張小鳳

我國老齡化速度快、規(guī)模大，失能老人的養(yǎng)老問題成為社會關注的焦點。另外日益增長的長期照護需求和供給不足的矛盾逐漸放大，失能老人長期照護財務供給主體分離，多元主體的融合機制運行不暢，政府的主導性和協(xié)調性不足。在2016年6月27日，為了推動LTCI（Long-term Care Insurance）試點工作的開展，北京市海淀區(qū)人民政府印發(fā)了《海淀區(qū)居家養(yǎng)老失能護理互助保險試點辦法》的通知，堅持以政府引導、充分發(fā)揮政府制度引領作用、區(qū)域經濟發(fā)展水平與各方承受能力相適應、社會化運作為原則，調動社會力量廣泛參與養(yǎng)老服務的積極性。以期構造一個可持續(xù)發(fā)展的長期護理保險體系。本文在此基礎上，利用北京市第六次全國人口普查數(shù)據(jù)和《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》中老年人失能狀況數(shù)據(jù)，構建長期護理互助保險精算模型，分析長期護理互助保險財務可持續(xù)狀況，以期論證北京市長期護理失能互助保險在更大范圍內推廣的可行性。

一、文獻綜述

關于長期護理保險理論研究，國內外學者研究主要有以下方面：一是福利多元主義理論，其主要思想認為僅僅依靠家庭已經不能獨立地解決養(yǎng)老問題, 而應由家庭、政府、市場機構共同承擔；二是路徑依賴理論，即認為我國的長期護理保險的發(fā)展特征和現(xiàn)存制度具有相互依賴的關系，在多重路徑的影響下，尋求適合我國國情的路徑突破的內生性力量；三是可持續(xù)發(fā)展理論，宏觀上通過政策修正，確保長期照護制度發(fā)展的可持續(xù)性，微觀上借鑒發(fā)達國家經驗，力求長期護理項目和機構的可持續(xù)發(fā)展能力（孫祺宇，2017）。

福利多元主義是為了解決過分依賴政府福利的凱恩斯·貝弗里奇模式給福利國家?guī)砦C應運而生的。在這種模式下，政府不是社會福利的唯一提供者，社會福利由社會結構成員多方共同承擔，政府角色轉變成為社會服務的規(guī)范者（彭華民、黃葉青，2006）。王玉環(huán)、劉素香（2012）研究了發(fā)達國家的經驗，從福利多元主義視角，認為我國的經濟發(fā)展水平低，城鄉(xiāng)差異大，統(tǒng)一的社會護理保險制度不具備可行性，而靈活性較高的長期護理商業(yè)保險較適合我國國情。另外也有學者在測算了長期護理公共財政轉移支付能力和個人籌資能力之后，認為我國的長期護理保險模式利用分散風險的方式在籌資機制上是具有可行性的。劉濤（2016）研究了福利五角在德國如何相互混合。他認為，在我國如若對家庭成員的照護進行貨幣補貼會使家庭內部關系“貨幣化”，從而導致家庭團結的“弱化”。蔣虹（2006）基于對我國國情的研究，認為我國的長期護理保險可以走從商業(yè)保險逐漸過渡到社會保險的模式。

依據(jù)路徑依賴理論的研究，孫祺宇（2017）認為我國老年長期護理的發(fā)展特征完全符合多重“路徑依賴”理論，我國長期護理制度是在日益增長的社會文化長期護理需求影響和“新孝道”的歷變中，通過政府強制力量得到不斷歷練和發(fā)展。而從制度網絡視角認為制度變遷一般會經歷多重路徑依賴、路徑偏離和路徑創(chuàng)造三個階段，因此我國現(xiàn)在首要的任務就是找到路徑突破的內生性力量，通過路徑創(chuàng)造產生符合我國國情的新制度。

