王俞霏

摘要：西方發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建了包括法規(guī)、節(jié)約指標(biāo)和監(jiān)管在內(nèi)的制度體系，確立了集中管理、專(zhuān)項(xiàng)管理和社會(huì)化管理為主的管理模式，大力推進(jìn)綠色政府、電子政府與法治政府建設(shè)，深化了機(jī)關(guān)事務(wù)社會(huì)化改革，對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)法治化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化具有十分重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事務(wù);綠色機(jī)關(guān);域外經(jīng)驗(yàn)

中圖分類(lèi)號(hào)：G811.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5312（2019）11-0281-02

一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的制度建構(gòu)

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，為踐行“綠色發(fā)展”理念，西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要在法律法規(guī)、操作指標(biāo)和監(jiān)管措施三個(gè)方面出臺(tái)了一系列制度規(guī)范，用于指導(dǎo)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。

（一）法律法規(guī)

美國(guó)、德國(guó)和日本出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)最具有代表性。其中，美國(guó)法律形式最為豐富，其法律框架主要包括1個(gè)聯(lián)邦法令、13項(xiàng)總統(tǒng)行政令和2份備忘錄。美國(guó)是第一個(gè)實(shí)行綠色采購(gòu)的國(guó)家。早在1976年，美國(guó)就出臺(tái)了《資源保護(hù)與回收法》。德國(guó)是第一個(gè)推行環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的國(guó)家。早在1978年，德國(guó)就建立了“藍(lán)天使環(huán)保標(biāo)志”制度，規(guī)定政府機(jī)構(gòu)必須優(yōu)先采購(gòu)藍(lán)天使認(rèn)證產(chǎn)品。日本早在2001頒布了《綠色購(gòu)買(mǎi)法》，強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保措施，規(guī)定中央政府、國(guó)會(huì)、法院必須制定和實(shí)施綠色采購(gòu)。

（二）操作指標(biāo)

在具體操作指標(biāo)層面，西方國(guó)家主要在節(jié)約目標(biāo)、節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范三個(gè)層面進(jìn)行了明晰規(guī)定。節(jié)約目標(biāo)規(guī)定最為具體的是以色列。早在2009年，以色列就制定了綠色政府建設(shè)目標(biāo)，在節(jié)水、節(jié)電、節(jié)約紙張和瓶罐方面提出了2%-16%。節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定最具有操作性的是美國(guó)，美國(guó)就差旅過(guò)程中使用私人車(chē)輛的可報(bào)銷(xiāo)和不可報(bào)銷(xiāo)部門(mén)做出了明確的劃分。行為規(guī)范規(guī)定最為明確的是以色列。以色列在2009年就具體列出了多達(dá)68種促進(jìn)環(huán)保的行為規(guī)范，包括提倡使用公共交通工具和多用電子郵件而非紙質(zhì)等行為規(guī)范。

（三）監(jiān)管措施

在監(jiān)管措施方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要在監(jiān)督制度、考核制度和獎(jiǎng)懲制度三個(gè)方面進(jìn)行了明確規(guī)定，最有代表性的國(guó)家是日本。日本早在1994年就自發(fā)成立了“全國(guó)公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，各地迅速制定了民間行政觀(guān)察員制度，監(jiān)督政府支出。此外，很多西方國(guó)家十分重視考核制度和獎(jiǎng)懲制度的配套建設(shè)。

二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的管理模式

綜觀(guān)西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的管理模式，筆者認(rèn)為最具有代表性模式主要有專(zhuān)項(xiàng)管理模式、綜合管理模式和社會(huì)參與模式三種。

（一）專(zhuān)項(xiàng)管理模式

專(zhuān)項(xiàng)管理模式的典型特征是，由政府各部門(mén)在工作職責(zé)范圍內(nèi)制定和實(shí)施政府機(jī)關(guān)和全社會(huì)必須遵守的專(zhuān)項(xiàng)節(jié)能環(huán)保政策。采用專(zhuān)項(xiàng)管理模式的典型代表主要有英國(guó)和日本。如英國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)置女王文具局（tter Majestys Stationery Office，HM-SO），日本專(zhuān)門(mén)設(shè)置內(nèi)閣車(chē)輛派遣署，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)節(jié)約類(lèi)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

