陳少?gòu)?qiáng) 李美玲 于藝培

一、引言

科技進(jìn)步是助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?？萍紕?chuàng)新既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“四條主線”的重點(diǎn)，又是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的“活力源”和“加速器”，支撐和引領(lǐng)著地區(qū)經(jīng)濟(jì)。多年來(lái)，我國(guó)對(duì)科技領(lǐng)域的支持力度很大，并形成了數(shù)量繁多、種類豐富的科技支出政策。

隨著國(guó)家對(duì)科技工作投入力度的不斷加大，評(píng)估科技支出效果成為國(guó)家政策管理的重點(diǎn)內(nèi)容之一。2018年9月的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》將政策績(jī)效管理納入預(yù)算績(jī)效管理體系之中，并要求對(duì)覆蓋面廣、關(guān)注度高、作用時(shí)間長(zhǎng)的政府政策從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面評(píng)估政策績(jī)效。由此看來(lái)，科技支出政策績(jī)效評(píng)估成為政策績(jī)效評(píng)估和預(yù)算績(jī)效管理的題中之義。與此同時(shí)，有關(guān)科技支出和科技政策績(jī)效評(píng)估的研究也逐步納入更多學(xué)者的研究視野。

關(guān)于科技支出績(jī)效評(píng)估，有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)首先明確其績(jī)效目標(biāo)，必須符合公共財(cái)政體制要求、支撐地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)適應(yīng)地方科技發(fā)展計(jì)劃體系（余振乾、余小方，2005:63-69）。財(cái)政科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)要尊重客觀規(guī)律，厘清科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)系，充分考慮我國(guó)的特定政體、科技管理體制、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)和社會(huì)發(fā)展水平（白景明，2004:2-4）。科技支出績(jī)效應(yīng)該從項(xiàng)目技術(shù)成效、管理業(yè)績(jī)、直接效益、間接效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等多個(gè)方面綜合評(píng)估（袁志明、虞錫君，2004:20-22）。

關(guān)于科技支出績(jī)效，有學(xué)者提出，科技支出績(jī)效的內(nèi)涵包括效果、經(jīng)濟(jì)、效率和效益四個(gè)方面,同時(shí)權(quán)重各不相同（王超，2011:12-13）?？萍贾С鲰?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層3個(gè)要素和指標(biāo)層14個(gè)要素組成（田時(shí)中等，2015：365-370）?？萍纪度肟?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)造分為指標(biāo)初選和體系完善兩個(gè)過(guò)程,分別采用定性分析和定量分析方法來(lái)篩選指標(biāo),分析內(nèi)容包括指標(biāo)的相關(guān)性分析、指標(biāo)重要性和完整性測(cè)驗(yàn)（謝福泉，2008:15-21）?？萍贾С隹?jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的難點(diǎn)在于績(jī)效評(píng)價(jià)方法尚未統(tǒng)一、指標(biāo)設(shè)計(jì)不確定性較強(qiáng)、評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)較為分散、原始數(shù)據(jù)缺乏可靠性、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制較為復(fù)雜等（王剛、池翔，2014：34-37）。針對(duì)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)建立追蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制（李松慶、張畢西，2007:138-140）等內(nèi)容。

關(guān)于科技政策績(jī)效評(píng)估，有學(xué)者提出，公共科技政策工具可以分為戰(zhàn)略層、綜合層和基本層（趙筱媛、蘇竣，2005）三個(gè)層面?？萍颊呓M合存在協(xié)同效應(yīng)，不同類型政策組合對(duì)創(chuàng)新的影響在程度上存在區(qū)域差異（徐喆、李春艷，2017:45-53）。財(cái)政支出政策形成和產(chǎn)生的結(jié)果，可能是公共產(chǎn)品和服務(wù)的增加，也可能是社會(huì)價(jià)值觀念和價(jià)值判斷（賀麗娟，2017:7）。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)科技支出績(jī)效的研究較多，對(duì)科技支出政策績(jī)效的研究較少；從國(guó)家和省級(jí)層面研究多，從地方特別是縣級(jí)層面研究少；從一般性研究科技支出政策績(jī)效多，從特定地區(qū)科技支出政策研究少；從科技支出總量研究多，從科技支出結(jié)構(gòu)性研究少?？傊?，現(xiàn)有科技支出政策的研究大多缺少地氣，不利于地方政府準(zhǔn)確了解自身資金支出績(jī)效，也難以通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)化科技政策，滿足基層財(cái)政和科技部門現(xiàn)實(shí)的工作需求。

