葛培 宋圓圓

[摘 要]近些年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了重大突破，人民的生活方式也在不斷變遷，但生態(tài)問題日益凸顯，特別是河流的污染問題。而河流治理是一個(gè)漫長(zhǎng)且龐雜的工程，在以政府為主要推動(dòng)者的“單中心”治理模式中存在著進(jìn)程緩慢、效果不夠顯著等問題。本文通過探究單一主體治理的困境，提出政府、市場(chǎng)、社會(huì)多種主體協(xié)同治理模式，全面推進(jìn)水污染治理工作。

[關(guān)鍵詞]協(xié)同治理;水污染;治理主體

[中圖分類號(hào)]X52 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 問題提出

河流治理在當(dāng)前國(guó)家建設(shè)過程中被提到了重要的位置，十九大報(bào)告中提出加快生態(tài)文明體制改革要著力解決突出的環(huán)境問題，加快水污染防治。由誰推動(dòng)治理工作是水污染防治過程中必須要面對(duì)的關(guān)鍵問題，政府作為公共事務(wù)管理主體，在水污染治理中自然起著主導(dǎo)作用。但從漫長(zhǎng)的政府主導(dǎo)治理的歷史來看，并沒有取得顯著的成績(jī)，水污染問題依然牽制著國(guó)家的發(fā)展和復(fù)興，所以不得不面對(duì)這樣一個(gè)事實(shí)：?jiǎn)我坏闹卫碇黧w已經(jīng)很難有效解決生態(tài)環(huán)境中的水污染問題，多元治理已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。那么，協(xié)同視角下水污染治理的主體主要有哪些？治理主體之間是怎樣協(xié)作的？多種主體之間的協(xié)作需要怎樣的協(xié)同機(jī)制？基于杭州江干區(qū)和睦港河流水污染治理的實(shí)踐對(duì)以上三個(gè)問題進(jìn)行探討就是本文想要研究的主要內(nèi)容。

2 水污染協(xié)同治理的動(dòng)力

彼得斯說“無論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體可以靠自身所具備的知識(shí)完全應(yīng)對(duì)綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化的問題”。在水污染治理的實(shí)踐中單一治理主體存在困境，迫使政府采取協(xié)同治理。

首先，水污染治理是一項(xiàng)龐雜的工程，在整個(gè)治理過程中，政府扮演著“保姆”的角色，包攬了所有的治理任務(wù)，沒有調(diào)動(dòng)企業(yè)、公眾等其他力量，政府資金以及技術(shù)方面的限制導(dǎo)致了水污染治理效率低下。其次，各級(jí)政府劃分不同的部門實(shí)施工作，這種層層分級(jí)的方法導(dǎo)致行政分割現(xiàn)象嚴(yán)重，體制缺乏協(xié)調(diào)性，使水污染治理政策得不到貫徹。在實(shí)際的治理過程中，企業(yè)生產(chǎn)是水污染的主要來源，但許多超量排污的化工企業(yè)依然在運(yùn)營(yíng)，因?yàn)檎泊嬖谧陨淼睦?，為了完成上?jí)政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)會(huì)一定程度上放任化工產(chǎn)業(yè)等以污染環(huán)境為代價(jià)的企業(yè)生產(chǎn)，由此能夠獲得顯著的政績(jī)，使污水治理得不到根源上的遏制?？梢钥闯觯瑔我恢黧w治理污水過程中缺乏監(jiān)督導(dǎo)致水污染問題遲遲得不到有效解決。最后，政府獨(dú)自治理模式中注重末端治理，對(duì)于水污染的預(yù)防、環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)等方面重視不足。

實(shí)踐證明，政府單一主體的治理模式并不適用，轉(zhuǎn)變政府角色，將市場(chǎng)、社會(huì)納入治理體系已經(jīng)勢(shì)在必行。

3 水污染協(xié)作治理的實(shí)踐

江干區(qū)在城郊結(jié)合處，生產(chǎn)生活污水排放量大，而配套的基礎(chǔ)設(shè)施改善的速度較慢，治理的難度較大。面對(duì)挑戰(zhàn)和壓力，江干區(qū)采取協(xié)同治理模式，全民共同治水。