（二）綜合管理模式

集中管理模式的特征是，設(shè)置強(qiáng)有力的政府事務(wù)管理部門(mén)，主管同級(jí)政府房地產(chǎn)、車(chē)輛、接待、會(huì)議、差旅等的政策制定。采用集中管理模式的典型代表是美國(guó)和俄羅斯，如美國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦總務(wù)署，俄羅斯設(shè)立了總統(tǒng)事務(wù)局，強(qiáng)有力貫徹執(zhí)行節(jié)能政策。

（三）社會(huì)參與模式

社會(huì)化管理模式的典型特征是，注重引入非政府組織參與傳統(tǒng)意義上屬于政府領(lǐng)域的活動(dòng)。參與形式可分為直接參與政府業(yè)務(wù)、提供咨詢(xún)?cè)O(shè)計(jì)和提供產(chǎn)品認(rèn)證。采用直接參與政府業(yè)務(wù)的典型代表是英國(guó)和美國(guó)，如SERCO公司被指定運(yùn)營(yíng)原屬英國(guó)內(nèi)閣緊急事務(wù)秘書(shū)處的英國(guó)應(yīng)急規(guī)劃學(xué)院，美國(guó)很多地方政府采取治安承包，即引進(jìn)其他地方警察，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)安全。采用提供咨詢(xún)?cè)O(shè)計(jì)形式的國(guó)家很多，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的政府機(jī)關(guān)都委托這類(lèi)公司，評(píng)估現(xiàn)有建筑的耗能狀況，編制新建樓棟的節(jié)能方案。采用提供產(chǎn)品認(rèn)證形式的典型代表是德國(guó)。德國(guó)政府非常重視節(jié)能認(rèn)證制度建設(shè)，要求政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)的產(chǎn)品必須通過(guò)“藍(lán)天使”認(rèn)證，才能達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的行動(dòng)舉措

西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的行動(dòng)舉措重點(diǎn)圍繞如下三個(gè)方面展開(kāi)：一是綠色政府建設(shè);二是資產(chǎn)節(jié)約管理;三是運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用改革。

（一）綠色政府建設(shè)

綠色政府建設(shè)強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)必須細(xì)化政務(wù)活動(dòng)中的能源節(jié)約，水資源節(jié)約、碳排放控制以及資源消耗節(jié)約的措施。綠色政府建設(shè)最為典型的是英國(guó)、日本和美國(guó)。其中，英國(guó)主張建設(shè)“低碳政府”，日本推行“清涼公務(wù)”行動(dòng)，美國(guó)頒布總統(tǒng)行政令，強(qiáng)令聯(lián)邦政府力行節(jié)能和節(jié)水，而且成效很顯著。

（二）資產(chǎn)節(jié)約管理

綜觀(guān)西方國(guó)家資產(chǎn)節(jié)約管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為大多西方國(guó)家將辦公用房、公務(wù)用車(chē)和集約化辦公作為管控重點(diǎn)。

在辦公用房方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要采用市場(chǎng)租賃和制定參考標(biāo)準(zhǔn)兩種舉措。采用市場(chǎng)租賃方式典型代表是瑞典。瑞典成立了國(guó)家事務(wù)管理辦公室，集中統(tǒng)一管理辦公房屋的租用，主要職責(zé)包括分配房屋、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量以及招標(biāo)保潔服務(wù)等。1993年以來(lái)，瑞典除首相府外，中央政府辦公用房全部租用。采用制定參考標(biāo)準(zhǔn)形式的典型代表是美國(guó)。美國(guó)專(zhuān)門(mén)制定了《聯(lián)邦管理規(guī)章》，按照效率和經(jīng)濟(jì)的基本原則和精神，按照各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能配置，確定各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的辦公用房標(biāo)準(zhǔn)。