通過對長期護理制度可持續(xù)發(fā)展理論的分析，劉建徽等（2017）認為長期護理的可持續(xù)性發(fā)展要做到以下四點：推進試點，明確定位，合理籌資，控制支出。Pamela Nadash等（2017）發(fā)現(xiàn)德國通過公共政策補貼刺激私人長期護理保險市場，但是這種刺激的效果隨著時間的推移而減弱。戴衛(wèi)東（2007）早在2007年就提出北京市可以作為國內法定護理保險的試點，為其他地區(qū)實行長期護理保險提供經驗，他認為可以采取“醫(yī)養(yǎng)結合”即護理保險跟從醫(yī)療保險的原則。目前我國建立長期護理保險制度采用的是“試點先行”，收支是否平衡是檢驗該制度是否可持續(xù)發(fā)展性的重要手段。

對于長期護理保險，學術界一般都是從服務對象、籌資方式和模式選擇三個層面研究。就長期護理保險的服務對象而言，主要指那些因為年老、嚴重或慢性疾病 、意外傷殘等導致身體上的某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住長期護理機構的個體（荊濤，2010）。另外與城市相比，農村的中低齡、獨居以及中部的居家失能老人是無人照料的高風險人群（張文娟、魏蒙，2015）。曹楊（2017）認為國內的相關研究大多集中于照料需求，而忽視了照料需求的滿足程度，他認為照護需求未得到滿足的老人才是社會照料需要關注的對象。國外一般都用諸如有需求但沒有得到幫助等客觀性問題來度量需求是否得到滿足，國內則缺乏類似的數(shù)據(jù)，因此也缺少相關的研究成果。

在籌資方式方面，陳璐、劉繪如（2016）基于資金的“開源”和“節(jié)流”視角，分析了日本長期護理保險制度的四次改革過程，她認為日本長期護理保險制度改革的核心始終圍繞著長期護理保險資金的“收支平衡”進行的，并建議我國長期照護制度的建設可以借鑒日本的失能評估體系、醫(yī)養(yǎng)結合和照護預防模式的經驗。孫祺宇（2017）則認為我國可以探索可持續(xù)的多元籌資模式，并大力發(fā)展照護經濟，我國老年人長期照護事業(yè)形成一個多元化主體參與的朝陽產業(yè)，通過大力發(fā)老產業(yè)，創(chuàng)造更多社會價值。人口老齡化速度加快，家庭照護功能弱化，曹信邦（2015）在研究了長期護理風險特征之后，認為可以通過保險機制來轉移風險，但是私人護理保險存在市場失靈缺陷，需要建立公共長期護理保險制度化解，考慮到失能老人長期護理財務風險資金來源的穩(wěn)定性和可靠性，建議公共長期護理保險可以采取按照雇員工資收入一定比例繳費的辦法，由雇主和雇員共同負擔。

長期護理保險的模式選擇一直是學術界爭論的焦點，目前世界上長期護理保險制度主要有四種典型模式，分別是以美國為代表的市場主導模式、以德國為代表的雙軌運行模式、以新加坡為代表的公私合作模式和以日本為代表的全民社會保險模式。李慧欣（2014）認為由于我國地區(qū)間收入差距，可以在經濟發(fā)達地區(qū)實行長期護理商業(yè)保險，同時家庭在長期護理方面還必須承擔重要的責任，她認為長期護理完全社會化是不現(xiàn)實的。Yoshioka等人（2010）在對日本公共和私人護理管理機構在日本公共長期護理保險的比較研究中認為公共機構中使用的服務項目數(shù)量比私人部門要大得多，雖然私人護理管理機構在促進護理服務的使用方面發(fā)揮著重要作用，但其護理計劃的質量可能會受到質疑。胡宏偉等人（2016）在研究了美國長期護理保險之后，認為美國長期護理社會保險與商業(yè)保險相結合的混合模式比較適合中國的護理保險模式選擇。

