烏日罕 吳全 布仁

[摘 要]隨著城市化進程加速，如何使有限的城市土地資源發(fā)揮最大的效益及可持續(xù)利用，有效地提高城市的承載能力，推動城市可持續(xù)發(fā)展，是當前地方各級政府關注與探索的重要內容之一。最近幾年，雖然我國土地資源管理工作獲得了一定的進步與發(fā)展，但在管理的實際過程當中，仍然有諸多問題存在。只有正確認識與了解土地資源管理的重要價值，才能在一定程度上提高我國城市土地資源管理的質量與水平。本文從我國目前城市土地資源規(guī)劃管理的現狀出發(fā)，重點探討其存在的問題，并提出有效的完善措施。

[關鍵詞]城市土地資源;規(guī)劃管理;城市土地現狀;改善措施

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

近年來，我國經濟發(fā)展速度不斷加快，城市化進程也不斷推進，隨之而來的是城市面積的逐日擴張和城市人口數目的不斷增加，人多地少的格局使得城市經濟發(fā)展對自然及生態(tài)環(huán)境的要求越來越多，其中最為突出的是土地資源問題。城市土地是人類活動最為集中的區(qū)域，離開土地，任何經濟建設都是空中樓閣，故城市土地也是城市中最為稀缺的資源之一。近來，我國城市用地的擴張速度已遠遠超過單純的城市化速度，城市土地供不應求的矛盾成為經濟建設進程中越來越難以回避的問題之一;與此同時，對已占有建設用地控制和管制的不足導致城市土地利用效率下、用地結構失調，不合理及低效的利用是對土地資源極大的浪費。如何節(jié)約和保護土地資源、節(jié)約和集約利用城市土地資源成為如今社會城市問題研究的熱點之一。針對實際情況，文章以促進土地資源集約私用與城市生態(tài)經濟系統(tǒng)發(fā)展為目標，分析城市土地私用中存在的主要問題，提出對城市土地利用規(guī)劃的對策與建議。

1 我國城市土地資源管理的現狀

根據美國地理學家諾瑟姆城市化進程的劃分方法，當一個國家或地區(qū)的城市化水平超過30%后，其城市化進程進入加速發(fā)展的階段。2000年底我國城市化水平就超過30%，我國目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，在人口和經濟活動不斷向城市聚集，城市用地規(guī)模不斷擴張的同時，應該看到我國目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經常為短期經濟目標忽視從長遠的角度來規(guī)劃和利用現有城市土地資源，從而造成城市內部土地利用效率低下，用地結構嚴重不合理，致使城市土地資源極大浪費，不利于我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展。我們應該清醒地認識到土地既是一種不可再生的稀缺資源，又是城市經濟和社會生活的基本條件。它關系到國計民生的全局和長遠利益。隨著人口增加和經濟發(fā)展，土地稀缺性日益加劇，人地矛盾日益尖銳?，F階段我國城市土地資源管理的現狀主要表現為：一方面社會經濟發(fā)展與土地資源合理配置關系日益密切;另一方面又出現了土地資源配置市場機制失靈和政府宏觀機制失控現象同時發(fā)生的怪圈。目前我國城市土地資源的矛盾主要體現在以下方面。

1.1 城市定位不準確，城市發(fā)展缺少科學規(guī)劃

隨著我國改革開放和市場經濟體制的建立，伴隨著經濟的快速增長，城市處在急劇的發(fā)展變化之中，由于體制的問題，短期內土地資源配置還無法完全適應市場經濟的需要。在原有的計劃經濟體制條件下形成的一套適應計劃經濟體制的城市規(guī)劃方法及其內容，與市場經濟體制的自身內在要求必然出現不一致、不配套的地方，使得城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需求，出現了城市重復建設現象，造成土地資源浪費。加之社會經濟的快速發(fā)展以及人為的某些因素，城市規(guī)劃已經成為城市土地資源合理利用的最大障礙。