本文以山東省某高新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“X高新區(qū)”）為例進(jìn)行研究。X高新區(qū)是1992年批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)高新區(qū)，主要發(fā)展科技型企業(yè)和相關(guān)科技產(chǎn)業(yè)。2017年，X高新區(qū)科技支出在一般公共預(yù)算支出中的占比為23.6%，科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率高達(dá)58%。當(dāng)?shù)卣餐ㄟ^(guò)一系列支出政策，對(duì)科技創(chuàng)新給予了大量資金支持。本文擬對(duì)該區(qū)2015、2016年科技支出政策績(jī)效作全面評(píng)估，為地方政府探索科技支出政策績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，以期增加績(jī)效評(píng)估的針對(duì)性、導(dǎo)向性和現(xiàn)實(shí)性。

二、 X高新區(qū)科技支出政策及管理基本情況

X高新區(qū)對(duì)于科技資金的使用方式和管理模式有諸多探索，其中以2015年頒布的《加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略支持企業(yè)健康發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)文”）和相應(yīng)的《實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”），以及2016年頒布的兩份同名文件（《暫行辦法》簡(jiǎn)稱“3號(hào)文”，《實(shí)施細(xì)則》簡(jiǎn)稱“4號(hào)文”）最具代表性，是本文的研究重點(diǎn)。

（一）政策分類及要義

從X高新區(qū)2015年和2016年頒布的《暫行辦法》來(lái)看，該區(qū)從支持企業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化、完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、鼓勵(lì)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作和科技資源集聚和推進(jìn)科技金融深度融合五個(gè)方面對(duì)科技創(chuàng)新予以支持。本文借鑒相關(guān)學(xué)者（趙筱媛、蘇竣，2007:52-56）對(duì)政策工具的分析框架，將科技支出政策劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三類（見(jiàn)表1）。專項(xiàng)資金采取無(wú)償資助、后補(bǔ)助、貸款貼息等方式，在分配領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本共同促進(jìn)科技發(fā)展。

為提高資金使用效率，X高新區(qū)比較注重支出政策的優(yōu)化調(diào)整，每年都會(huì)深入總結(jié)政策落實(shí)中遇到的實(shí)際問(wèn)題，思索對(duì)策，并相應(yīng)調(diào)節(jié)政策表述。2016年的“3號(hào)文”是2015年“2號(hào)文”的延續(xù)和進(jìn)一步升級(jí)，邏輯框架保持了穩(wěn)定性，同時(shí)為了提高政策質(zhì)量，“3號(hào)文”在補(bǔ)貼力度、支持范圍和補(bǔ)助手段上進(jìn)行了微調(diào)（見(jiàn)表2）。具體來(lái)說(shuō)：“3號(hào)文”在項(xiàng)目配套支出的給付上更加謹(jǐn)慎，以實(shí)收金額作為補(bǔ)助依據(jù)，同時(shí)下調(diào)了補(bǔ)貼比例；規(guī)定了信用業(yè)務(wù)保費(fèi)最低返還比；明顯加大了對(duì)人才的招攬力度；擴(kuò)展了知識(shí)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)貼覆蓋面，提升了政策合理性。

表2： “2號(hào)文”和“3號(hào)文”政策對(duì)比

《實(shí)施細(xì)則》是執(zhí)行手冊(cè)，起到了詳細(xì)解釋和補(bǔ)充的作用。“8號(hào)文”和“4號(hào)文”對(duì)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)券、科技計(jì)劃項(xiàng)目、知識(shí)產(chǎn)權(quán)資助和科技金融結(jié)合四方面政策要素進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。相比而言，“4號(hào)文”有諸多優(yōu)化之處。例如，“4號(hào)文”新增創(chuàng)業(yè)券資金安排，對(duì)滿足條件的創(chuàng)業(yè)企業(yè)和眾創(chuàng)空間運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，給予房租、物業(yè)、水電等費(fèi)用補(bǔ)貼，明確了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)券推薦機(jī)構(gòu)名單。這不僅是對(duì)創(chuàng)新激勵(lì)體系的完善和補(bǔ)充，也符合培植創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展土壤的政策定位。

創(chuàng)新券申領(lǐng)條件的“兩項(xiàng)新規(guī)”最值得關(guān)注：第一，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)必須為列入教育部全國(guó)普通高等學(xué)校名單且辦學(xué)層次為本科的高等學(xué)校，或具有資質(zhì)并經(jīng)備案認(rèn)可的科研院所和第三方機(jī)構(gòu)。第二，創(chuàng)新服務(wù)合同須通過(guò)“全國(guó)技術(shù)合同網(wǎng)上登記系統(tǒng)”登記確認(rèn)。通過(guò)調(diào)研，當(dāng)?shù)氐闹行∑髽I(yè)普遍感覺(jué)申領(lǐng)難度過(guò)大，大企業(yè)仍然是補(bǔ)助政策的最大受益方。創(chuàng)新券的最高補(bǔ)助限額是30萬(wàn)元，對(duì)于大企業(yè)只能錦上添花，但對(duì)于小微企業(yè)，卻可能雪中送炭。