綜上所述，現(xiàn)階段國內外學者對長期護理保險的研究主要集中在失能老人長期護理費用供需不平衡，進而提出建立長期護理保險的必要性。關于長期護理保險系統(tǒng)性研究比較少，針對不同失能程度的失能老人提供系統(tǒng)有效的長期護理保障體系研究不足。長期護理保險的模式構成方面，應當結合中國的實際情況制定統(tǒng)籌性制度架構。本文在研究北京市海淀區(qū)試點實行的長期護理互助保險體系的基礎上，力圖構建一個適合中國國情的長期護理保險體系。

二、長期護理互助保險精算模型

根據(jù)北京市《海淀區(qū)居家養(yǎng)老失能護理互助保險試點辦法》（下稱《辦法》），長期護理互助保險資金實行社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結合。長期護理互助保險資金由個人繳費、政府補貼（含民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生計生委等）、照護服務機構繳納互助基金組成。個人繳費計入個人賬戶，政府補貼、照護服務機構互助基金計入統(tǒng)籌基金賬戶?；ブｋU資金統(tǒng)籌使用于失能照護服務。

由于基金的盈余狀況由各年度社會統(tǒng)籌、個人賬戶長期護理互助保險資金收支情況共同決定，首先分年齡別進行參保人數(shù)和失能率的預測，結合《辦法》中給出的各年齡段繳費率及相關規(guī)定，得出長期護理互助保險的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的資金狀況，最后得出基金的盈余狀況。具體建模過程如下：

（一）參保人數(shù)預測

1.人口生育率

其中，Bt是某一年度出生總人口，fa,t是t年a歲組婦女年齡的生育率，是t年a歲女性人數(shù)，a1是最小生育年齡（一般為15歲），a2是最大生育年齡（一般為49歲）。

其中，TTFR是t年的總和生育率，是t年的生育模式，即總和生育率在不同生育年齡中的分布情況。

2.人口死亡率

設某一特定生命表中從出生到a歲組人口的生存概率為la，則

其中，u(a)為a稱為死亡力。其原函數(shù)為死亡力和函數(shù)為：

利用Brass的logit模型生命表方法，兩個生存率函數(shù)經過logit變換后有

其中，la是某一特定生命表中a歲組人口的生存概率，la,s是某一標準生命表中a歲組人口的生存概率，a為死亡水平，為死亡模式。在logit體系中，兩個生存率函數(shù)經logti變換后成線性關系，所謂Logit 變換是指：

結合上面兩式，就可以推出直接計算某一特定生命表歲組人口生存概率的公式：

根據(jù)以上的轉換公式，我們就可以根據(jù)任何一張標準生命表，通過變換a和β的值得到特定年度的普通生命表和相應的生存及死亡概率。

3.不同年齡別人口的預測方法

其中，Na,t是t年度a歲組人口數(shù)，Sa-1,t-1是t年度a歲組人口存活到a+1歲的概率，w2是最高存活年齡。

其中，N0,t是t年度出生且存活到年底的人數(shù)；S0,t-1為t年度出生且存活至年底的概率。

加總得到：

其中，TNt為t年度的總人口數(shù)，taN,為t年度a歲組的人口數(shù)。

（二）失能率

利用北京市2010年第六次人口普查中失能人口數(shù)據(jù)，結合2011 年發(fā)布的報告《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》中失能人群比例估算出失能率，記為θ，其中，輕度失能率為1θ，中度失能率為2θ，重度失能率為3θ。