在公務(wù)用車(chē)方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要采用制定公務(wù)用車(chē)法規(guī)、嚴(yán)格公務(wù)用車(chē)管理和強(qiáng)化公務(wù)用車(chē)監(jiān)督三種舉措。制定公務(wù)用車(chē)法規(guī)最為典型的代表是法國(guó)、比利時(shí)和德國(guó)。早在1947年，法國(guó)就由中央政府簽發(fā)了公務(wù)用車(chē)的第一個(gè)政府命令。1965年，比利時(shí)政府出臺(tái)公務(wù)用車(chē)的首部法令。1993年，德國(guó)聯(lián)邦政府制定了公務(wù)用車(chē)首個(gè)條例。嚴(yán)格公務(wù)用車(chē)管理的典型代表是美國(guó)和英國(guó)，美國(guó)由聯(lián)邦總務(wù)署專(zhuān)門(mén)管理聯(lián)邦各部門(mén)的公務(wù)用車(chē)，英國(guó)則由政府車(chē)輛派遣署（GCDA）專(zhuān)門(mén)管理公務(wù)用車(chē)，對(duì)公務(wù)用車(chē)進(jìn)行半商業(yè)化管理。強(qiáng)化公務(wù)用車(chē)監(jiān)督的典型代表是芬蘭。芬蘭曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)安裝了一整套監(jiān)控系統(tǒng)，將公務(wù)用車(chē)的調(diào)用、公務(wù)用車(chē)的行駛軌跡、公共用車(chē)的車(chē)型和號(hào)牌以及監(jiān)督人員的聯(lián)系電話(huà)公開(kāi)發(fā)布在媒體上，強(qiáng)化社會(huì)公眾的對(duì)公務(wù)用車(chē)的有效監(jiān)督。

在集約化辦公方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要在辦公選址、無(wú)紙化辦公和電子政務(wù)采用了一些開(kāi)創(chuàng)性舉措。在辦公選址方面，最為典型的是美國(guó)。近年來(lái)，美國(guó)一直在大力推進(jìn)“辦公場(chǎng)所選擇”改革，也稱(chēng)“選擇辦公”項(xiàng)目（AO），針對(duì)辦公樓建設(shè)及運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、空氣污染和能源消耗、交通擁堵等問(wèn)題，全面推行集約化辦公模式，保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性同時(shí)，防止突發(fā)事件導(dǎo)致政府辦公系統(tǒng)癱瘓。

在無(wú)紙化辦公方面，最為典型的是英國(guó)。在2001年時(shí)，英國(guó)政府就準(zhǔn)備為公民開(kāi)設(shè)其個(gè)人專(zhuān)屬網(wǎng)頁(yè)，讓公民只需通過(guò)網(wǎng)絡(luò)就可獲得便利的公共服務(wù)、隨時(shí)隨地與政府工作人員溝通交流。推進(jìn)電子政務(wù)最典型的國(guó)家是美國(guó)，美國(guó)聯(lián)邦政府簽署了《政府文書(shū)削減法》（GPEA），規(guī)定材料報(bào)送時(shí)必須附帶電子版本。

（三）運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用改革

隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家改革進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求逐漸精細(xì)化、個(gè)性化，與之相隨的是政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)的劇增，除人員經(jīng)費(fèi)之外，差旅、會(huì)議、接待等支出已成為最大的且漏洞最多的開(kāi)支項(xiàng)目。因此，很多國(guó)家針對(duì)這一嚴(yán)重問(wèn)題大力推行了一系列改革?？v觀(guān)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)改革舉措，主要集中在費(fèi)用管理信息化、制度化和精細(xì)化三個(gè)方面。

在費(fèi)用管理信息化方面，典型代表是美國(guó)。早在2002年，美國(guó)就對(duì)政府差旅管理進(jìn)行了大大闊斧的改革，建立了政府差旅服務(wù)系統(tǒng)（EST），該電子服務(wù)系統(tǒng)為聯(lián)邦政府節(jié)省的資金高達(dá)3.45億美元。而后美國(guó)又對(duì)該系統(tǒng)進(jìn)行了全面的升級(jí)，優(yōu)化了差旅規(guī)劃、預(yù)定、訂票、還款、報(bào)告等板塊的設(shè)置，增強(qiáng)了線(xiàn)上會(huì)議及遠(yuǎn)程協(xié)商等功能，為參會(huì)人員提供更為便捷的參會(huì)方式，節(jié)省差旅會(huì)議支出的效益十分顯著。