（二）政策管理

一是改革經(jīng)費(fèi)管理方式。近年來(lái)，X高新區(qū)不斷探索和優(yōu)化科技專項(xiàng)資金管理制度，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）精神，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用及管理方式，力求提高資金使用效率。具體包括：（1）放手讓市場(chǎng)“說(shuō)話”，充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)各類主體參與創(chuàng)新的積極性，讓市場(chǎng)在資金流向中發(fā)揮決定性作用；（2）切實(shí)優(yōu)化資金管理流程。自2016年9月起，X高新區(qū)科技專項(xiàng)資金由財(cái)政部門按照政策規(guī)定，及時(shí)足額撥付至企業(yè)資金賬戶，由項(xiàng)目承接單位自行分配使用。各業(yè)務(wù)單位需精簡(jiǎn)審批流程并提供指導(dǎo)幫助；（3）進(jìn)一步強(qiáng)化資金監(jiān)管。一方面把好資金申請(qǐng)審核關(guān)口，嚴(yán)格按照《山東省財(cái)政廳關(guān)于在財(cái)政專項(xiàng)資金管理領(lǐng)域?qū)嵭行庞秘?fù)面清單制度的通知》（魯財(cái)預(yù)〔2014〕15號(hào)）的規(guī)定，對(duì)失信、失范行為予以處罰。另一方面，對(duì)于擠占、挪用、套取專項(xiàng)資金的行為，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院令第427號(hào)）進(jìn)行相關(guān)處罰。

二是體現(xiàn)績(jī)效管理理念。雖然X高新區(qū)尚未建立預(yù)算績(jī)效管理制度，但該區(qū)科技支出政策中，多處滲透績(jī)效思維。具體表現(xiàn)如下：（1）在主體責(zé)任方面，X高新區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金預(yù)算和撥付，科技局組織受理和審批科技項(xiàng)目和獎(jiǎng)勵(lì)懲處。（2）在政策目標(biāo)方面，扶持政策目標(biāo)清晰明確，既有長(zhǎng)期目標(biāo)、又有年度目標(biāo)，目標(biāo)具有可行性。（3）在事前評(píng)估和事中監(jiān)控方面，X高新區(qū)通過(guò)簽訂合同和對(duì)申報(bào)條件的限制，對(duì)科技活動(dòng)進(jìn)行合規(guī)性審查，屬于事前評(píng)估的內(nèi)容。在項(xiàng)目進(jìn)行中，科技局會(huì)對(duì)科技項(xiàng)目全程跟蹤調(diào)度。（4）在事后評(píng)估方面，科技局在項(xiàng)目結(jié)束后組織專家或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收或結(jié)題，出具驗(yàn)收結(jié)論。（5） 在第三方評(píng)估方面，X高新區(qū)在項(xiàng)目申請(qǐng)和驗(yàn)收階段均實(shí)施第三方評(píng)審制度。（6）在績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用方面，X高新區(qū)對(duì)違反法律、財(cái)經(jīng)法規(guī)，不當(dāng)使用專項(xiàng)資金的行為，追回資金甚至追究法律責(zé)任，3年內(nèi)不能享受各類資金支持。

三、科技支出政策效果分析

總體來(lái)看，X高新區(qū)科技支出政策實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)定位，較好地發(fā)揮了提高創(chuàng)新需求、增加創(chuàng)新供給、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境的激勵(lì)作用。當(dāng)然，X高新區(qū)科技支出政策也存在需要完善之處。

（一）政策效果初步顯現(xiàn)

1. 經(jīng)濟(jì)效益

（1）項(xiàng)目產(chǎn)出狀況良好

科技計(jì)劃項(xiàng)目是政策補(bǔ)助的重點(diǎn)，集中反映了當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)造活力。從表3可以看出，2016年的指標(biāo)幾乎全線上漲，科技發(fā)展勢(shì)頭良好。經(jīng)過(guò)調(diào)研，截至2016年9月底，區(qū)撥經(jīng)費(fèi)的69%落實(shí)順利。其中16個(gè)項(xiàng)目累計(jì)利稅3.8億元，科技創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)收入1433萬(wàn)元。項(xiàng)目任務(wù)指標(biāo)完成情況良好，累計(jì)授權(quán)專利54件，發(fā)明專利高達(dá)44%?？傮w實(shí)現(xiàn)了依托項(xiàng)目帶動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的目標(biāo)。