（三）社會統(tǒng)籌賬戶基金

1.政府補貼

文件規(guī)定年滿18周歲（在校學生除外）以上的居民均可參保，預測政府向社會統(tǒng)籌賬戶補貼金額為：

2.照護機構繳納互助基金

文件規(guī)定準入的照護服務機構養(yǎng)老服務互助基金按被服務人數(shù)每人每年240元繳納，則照護機構繳納的金額為：

則長期護理互助保險資金社會統(tǒng)籌賬戶總額度為：

（四）個人賬戶基金

根據(jù)文件規(guī)定，長期護理互助基金按年齡段不同實行差別化繳費方式。18周歲至39周歲的按繳費標準基數(shù)繳納，城鎮(zhèn)戶籍個人每月實際繳費76元，農業(yè)戶籍個人每月實際繳費66元；40周歲至59周歲的按繳費標準基數(shù)增加10%，城鎮(zhèn)戶籍個人每月實際繳費83.6元，農業(yè)戶籍個人每月實際繳費73.6元；60周歲以上的按繳費標準基數(shù)增加20%，城鎮(zhèn)戶籍個人每月實際繳費91.2元，農業(yè)戶籍個人每月實際繳費81.2元。則個人賬戶的繳費測算公式為：

（五）長期護理互助保險基金盈余狀況

根據(jù)文件規(guī)定，基金支付標準提供實物服務：輕度失能等級老人900元/月，中度失能老人1400元/月，重度失能等級老人1900元/月。服務費用由長期護理互助保險基金承擔，服務費用優(yōu)先使用個人賬戶余額。

t年度長期護理支出LTCEt為：

t年度的社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶積累總額Lt為：

其中，Lt是t年度長期護理互助基金的資金余額，r1t是社會統(tǒng)籌賬戶從t-1期到t期的投資收益率，r2t是個人賬戶從t-1到t期的投資收益率。

三、模型結果分析與預測

（一）參保人數(shù)預測

本文采用2010年北京市第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，并假設每年的育齡生育率和育齡婦女占女性人口比例不變，死亡率選擇中國保險業(yè)監(jiān)督委員會 2005 發(fā)布的《中國人壽保險業(yè)經驗生命表（2000-2003）》進行測算，并假設極限年齡為100歲，將以上的參數(shù)設置帶入人口預測模型中，去除不符合參保規(guī)定（18周歲以下）的人口，預測出表1中按繳費年齡段分城鎮(zhèn)的參保人數(shù)。

表1：按繳費年齡段分城鎮(zhèn)參保人數(shù)（單位：人）

從表1參保人數(shù)的結果來看，未來幾年的參保人數(shù)基本維持在一個穩(wěn)定的水平，城鎮(zhèn)居民的參保人數(shù)比農村居民多。可以看出自2010年到2025年，18-39歲的參保人數(shù)是逐年遞減的，40-59歲的參保人數(shù)則相對穩(wěn)定，60歲及以上的參保人數(shù)逐年增加，隨著人口老齡化程度的增加，失能風險的逐步增加，參保比例是逐步增加的。

（二）失能人口測算

由于文件規(guī)定，滿足最低繳費年限，達到65歲以上的被保險人經醫(yī)療機構出具證明，達到規(guī)定的失能標準的，可向保險經辦機構申請享受護理保險待遇，因此首先估計出65歲以上分年齡段參保人數(shù)，再結合失能率，得出65歲以上的參保失能人口，進而測算出失能老人護理成本。

根據(jù)北京市2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，將60歲以上人口中“生活不能自理”人數(shù)作為失能人數(shù)，根據(jù)我國 2011 年發(fā)布的報告《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》顯示，失能老年人群中輕、中、重度失能人群比例分別為 84.3% 、5.1%、10.6% 。測算出失能率如表2，結合預測的人口數(shù)計算出65歲以上參保失能人口數(shù)如表3。

表2：分年齡段失能率（單位：%）

從表2的失能率的估算結果來看，失能率隨著年齡段的增加而增加，其中60-64歲年齡段失能率為1.07%，到85歲及以上年齡段失能率就達到了22.36%，在失能比例中，輕度失能老人比例最高，并且重度失能老人比例比中度失能人高。假設失能率不發(fā)生變化，預估出失能人數(shù)。