1.2 城市用地緊張與土地浪費并存

在我國城市化發(fā)展快速推進的過程中，有的城市政府加強了對土地開發(fā)利用的強度，城市土地資源被過度地利用，城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎設施無法滿足市民實際需求。同時城市土地使用過程中的浪費現象十分突出，由于長期以來在計劃經濟體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現象，一些城市不顧中央和上級政府的要求和國家有關政策法規(guī)的規(guī)定，擅自亂征亂批土地，很多城市盲目發(fā)展開發(fā)區(qū)，出現“開而不發(fā)，圍而不用”的現象，導致了大量土地資源浪費。據統(tǒng)計，目前我國建設用地當中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬畝，各種廢棄地2億畝，未利用地39億畝。土地資源浪費現象十分嚴重。

1.3 地方政府的目標和城市長期發(fā)展的目標不一致

在城市發(fā)展的過程中，地方政府往往充當地方經濟“保護神”的角色，他們以地方經濟的業(yè)績作為自己的政績，追求地方利益在任期內的最大化。有些城市發(fā)展新的開發(fā)區(qū)、高新產業(yè)區(qū)、大學園區(qū)、物流中心，甚至度假區(qū)，雖然“短視經濟”在短期內促進了當地經濟在某一時期的快速發(fā)展，但卻造成了社會資源包括土地資源的巨大浪費，其付出的代價相當昂貴。同時近年來隨著房地產市場的不斷擴張，城市土地資源儲備出現了透支情況，土地資源浪費的情況更是觸目驚心。根據國家統(tǒng)計局2013年8月公布的7月份國房景氣指數顯示，截止到2013年7月末，全國商品房空置面積為1.29億平方米，同比增長6.1%。其中，空置商品住宅6538萬平方米，增長4.6%。城市地方政府往往為了眼前利益，而對整個城市的發(fā)展布局和土地綜合利用的考慮欠缺。這在一定程度上不但對房地產市場造成了“過熱現象”，也對土地資源的合理利用造成了很大的破壞。

1.4 城市土地市場不健全，規(guī)范管理缺乏依據

目前，我國城市的土地市場為三級市場結構模式。土地的一級市場即由國家以土地所有者的身份，通過批租將土地的使用權投放市場運行。國家可通過協(xié)議、招標和拍賣等方式將土地的使用權在一定的年限內讓予土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金，具有壟斷性質。土地的二級市場即由獲得土地使用權的經營者，直接將土地或通過建商品房間接地將土地投入市場流通，具有經營性質。土地的三級市場是由土地的使用者通過房產交易而使土地間接進入市場流通，具有消費性質。我國對于城市土地市場的基本政策是：壟斷和控制一級市場，規(guī)范和搞活二、三級市場。但目前城市土地一、二級市場卻并不協(xié)調，隱形交易大量存在。主要由于我國土地一級市場的發(fā)育遠未成熟，出讓的土地數量較少，而相比之下，二級市場上交易卻相當活躍，交易者眾多、交易頻率高、涉及金額大、競爭較為激烈。這種市場之間的不協(xié)調促使隱形交易大量存在，劃撥土地在利益驅動下違規(guī)進入二級市場進行“隱形交易”，造成國家土地收益的大量流失。同時，由于取得劃撥土地的成本很低，更增加了現實中竭力爭取劃撥土地使用權的現象，導致土地隱形交易愈演愈烈，城市土地價格很難顯化，國有土地收益流失，土地資源得不到最佳利用。另外，在二、三級市場上，一些土地使用者在利益的驅使下，在向國家購買了一定年限的土地使用權后，將國家的土地投放到那些獲利較大、見效較快的領域中去，致使城市的綠地及城郊的大量農業(yè)用地紛紛被大量高密度的鋼筋水泥的建筑物所充斥，從而進一步導致了城市規(guī)模的不斷擴大以及城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到破壞。如果這種情況不能盡快得到改善和控制，將會極大地阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展，嚴重影響城市經濟發(fā)展的后勁，從而影響整個城市化發(fā)展的進程。