3.1 政府與企業(yè)的互動(dòng)

企業(yè)生產(chǎn)中的污水排放是水污染的一大來源，企業(yè)為了追求生產(chǎn)效益的最大化往往會(huì)超量排放生產(chǎn)污水，導(dǎo)致“公地悲劇”。但企業(yè)擁有技術(shù)和產(chǎn)品，江干區(qū)政府利用企業(yè)的優(yōu)勢(shì)將其納入水污染治理過程，不僅可以達(dá)到從源頭對(duì)水污染進(jìn)行防控的效果，而且可以獲得企業(yè)在技術(shù)、人力等方面的支持。

江干區(qū)的廣大民營(yíng)企業(yè)積極響應(yīng)。企業(yè)家聯(lián)誼會(huì)與地方縣鎮(zhèn)進(jìn)行對(duì)接，重點(diǎn)開展生活污水治理、垃圾處理等方面的工作;集資捐贈(zèng)，進(jìn)行“五水共治”等。江干區(qū)政府對(duì)企業(yè)治水建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，授予先進(jìn)企業(yè)等稱號(hào)。在企業(yè)和政府的良性互動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)了水污染治理資源的有效配置。

3.2 政府與公眾的互動(dòng)

2014年江干區(qū)引進(jìn)并完善由無錫市興起的“河長(zhǎng)制”，以政策手段號(hào)召?gòu)V大公眾參與到河流治污中。江干區(qū)治水辦提出了“5+2”河長(zhǎng)制，從區(qū)到基層有7級(jí)河長(zhǎng)，即區(qū)、街道、社區(qū)、民間、河道、河道觀察員、保潔員7級(jí)。其中民間河長(zhǎng)給公民參與治理提供了合法渠道，極大地激發(fā)了公民的治理積極性。

在對(duì)河長(zhǎng)制不斷完善升級(jí)的同時(shí)，江干區(qū)發(fā)起成立了“河小二”隊(duì)伍進(jìn)行治理水污染行動(dòng)，協(xié)助河長(zhǎng)完成日常的治理水污染的工作，重點(diǎn)參與區(qū)內(nèi)控制面相關(guān)流域的水污染監(jiān)測(cè)、污染物清理等工作。利用基層民眾的力量彌補(bǔ)了水污染治理過程中信息來源有限、不準(zhǔn)確、不及時(shí)等狀況。

3.3 政府在協(xié)調(diào)過程中起宏觀導(dǎo)向作用

江干區(qū)政府水污染治理工作一直走在前列，做到了早規(guī)劃、早實(shí)施。2015年和睦港成為第一個(gè)寫進(jìn)政府工作報(bào)告的河道。除了政策指導(dǎo)之外，政府還投入了大量的資金。2015年江干區(qū)共投入20多億元，僅截污納管和河道清淤兩項(xiàng)工作就投入了3億多元。由此可見，政府在協(xié)作治理水污染的過程中起到了宏觀導(dǎo)向作用。

4 水污染治理的協(xié)同機(jī)制

“九龍治水各管一頭”的現(xiàn)象是多主體協(xié)同治理下不可忽視的弊端，需要一定的協(xié)同機(jī)制才能克服。在江干區(qū)實(shí)踐中需要建立怎樣的協(xié)同機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)對(duì)水污染的有效治理呢？

4.1 行動(dòng)一致的協(xié)調(diào)機(jī)制

一方面，水資源只是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中很小的一部分，污水治理不能脫離其他部門的協(xié)助，必須步調(diào)一致，建立相應(yīng)的溝通平臺(tái)。另一方面，在進(jìn)行水污染治理的區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村各層次中，要建立信息共享制度、工作督查制度，協(xié)調(diào)解決污水治理的重難點(diǎn)問題，定期通報(bào)水污染治理工作的進(jìn)展，使治理主體間工作保持一致，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)等問題;政府和企業(yè)、公眾要建立聯(lián)席會(huì)議制度和信息交流平臺(tái)，做到群策群力、明晰責(zé)權(quán)、監(jiān)督落實(shí)，改變 “九龍治水”的情況。