表3：預估失能人數(shù) （單位：人）

通過表3 的結果可知，由于假設失能率在短期內不發(fā)生變化，失能老人數(shù)在短期內基本保持在一個穩(wěn)定的狀態(tài)，其中，輕度失能老人占總失能老人中的比例接近88%，相較之下，中度失能老人的比例僅占0.4%。我國老年人口護理需求基數(shù)大，傳統(tǒng)方式下的家庭照護模式很容易使其陷入家庭財務風險，為了減輕社會壓力，使家庭成員從繁重的護理任務中解放出來，北京市海淀區(qū)探索建立了長期護理互助保險服務。

（三）長期護理互助保險基金盈余狀況

北京市的試點辦法中規(guī)定長期護理互助保險資金實行社會統(tǒng)籌基金賬戶與個人賬戶相結合的辦法，政府補貼與照護服務機構互助基金記入統(tǒng)籌基金賬戶，個人繳費是記入個人賬戶，另外失能老人的服務費用的支付優(yōu)先使用個人賬戶余額。根據(jù)上述模型可以預估出未來幾年的社會統(tǒng)籌賬戶余額、個人賬戶余額和失能老人的服務費用的支出，由此推出長期護理互助保險基金的盈余狀況。

長期護理互助保險資金社會統(tǒng)籌賬戶總額度由政府補貼和機構繳納兩部分組成，結合參保人數(shù)和社會統(tǒng)籌賬戶資金測算公式得出賬戶總額度如表4所示。

表4：社會統(tǒng)籌賬戶資金總額（單位：萬元）

從表4的結果來看，長期護理互助保險的社會統(tǒng)籌賬戶基金余額變化趨勢與老年人口變動趨勢是一致的，總的來看，社會統(tǒng)籌賬戶資金是逐年遞增，從2010年的92億元上升至2025年的110億元，另外，城鎮(zhèn)地區(qū)社會統(tǒng)籌賬戶資金明顯高于農村地區(qū)。

根據(jù)文件中按年齡段不同實行差別化繳費方式，結合測算出的人口數(shù)據(jù)，將其代入個人賬戶的繳費測算公式，可以得出表5的個人賬戶資金總額。

表5：個人賬戶資金總額（單位：萬元）

年份18-39歲40-59歲60歲及以上合計城鎮(zhèn)農村城鎮(zhèn)農村城鎮(zhèn)農村2019年520277559 532297840 336035005 159262 2020年496777217 542947997 348735194 159252 2021年469286818 561298267 355555296 158993 2022年436796346 579818540 369875509 159041 2023年409805954 582358577 395155886 159147 2024年385005593 590098691 412306141 159166 2025年363375279 599798834 425416336 159306

從上述個人賬戶資金狀況來看，短期內賬戶資金較穩(wěn)定，基本穩(wěn)定在16億左右，城鎮(zhèn)個人賬戶資金額度高于農村個人賬戶資金，表4和表5的結果都可以看出，參保年齡主要集中在40-59歲，相較于其他年齡段，該年齡段的社會統(tǒng)籌賬戶資金和個人賬戶資金額度較高。

根據(jù)模型中各失能程度的費用支付標準，結合失能人數(shù)得出各年度失能老人支付的護理財務成本（表6）。

表6：失能老人護理財務成本（單位：萬元）

總的來說，失能老人的財務成本有緩慢下降的趨勢，到2025年，下降至88億元。在三種失能程度中，中度失能的財務護理成本較低，基本穩(wěn)定在6千萬元左右，輕度失能的護理財務成本較高，在70億左右。

文件規(guī)定長期護理互助保險基金的個人繳納部分是由約定的保險公司統(tǒng)一收繳，假設個人賬戶的收益率與北京市城鎮(zhèn)職工工資增長率相等，根據(jù)北京市統(tǒng)計局2016年發(fā)布的全市城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為119928元，比上年增加8538元，增長7.7%，因此將個人賬戶的收益率設為7.7%，基于以上假設，得到長期護理互助保險的盈余狀況（表7）。