2 我國城市土地資源管理存在的問題

2.1 各大部門之間缺乏有效的溝通與協(xié)調

只有加強政府各個單位與部門的合作與協(xié)調，才能有效地管理城市土地資源。通常土地資源管理涉及了執(zhí)法檢察部門和技術業(yè)務部門，具體來說包括公安司法部門、城市建設部門、稅務管理部門、房屋管理部門以及土地規(guī)劃部門等。但在實際土地資源管理中，這些土地資源管理部門及單位缺乏有效的溝通與協(xié)調，尚未構建嚴格的管理制度，沒有在實際管理中發(fā)揮部門的管理合力，由此就嚴重降低了城市土地資源管理的有效性，進而影響到土地資源管理的水平與質量。

2.2 城市土地資源存在嚴重流失

通過調研可知，在建設城市的過程當中，存在城鎮(zhèn)盲目擴張的問題，由此導致土地資源的嚴重浪費。其主要原因是因為我國在部署城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，因為經濟的快速發(fā)展，而不斷推進我國城市化的發(fā)展建設，但在這種情況下，不僅會浪費大量的資源，同時會導致環(huán)境污染問題的產生。建設面積和居住面積建設比例的不協(xié)調以及國家通貨膨脹問題的產生，都對城市化開展產生了阻礙。除此之外，通過分析當前城市社會發(fā)展狀況來看，由于房地產開發(fā)商對于利益的需求，會盲目擴建城市土地，造成土地資源的嚴重浪費。開發(fā)商不合理開發(fā)土地資源，也對社會農耕產業(yè)的發(fā)展造成了嚴重的影響，進而影響了我國社會經濟的發(fā)展。

2.3 土地監(jiān)管與規(guī)劃工作不合理

由于政府未對土地資源監(jiān)管給予充分重視，同時相關管理人員也尚未樹立土地資源監(jiān)管意識，在實際土地資源管理中沒有考慮到城市的具體情況，由此就致使我國土地資源管理與規(guī)劃開發(fā)難以與時代發(fā)展需求相符合。我國城市土地資源管理者在進行管理的過程中，沒有考慮到城市土地的情況和類型，就對土地資源進行分配與開發(fā)規(guī)劃，由此造成我國城市土地資源利用十分不合理，難以優(yōu)化配置城市土地資源，浪費了大量的資金和資源。

2.4 缺乏完善的法律法規(guī)

當前，在開展城市土地資源管理中，雖然相關的法律法規(guī)在不斷地健全與完善，但受到市場條件及利益的影響，導致我國城市土地資源管理相關的法律還不甚完善，加大了城市土地資源管理的難度。其具體體現在，相關的法律條文沒有進行明確規(guī)定與定義，有歧義產生，由此就使土地資源管理的難度有所增加。除此之外，當前，我國現行的土地資源管理法律法規(guī)也存在不合理的地方，不適應城市土地利用現狀，相關條款不完全，由此在城市土地資源管理中，就會產生各種各樣的問題。

2.5 土地資源的供應政策實施難度較大

在實際執(zhí)行土地資源供應政策的過程中存在諸多阻礙因素，導致建設用地和耕地保護之間出現嚴重的問題。其具體體現在如下方面：首先，土地資源市場中土地資源存量過多，造成我國城市土地資源需求供應關系不協(xié)調。如果建設用地占用了城市土地資源，在想將該土地恢復成農田耕地就需要投人過多的物力與人力。其次，新開發(fā)的建設用地供給量過剩。當前，隨著城市建設規(guī)模的不斷擴張，建設用地規(guī)模也在不斷增加，導致大量的優(yōu)質農業(yè)土地資源被占用，部分土地資源由于難以成片進行耕地而浪費，對于城市郊區(qū)農業(yè)發(fā)展產生了嚴重的影響。最后，存在嚴重的違法占地問題，對農民利益造成了嚴重的侵害。

3 優(yōu)化城市土地資源管理的具體措施

3.1 控制工業(yè)中的行業(yè)用地

城市經濟發(fā)展與土地集約利用的重點控制對象是工業(yè)，要根據經濟發(fā)展的要求，從項目容積率、建筑密度、投資強度、草地率等方面對工業(yè)中各個行業(yè)用地進行控制，根據自身情況給不同區(qū)域制定和自身情況相契合的指標標準，并將各類園區(qū)的標準適當提高。對于新建、改建項目及各類進駐項目實行準入制，無法達到指標標準的則不予準入，長此以往，使得城市用地總體效益逐漸達到最佳狀態(tài)。

