戶網站以及美國、英國、阿根廷、芬蘭和許多其他國家的城市地方政府網站。

4.5.2 DKAN

DKAN是一個有完整編目、發(fā)布及視覺效果功能的Drupal開放數據平臺，可讓政府、非營利機構及大學輕松地將數據發(fā)布給大眾。Drupal有自己的模塊化體系結構，有數以千計的模塊可供下載，可以自定義模塊，而且還有一個大型開發(fā)者社區(qū)，網址為http://nucivic.com/dkan。應用DKAN的例子如德國科?。ㄒ娋W址：http://www.offenedatenkoeln.de）。

4.5.3 Junar

Junar是一個基于云的SaaS開放數據平臺，因而數據通常在Junar的基礎結構（一體化模型）中進行管理。Junar可以提供完整的數據目錄，或者可以通過API向單獨的用戶目錄提供數據[12]。應用Junar的例子如：秘魯利馬（見網址：http://lima.datosabiertos.pe）；南美洲的智利（見網址：http://recursos.datos.gob.cl）；哥斯達黎加（見網址：http://datosabiertos.gob.go.cr）。

4.5.4 OGPL

與DKAN一樣，OGPL是一個開源的基于Drupal的數據目錄，但不能在API 上與CKAN兼容。OGPL由印度政府和美國聯(lián)合開發(fā)，應用OGPL的例子如：非洲西部國家加納（見網址：http://data.gov.gh）；印度（見網址：http://data.gov.in）。

4.5.5 Socrata

Socrata提供軟體解決方案，它的Data-as-a-Utility平臺能夠全面檢查政府數據體驗，提供數據驅動創(chuàng)新，并為世界上數百個政府部門領導者及其數百萬名選民節(jié)省應用成本。它的一個顯著特點是，允許用戶根據已發(fā)布的數據創(chuàng)建視圖并產生可視化效果，予以保存以供其他人使用。此外，它還提供了其API的開源版本，旨在幫助決定從SaaS模型遷移的客戶進行過渡。應用Socrata的例子如：美國芝加哥（見網址：https://data.cityofchicago.org）；美國舊金山（見網址：https://data.sfgov.org）；東非肯尼亞（見網址：http://data.kenya.org）。

5 結語

EA概念是在信息化背景下提出的，旨在從頂層設計出發(fā)，應對日益復雜的IT 系統(tǒng)以及高投資、低回報的問題。發(fā)達國家政府的EA理論和實踐經驗表明，從全面和集成的視角，在統(tǒng)一的架構標準下進行定義、實施和評價，將有效推動跨部門、跨地區(qū)的信息共享和協(xié)同[13]。文章提出基于EA的政府開放數據平臺頂層設計，從增值利用出發(fā)考慮政府開放數據平臺的目標和價值取向，并按照EA的思想，提煉出政府開放數據平臺頂層架構應該包括業(yè)務架構、數據架構、應用軟件架構、技術架構、績效架構，詳細分析各要素應關注的問題，并探討各要素之間的關系。下一步可以具體的實例模擬說明政府開放數據平臺框架、流程和方法的可行性，深入研究各要素及其綜合集成。

（來稿時間：2018年7月）