表7：長期護理互助保險基金盈余（單位：萬元）

從基金盈余的狀況來看，個人賬戶資金余額相對穩(wěn)定，短期來說，北京市海定區(qū)模式的基金盈余規(guī)模是可觀的，到2025年，基金盈余達38億元，因此可以認為運行狀況好的情況下該模式是具有可持續(xù)發(fā)展性的。

四、結論和政策建議

中國傳統(tǒng)模式的失能護理主要依附于養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險主要保障的是達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或者因年老喪失勞動能力退出勞動崗位的勞動者，維持老年人的一種基本的生活需求，醫(yī)療保險基金主要支付有“疾病”導致的醫(yī)療費用，因此由“失能”導致的照護費用在我國處于一種無基金支付的尷尬境地，由“失能”導致的護理費用具有成本高、支付持續(xù)時間長等特點。一方面高齡失能老人的護理成本較高，另一方面，一旦其失能，支付時間持續(xù)到該失能老人去世，高成本和長時間的財務負擔會耗盡一個家庭的資產?，F(xiàn)階段僅能依靠養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險來緩解家庭財務負擔，對于失能老人喪失生活能力需要被照護的費用，沒有相應的社會保障體系去承擔，因此，建立長期護理保險勢在必行。

現(xiàn)階段的長期護理保險模式可以分為三種，第一種是將長期護理保險納入社會保險體制中規(guī)避商業(yè)保險的高成本、高風險、逆向選擇等問題；第二種就是基于“自由主義”福利體制，將長期護理保險推向市場，形成規(guī)范的商業(yè)保險形式；第三種是所謂的“混合模式”，即社會保險+商業(yè)保險。具體而言，北京市的長期護理互助保險是一種政策性的長期護理保險，在政策上采取分步推進，先試點再推廣的辦法，根據(jù)上述模型預測的結果，初步得出北京市的長期護理互助保險基金短期內是盈余的。

中國的長期護理保險制度目前處于探索階段，采取的是試點先行，以結合中國國情，符合中國制度環(huán)境為原則，實現(xiàn)從滿足失能群體的基本護理需求到提升參保人群的生活質量水平的跨越。北京市海淀區(qū)的政策性失能互助保險采取的是政府引導、政策支持、保險公司運作的一種全新養(yǎng)老服務模式，其實質上是一種政策性長期護理商業(yè)保險，就是將長期護理保險注入政治和商業(yè)色彩，使其在價格、執(zhí)行力度以及收益率上都存在優(yōu)勢。短期結果來看，失能互助保險是能夠可持續(xù)發(fā)展的，保險基金運行狀況比較良好。首先，與簡單的由政府承擔的社會福利性質的長期護理保險相比，由保險機構運行個人賬戶資金收益率顯然是可觀的，效率也大大提高，給政府帶來的失能照護的壓力也減少了；其次，與長期護理商業(yè)保險相比，繳費價格遠遠降低，減少了逆向選擇行為風險；最重要的是，由政府牽頭，提高了長期護理保險的執(zhí)行力和保險覆蓋面，減輕了個人和家庭負擔失能老人的壓力。就制度本身而言，北京市失能互助保險主體包括投保方、經辦方、監(jiān)管方以及服務提供方，其中經辦方為商業(yè)保險公司，獨立負責保險金收取、運營以及對護理人進行登記評估后發(fā)放護理費用，并自負盈虧。監(jiān)管方為老齡委辦公室，主要負責養(yǎng)老機構的審核以及服務內容的確定，協(xié)助和監(jiān)管商業(yè)保險開展業(yè)務。失能互助保險主要目的是為了降低個人經濟負擔，注重社會效益，但商業(yè)保險公司的主要目的是實現(xiàn)利潤最大化，這就與制度設計初衷相違背，因此失能互助保險基金是否能夠可持續(xù)發(fā)展與政府的監(jiān)管能力以及商業(yè)保險市場的完善程度是相關的。相較于其他城市而言，北京市經濟發(fā)達，政府監(jiān)管能力強，因此選擇由政府牽頭，保險機構參與的失能互助保險作為北京市長期護理保險的一種過度性選擇相對來說是有效的。結合北京市海淀區(qū)現(xiàn)階段的護理保險模式特點給出以下幾點建議：