表3 ：科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施情況

（2）知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合能力不斷提升

專利是自主創(chuàng)新能力的象征，專利的數(shù)量和質(zhì)量是地區(qū)和企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。隨著X高新區(qū)支出政策不斷加碼，專利表現(xiàn)也愈加亮眼。由表4可知，2012-2016年間，專利申請(qǐng)量和授權(quán)量持續(xù)呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，前者的增長(zhǎng)率長(zhǎng)期高于20%，創(chuàng)新活力毋庸置疑。

表4：2012-2016X高新區(qū)專利申請(qǐng)、授權(quán)數(shù)量

（3）技術(shù)市場(chǎng)持續(xù)活躍

技術(shù)合同成交額是指只針對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)類合同的成交額，它反映了地區(qū)科技活動(dòng)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化能力。從表5可知，X高新區(qū)技術(shù)合同成交額持續(xù)高漲，2012-2017年間，普遍維持在2億元左右，科技成果的競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)轉(zhuǎn)化能力較強(qiáng)。

表5：2012-2017年X高新區(qū)技術(shù)合同成交額 單位：千萬(wàn)元

2. 社會(huì)效益

（1）高端人才隊(duì)伍不斷擴(kuò)充

科技產(chǎn)業(yè)多為人才密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)從業(yè)人員的文化素質(zhì)和專業(yè)技能要求較高。X高新區(qū)培育了眾多科技型企業(yè)，在創(chuàng)造區(qū)內(nèi)就業(yè)的同時(shí)，也能吸引高端人才在區(qū)內(nèi)聚集，提升人力資本，釋放發(fā)展活力。僅2016年，科技計(jì)劃項(xiàng)目就實(shí)現(xiàn)了新增就業(yè)300余人。2017年，成功吸引“兩院”院士等7名省級(jí)以上高層次人才來(lái)區(qū)等。X高新區(qū)還推出了各種形式的人才補(bǔ)貼政策，增加了人才粘性。

（2）創(chuàng)新券示范引領(lǐng)效果好

X高新區(qū)對(duì)科技資金使用方式進(jìn)行創(chuàng)新，推出了創(chuàng)新券政策。政策給予企業(yè)一定的資金數(shù)額，支持企業(yè)向高等院校、科研院所及科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買創(chuàng)新服務(wù)。截至2017年底，X高新區(qū)已累計(jì)兌現(xiàn)科技創(chuàng)新券資金1500多萬(wàn)元，扶持企業(yè)189家（次），有力地推動(dòng)了產(chǎn)學(xué)研深度合作。經(jīng)人民網(wǎng)、中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)等多個(gè)國(guó)家級(jí)媒體宣傳推介，在全國(guó)產(chǎn)生了較大反響，被多地借鑒效仿，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益。

（二）政策不足之處

1.企業(yè)對(duì)政策依賴度較高

隨著X高新區(qū)多年來(lái)不斷加大轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的科技投入，但由此也產(chǎn)生了企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，即，企業(yè)較多依賴X高新區(qū)的科技支出政策和其他支出政策方面的支持。以X高新區(qū)孵化器內(nèi)企業(yè)為例，與全國(guó)相比，X高新區(qū)孵化器投資來(lái)源單一，且以財(cái)政為主。X高新區(qū)孵化器獲投資總額為1.12億元，其中財(cái)政投入1.05億元，占比93.75%，企業(yè)投資700萬(wàn)元，占比6.25%，無(wú)社會(huì)組織投資和其他投資。從全國(guó)孵化器投資情況看，企業(yè)投資最多，占比58.59%，投資結(jié)構(gòu)也更為多元。

2. 企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)

與全國(guó)平均水平相比，X高新區(qū)孵化器還未實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。2017年，X高新區(qū)孵化器總收入為4296.43萬(wàn)元，平均每家孵化器實(shí)現(xiàn)收入771.57萬(wàn)元， 低于全國(guó)平均水平169.94萬(wàn)元；X高新區(qū)孵化器運(yùn)營(yíng)成本為5076.29萬(wàn)元，均值為846.05萬(wàn)元，高于全國(guó)平均水平164.56萬(wàn)元；全年虧損806.86萬(wàn)元。從全國(guó)層面看，孵化器已實(shí)現(xiàn)全面盈利，盈利水平為260.01萬(wàn)元（參見(jiàn)圖1和圖2）。