在費(fèi)用管理制度化方面，典型代表是芬蘭。芬蘭專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了法律法規(guī)，加強(qiáng)政府部門(mén)因公出差的規(guī)范管理，其中規(guī)定政府部門(mén)應(yīng)預(yù)先制定好計(jì)劃，要明確各部門(mén)工作人員的出差目的、要限定出差時(shí)間以及可報(bào)銷(xiāo)金額。各部門(mén)高官因公出國(guó)，必須要獲得總理或議會(huì)的準(zhǔn)許，其他各個(gè)級(jí)別的公職人員按人事管理權(quán)限報(bào)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)審批。出差補(bǔ)貼如果少于一天，則按小時(shí)計(jì)發(fā)，而不是統(tǒng)一按天計(jì)數(shù)。

在費(fèi)用管理精細(xì)化方面，典型代表是日本。日本十分重視差旅、會(huì)議費(fèi)用的日常管理，對(duì)政府公務(wù)員差旅費(fèi)用管控可謂精細(xì)入微。早在2008年，日本中央政府就由政府統(tǒng)一管理公費(fèi)出差獲得的航空公司里程積分。

四、西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)形式多樣，內(nèi)容豐富。各國(guó)基于本國(guó)國(guó)情，遵循綠色發(fā)展理念，制定和實(shí)施政府機(jī)關(guān)節(jié)約政策。我國(guó)在節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)過(guò)程中，既要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，又要立足中國(guó)實(shí)際，探索具有中國(guó)特色的節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)路徑。

（一）穩(wěn)步推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理法治化進(jìn)程

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)在機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理過(guò)程中，法治化水平有待提高是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，特別是缺乏具有權(quán)威性的法律法規(guī)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理法治化水平相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)前對(duì)政府管理精細(xì)化的要求不斷提高，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理缺乏系統(tǒng)規(guī)章制度的問(wèn)題日益突出，這需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相應(yīng)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理法作為機(jī)關(guān)事務(wù)管理的基本依據(jù)，為優(yōu)化政府內(nèi)部事務(wù)管理提供一個(gè)全面化、系統(tǒng)化的方案。

（二）著力推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理保障標(biāo)準(zhǔn)化

通過(guò)確立機(jī)關(guān)事務(wù)管理的保障標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)規(guī)范機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)中一舉一動(dòng)。

具體可從以下方面著手：提出節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)目標(biāo)，依托于系統(tǒng)規(guī)劃和資源整合，推動(dòng)節(jié)約目標(biāo)快速實(shí)現(xiàn);科學(xué)編制政務(wù)活動(dòng)節(jié)約的具體指標(biāo)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期規(guī)范，促使節(jié)約成為一種自覺(jué)行動(dòng);制定政府公務(wù)活動(dòng)的資源消耗標(biāo)準(zhǔn)，為政務(wù)活動(dòng)提供參考，對(duì)政務(wù)行為進(jìn)行約束。對(duì)那些暫時(shí)無(wú)法量化分析的活動(dòng)，可以采用正反面列舉的方法，劃定其大體的范圍。

（三）大力完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制

制度比較完備是西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型政府建設(shè)比較成功的首要原因。除此之外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約型政府建設(shè)的成功還有賴(lài)于較為健全的管理機(jī)制。因此中國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理不僅要加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法規(guī)制度體系建設(shè)，更要加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的約束激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，讓政府資源消耗過(guò)程更透明，讓政府內(nèi)部行為更親民，重視對(duì)機(jī)關(guān)節(jié)約行為的激勵(lì)，對(duì)于節(jié)約效果顯著的部門(mén)機(jī)關(guān)，可予以相應(yīng)的節(jié)約收益。

（四）全面深化機(jī)關(guān)事務(wù)管理社會(huì)化改革

要積極引入政府外的NGO＼NPO、企業(yè)等參與政府領(lǐng)域活動(dòng)，這樣做一方面能夠降低成本;另一方面，這些組織基于自身的專(zhuān)業(yè)化角度提供的各類(lèi)服務(wù)，也能夠激發(fā)機(jī)關(guān)節(jié)約的基本動(dòng)力。具體而言，我國(guó)政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理可以學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家委托節(jié)能服務(wù)公司的做法，引進(jìn)節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)基于其專(zhuān)業(yè)能力對(duì)政府公務(wù)活動(dòng)行為及場(chǎng)所進(jìn)行長(zhǎng)期評(píng)估，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理效能提升。