3.2 挖掘老城區(qū)存量土地潛力

老城區(qū)的舊城改造速度明顯慢于新城建設速度，大量舊城區(qū)的土地利用效率都很低，不利于城市內部存量土地的盤活利用。有很多舊城區(qū)的地理位置較好，但由于改造需要付出的成本和精力過大，導致改造成本高于價值量的增加，政府在舊城改造方面應該多出臺政策和方案，完善政府對城市土地市場的干預手段，確保改造資金到位，用有形的手去推動無形的手發(fā)揮作用。舊城改造一方面可以使舊城區(qū)適應城市化的進程，提升城市整體形象，提高居民生活滿意度;另一方面也能充分利用有限的城市土地資源創(chuàng)造出更多的價值，帶動整體城市經濟發(fā)展。

3.3 加強城市土地市場體系建設

健全土地市場體系可以有效地優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用集約度。對我國的經營性用地，應嚴格執(zhí)行《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》中的內容，同時各市、縣國土資源管理部門、土地儲備機構要積極參與制訂土地計劃，使當地的土地市場向著合理而有序的方向建設。同時也要發(fā)展市場的作用，通過市場機制調節(jié)土地的合理分配與使用，按照市場經濟原則合理使用土地。

3.4 加深城市土地規(guī)劃的科學性

土地利用總體規(guī)劃是對一定時期內各類土地利用做出的綜合協(xié)調和統(tǒng)籌，其視角是全局和長遠的，所以總體規(guī)劃的科學性是實現土地集約利用的必要條件和前提。科學合理的規(guī)劃包括對城市性質的定義、城市空間結構的布局、基礎設施建設的規(guī)模、公共服務設施提供的數量、交通體系的建設等方面，既要滿足城市當前的發(fā)展需求，也要將長足發(fā)展考慮在內，既為城市的發(fā)展留出合理空間，又要把握對城市土地資源的節(jié)約利用。

4 結論

土地既是國家的根本，也是民生的根本，特別是有限的城市土地資源更是社會發(fā)展的物質基礎、社會財富的根源。各級地方政府要高度重視城市土地資源的合理規(guī)劃與科學管理，設立并貫徹執(zhí)行相關的法規(guī)，明確職責，加大執(zhí)法力度，嚴格遵循合理的審批程序，重視城市的整體規(guī)劃，才能切實有效地進行城市土地資源的合理規(guī)劃和科學管理，優(yōu)化土地資源的配置，提高土地資源的利用率。

[參考文獻]

[1] 盧祖明.淺談城市土地資源管理的現狀與完善措施[J].建材與裝飾，2016（38）.

[2] 朱匯烽.土地資源管理存在的問題及對策研究[J].科技經濟導刊，2015（15）.

[3] 馮廣京，朱道林，林堅，等.2015年土地科學研究重點進展評述及2016年展望[J].中國土地科學，2016（01）.

[4] 姚成波.新型城鎮(zhèn)背景下我國土地資源管理的核心問題研究[J].中外企業(yè)家，2016（21）.

[5] 任智唐.農村土地資源管理存在的問題及措施[J].現代農村科技，2015（10）.

[6] 陳俊佳.新形勢下土地資源管理現存問題及解決措施[J].中華民居（下旬刊），2014（08）.

[7] 婁成武，張景奇.新型城鎮(zhèn)化背景下我國土地資源管理的核心問題研究[J].東北大學學報（社會科學版），2014（06）.

[8] 張夢琳.土地資源管理專業(yè)建設存在的問題與對策[J].安徽農學通報（上半月刊），2012（03）.

[9] 周鵬，李冰.論城市土地資源管理的現狀和對策[J].黑龍江科技信息，2011（06）

[10] 金鵬濤.城市土地集約利用評價研究[D].長安大學，2014.