（一）正確發(fā)揮保險公司財務杠桿效用，放大投資結果

隨著我國中等收入社會群體的增加，長期護理保險制度不僅是保障性保險需求，也是投資性保險需求，金融屬性和盈利屬性逐步被市場所接受，合理運用保險公司的高財務杠桿率會使得企業(yè)的凈資產收益率增加。通過上文的分析發(fā)現(xiàn)，失能互助保險基金在2025年的盈余會達到38億元，保險公司的投資收益在短期內是可以覆蓋負債成本的。另外政府還需要適時介入，從資金源頭、經營運作以及信息透明等方面進行嚴格把控，一方面為政府財政節(jié)省了成本，另一方面可以控制保險公司的高杠桿風險，實現(xiàn)基金穩(wěn)健投資及投資的長期可持續(xù)性收益。在此基礎上保險公司還應設計多個附加產品以滿足不同人群的個性化需求。另外保險公司要避免單一運作資金形式，及時公開基金運營狀況，政府對財政盈余和支出要進行嚴格把控，在政策制定上要具有適度性。

（二）目標定位準確

目標定位準確包括失能互助保險的受保目標人群以及目標功能定位準確。首先，大部分試點地區(qū)長期護理保險目標定位在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人群，小部分試點地區(qū)也覆蓋了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人群，這就導致長期護理保險和醫(yī)療保險目標人群定位產生混淆，北京市海淀區(qū)的失能互助保險其實質是不以盈利為目的的商業(yè)保險運作模式，在一定程度上還肩負著政府責任，其目標人群不僅覆蓋了職工基本醫(yī)療保險參保人群，還包含了現(xiàn)階段已經失能人群，即已經失能的老人可以邊投保、邊繳費、邊享受服務。其次，在服務項目上，一方面對失能者給予財務支持，另一方面通過政府對市場的干預，保證護理服務的供給，進而形成護理服務市場的良性循環(huán)發(fā)展。隨著北京市老齡化、高齡化持續(xù)上升，在保障失能群體基本生活的前提下，可以實現(xiàn)多層次的保障模式：短期以社會救助方式扶持60歲以上失能老人群體的生存問題；制度建設過程中要逐漸滿足失能群體的基本生理需求；長期要在努力保證所有失能群體基本生活品質的基礎上，更加關注該群體的心理需求，豐富護理服務內容，提升失能群體的生活品質。

（三）完善獨立的護理保險架構

近年來，各地區(qū)陸續(xù)試行不同的長期照護保險制度，分析各地的護理保險制度內容不難發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的護理保險是采取依附于醫(yī)療保險的運作模式，資金來源還包括從醫(yī)療保險基金的劃撥，但龐大的資金需求量讓醫(yī)療保險增加了沉重的負擔，北京市海淀區(qū)的失能互助保險作為一個獨立的險種，其籌資渠道和服務標準都有自己的體系，單獨的體系使得護理保險在管理和運營上都存在很大的優(yōu)勢，一是長護基金運營與醫(yī)療基金嚴格分離，便于進行基金的風險管理；二是賠付標準清晰，擁有獨立的失能程度鑒定機構，增加社會公平性；三是減少濫用醫(yī)療資源的現(xiàn)象，促進其使用的合理性。但作為獨立險種可能會導致國民繳費負擔加重，短視效應可能會導致該險種的夭折，建議可以將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的個人賬戶閑置資金再利用，建立風險儲備金運營管理機構。