圖1： 園區(qū)的收入與成本（2017年）

圖2 ：?jiǎn)蝹€(gè)孵化器的成本、收入與全國(guó)平均水平的比較

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，各園區(qū)2015-2017年收入水平逐年增長(zhǎng)，但支出水平增長(zhǎng)幅度更大，各園區(qū)在2015-2017年均入不敷出，處于虧損狀態(tài)。其中，藍(lán)色智谷虧損幅度逐年增大，由2015年的3.58萬(wàn)元，增長(zhǎng)到2016年的60.45萬(wàn)元，到2017年虧損幅度達(dá)到136.22萬(wàn)元；生物醫(yī)藥園在2016年虧損幅度有了大幅改善，從2015年的313.7萬(wàn)元縮減到42.7萬(wàn)元，但到2017年，虧損幅度進(jìn)一步擴(kuò)大，增長(zhǎng)到170.6萬(wàn)元；光電園2015年虧損238.27萬(wàn)元，2016年達(dá)到480.88萬(wàn)元，創(chuàng)三年新高，在2017年有所降低，達(dá)到279.49萬(wàn)元，整體來(lái)看，光電園虧損最多。

四、完善科技支出政策的建議

基層地方政府財(cái)力有限，財(cái)政科技支出需要體現(xiàn)效率原則，把資金用在刀刃上，以支持那些更應(yīng)該支持的園區(qū)和企業(yè)。針對(duì)X高新區(qū)存在上述問(wèn)題，筆者擬提出如下意見(jiàn)和建議。

（一）強(qiáng)化績(jī)效管理

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的要求，科技政策支出必須全面納入預(yù)算績(jī)效管理，通過(guò)自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果，要及時(shí)報(bào)送本級(jí)財(cái)政部門、及時(shí)反饋給業(yè)務(wù)單位，并由評(píng)價(jià)方提出整改意見(jiàn)。上一年的政策評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)與下一年的預(yù)算編制相掛鉤。具體做法為：優(yōu)先保障績(jī)效評(píng)價(jià)高的支出安排；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不理想的，應(yīng)該相應(yīng)削減，將財(cái)政資金投入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益更高的方面，避免由于涉及領(lǐng)域的特殊性，或者觸動(dòng)到既得利益而固守原態(tài)，造成財(cái)政支出路徑依賴，降低資金使用效率。

（二）突出政策重點(diǎn)

與資本雄厚、人才濟(jì)濟(jì)的一線城市的高新區(qū)不同，一般的基層高新區(qū)缺少足夠的資金和人才，資本市場(chǎng)也發(fā)育不完善，所在企業(yè)的發(fā)展也參差不齊，因此，基層科技支出的支持方式不應(yīng)是“撒胡椒面”，而應(yīng)體現(xiàn)政策意圖。具體說(shuō)來(lái)，基礎(chǔ)地方政府科技支出的重點(diǎn)更應(yīng)放在有一定潛力的成長(zhǎng)型企業(yè)，而非孵化一般性的企業(yè)，以更好地體現(xiàn)科技支出政策支持重點(diǎn)。

（三）強(qiáng)化人才支持

習(xí)近平總書記指出“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，創(chuàng)新是第一動(dòng)力，人才是第一資源”。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力說(shuō)到底是人才的競(jìng)爭(zhēng)，目前各地都意識(shí)到人才對(duì)一個(gè)地方的發(fā)展、對(duì)園區(qū)發(fā)展的重要性，紛紛開(kāi)展搶人大戰(zhàn)。為此，基層地方政府也要有針對(duì)性地引進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需人才，人才計(jì)劃要基于市場(chǎng)導(dǎo)向，并在職稱評(píng)聘、購(gòu)房、子女入學(xué)入托、家屬就業(yè)等方面提供必要的人才吸引措施。

（四）優(yōu)化配套安排

配套政策的妥善安排對(duì)于科技支出政策績(jī)效的提升意義重大。2006年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，將“配套政策”列為突出重點(diǎn)，在“引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新”“人才隊(duì)伍”“科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)”等10個(gè)政策方面予以積極推動(dòng)。對(duì)于《暫行辦法》中操作性不強(qiáng)的政策措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過(guò)《實(shí)施細(xì)則》對(duì)關(guān)鍵要素進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?！秾?shí)施細(xì)則》應(yīng)該盡量避免與原有政策及其他政策的重復(fù)和沖突。對(duì)于先行先試的政策，實(shí)踐中必須“摸著石頭過(guò)河”，建立跟蹤機(jī)制，根據(jù)企業(yè)反饋和實(shí)施效果及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免出現(xiàn)條款設(shè)置違背政策初衷的現(xiàn)象。同時(shí)各相關(guān)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)作，確保政策按流程順利落實(shí)。