4.2 科學(xué)合理的問責(zé)機(jī)制

建立“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”的污染防控機(jī)制，形成“屬地管理，分片包干”的全民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)模式，建立督察問責(zé)機(jī)制，抽調(diào)骨干力量組成聯(lián)合督察組，以匯報(bào)、查工作記錄、看現(xiàn)場(chǎng)等方式對(duì)污水治理推進(jìn)情況進(jìn)行督察。并且對(duì)各主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，建立相應(yīng)的分層問責(zé)機(jī)制，避免“搭便車”，相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.3 多方參與的監(jiān)控機(jī)制

統(tǒng)一規(guī)劃科學(xué)檢測(cè)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)、縣、鎮(zhèn)三級(jí)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的匯聚。自覺接受專家、工商聯(lián)、非政府組織、社會(huì)民眾、志愿者等對(duì)水污染治理的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。建立水污染治理工作信息發(fā)布平臺(tái)，向社會(huì)公告河流治理相關(guān)部門及企業(yè)、民間河長(zhǎng)等的名單。具體的做法有：在每個(gè)河段或者水源處豎立標(biāo)牌，上面注明主要負(fù)責(zé)河段治理工作的部門、企業(yè)負(fù)責(zé)人的電話以及監(jiān)督電話，隨時(shí)接受來自不同社會(huì)主體的監(jiān)督。

4.4 獎(jiǎng)懲分明的績(jī)效考核機(jī)制

由于每條河流的具體污染情況不一樣，所以要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部污水治理的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能一概而論，打擊干部的工作積極性。對(duì)企業(yè)生產(chǎn)排污進(jìn)行監(jiān)督，以及對(duì)參與水污染治理的企業(yè)給予肯定和相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì);在水污染管理過程中應(yīng)該對(duì)新生的河長(zhǎng)工作情況進(jìn)行嚴(yán)格的考察，采取“自上而下”的梯形考核模式，比如，區(qū)級(jí)河長(zhǎng)考核縣級(jí)河長(zhǎng)，縣級(jí)河長(zhǎng)考核民間河長(zhǎng)?？己私Y(jié)果會(huì)進(jìn)行公示并作為相關(guān)成員的綜合考核及獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

5 結(jié)論

通過對(duì)江干區(qū)關(guān)于污水治理的研究，可以看出完全由政府一元治理的模式在治理水污染這種公共性事務(wù)中已經(jīng)不適用。江干區(qū)協(xié)同治理水污染的做法實(shí)質(zhì)是將政府的職責(zé)進(jìn)行分解，在不違背政府權(quán)威的基礎(chǔ)上，讓企業(yè)和公眾承擔(dān)一定的治理任務(wù)。企業(yè)與公眾以數(shù)量大以及方便了解基層情況等優(yōu)勢(shì)極大地彌補(bǔ)了政府人員不足、精力有限、信息不全面等局限，形成全面治理水污染的新局面，實(shí)現(xiàn)了江干區(qū)河道零黑臭、污水零直排的目標(biāo)。當(dāng)然，江干區(qū)污水協(xié)作治理模式還只是一種新生事物，并非達(dá)到成熟完備，以下問題還有待解決。第一，治污績(jī)效考核的權(quán)力還是掌握在政府手中。第二，協(xié)同性對(duì)信息共享的要求比較高，江干區(qū)當(dāng)前的信息溝通的方式還是采取自下而上的傳統(tǒng)路徑，更加直接平等的信息交流共享平臺(tái)還需要挖掘和建立。第三，公民、企業(yè)的參與沒有形成系統(tǒng)的參與秩序，無法合理配置資源。第四，界定企業(yè)、公眾參與治污的合法地位的相關(guān)法律還有待完善。

[參考文獻(xiàn)]

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