□范佳華，楊晟杭，范冠中

(中國人民公安大學，北京 100038)

隨著近年來以互聯(lián)網(wǎng)為載體的資源配置方式迅速發(fā)展，以共享為目標的經(jīng)營模式搭乘互聯(lián)網(wǎng)資源配置方式的快車，發(fā)展迅猛。民宿業(yè)作為非傳統(tǒng)住宿業(yè)的典型代表，迅速與互聯(lián)網(wǎng)資源配置方式結(jié)合，生成了具有新業(yè)態(tài)屬性的共享民宿業(yè)，目前共享民宿業(yè)已經(jīng)成為游客所熱衷的主流住宿方式之一。《2017民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報告》中的官方調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年11月，經(jīng)行政管理部門注冊認可的民宿商家總數(shù)已經(jīng)達到20萬家，同比增長300%。筆者為了對民宿業(yè)研究現(xiàn)狀有一個準確把握，通過文獻研究方法對過往的民宿業(yè)研究文獻進行了細致梳理，結(jié)果發(fā)現(xiàn)過往的民宿業(yè)研究在治安風險防范領域存在明顯的缺陷。為此，筆者選取華東地區(qū)的H市對民宿業(yè)治安風險進行了田野調(diào)查，在此基礎上借鑒回應性監(jiān)管理論，嘗試構建起了共享民宿業(yè)治安風險的回應性監(jiān)管模型。

一、文獻梳理

筆者選取CNKI期刊論文數(shù)據(jù)庫，檢索篇名含有“民宿”的論文，截止到2019年3月，發(fā)表在北大核心期刊或CSSCI期刊的學術論文共計54篇。其中有10篇為藝術作品，對文獻研究價值不大。為此，筆者在論文梳理中將這10篇文獻排除到梳理范圍之外，共計梳理有效文獻44篇。在文獻梳理中，發(fā)現(xiàn)過往的研究學術中對民宿業(yè)理論研究存在嚴重不足。為此，筆者以過往研究文獻為基礎對民宿業(yè)相關理論進行了梳理，明晰了民宿業(yè)的發(fā)展歷程、不同國家和地區(qū)對民宿業(yè)的內(nèi)涵界定，準確識別出了民宿業(yè)經(jīng)營過程中可能存在的新型治安風險隱患，尤其是搭載在共享經(jīng)濟載體上的共享民宿業(yè)可能存在的治安風險隱患。

(一)民宿概念的梳理與界定

文獻梳理表明，民宿行業(yè)最早生成于歐美發(fā)達國家，目前B&B是絕大多數(shù)西方國家民宿行業(yè)的專有名詞，但也有一些西方國家在日常行政監(jiān)管中使用Guest House、Home Stay等專用名詞來指代民宿業(yè)。文獻梳理中發(fā)現(xiàn)由于不同國家間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，導致不同國家的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和樣態(tài)存在差異明顯，進而導致不同國家對民宿概念的內(nèi)涵界定有明顯不同。以下四組概念是筆者梳理出的具有典型性的域外民宿概念的代表：一是，杰˙克拉克從基本服務產(chǎn)品供給的視角來理解民宿業(yè)，認為民宿是游客在旅游過程中用以領略旅游目的地自然風光和人文風光的一種基本住宿產(chǎn)品；二是，達倫˙提莫西從日常生活視角來理解民宿業(yè)，并將民宿業(yè)的內(nèi)涵界定為可以提供飲食和住宿服務的居住場域，游客能夠借助這一場域領略到旅游目的地社區(qū)文化傳統(tǒng)和生活習慣；三是，日本是從家庭經(jīng)營的視角對民宿業(yè)的內(nèi)涵進行界定的，認為民宿業(yè)是以家庭為核心的生產(chǎn)經(jīng)營單位，供游客游覽當?shù)仫L景的民宅；四是，瑞士的民宿業(yè)內(nèi)涵界定，突出國家和行業(yè)協(xié)會監(jiān)管對于民宿業(yè)發(fā)展的重要意義，將民宿業(yè)內(nèi)涵界定為家庭營業(yè)的小規(guī)模旅舍，但必須要接受來自國家正式力量的行政監(jiān)管和行業(yè)組織的行業(yè)監(jiān)管，住宿環(huán)境、衛(wèi)生條件和基礎設施要滿足政府和行業(yè)組織確定的基本標準。503-507

國內(nèi)民宿行業(yè)率先發(fā)展，并取得良好經(jīng)濟效果的地理區(qū)域是臺灣。其實行的《民宿管理辦法》突出了民宿行業(yè)的自用住宅和鄉(xiāng)村生活特征，將民宿行業(yè)定義為鄉(xiāng)村居民利用自用住宅的空閑房間，結(jié)合當?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)、環(huán)境資源和家庭副業(yè)方式，提供游客鄉(xiāng)野生活的住宿場所。大陸的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較晚，開始于上世紀的80年代人口大規(guī)模流動之后，并經(jīng)歷了四個主要發(fā)展階段。第一階段是農(nóng)家樂階段，始于80年代，這一時期農(nóng)家樂的主要內(nèi)容是為顧客提供基本的餐飲服務，住宿業(yè)務尚處于邊緣性的服務范圍；第二階段是家庭旅館階段，始于90年代，這一時期家庭旅館的核心功能是在基礎設施相對不足的城區(qū)和郊區(qū)為旅客提供最基本的住宿服務；第三階段是客棧階段，始于90年代末，這一時期客棧的主要內(nèi)容是在具有鮮明特色旅游名區(qū)為顧客提供基本的餐飲、住宿、娛樂等多元服務；第四階段是現(xiàn)在的民宿階段，始于21世紀初，目前的民宿業(yè)強調(diào)餐飲、住宿、娛樂的綜合性服務，并根據(jù)行業(yè)規(guī)范逐步發(fā)展出標準、優(yōu)品、精品等不同等級的民宿產(chǎn)業(yè)。大陸學者和政府部門現(xiàn)階段將民宿行業(yè)界定為鄉(xiāng)村居民利用自有的鄉(xiāng)村住宅，結(jié)合當?shù)氐泥l(xiāng)村旅游資源特色，按照安全生產(chǎn)標準自行設計改造與周圍環(huán)境協(xié)調(diào)、符合規(guī)定數(shù)量的客房，采取自行經(jīng)營方式，提供游客住宿，并配套餐飲或娛樂、休閑體驗等服務的鄉(xiāng)村休閑旅游。503-507這反映出在我國民宿行業(yè)的發(fā)展過程中，民宿行業(yè)所能夠提供的基本服務范圍越來越廣。同時也意味著其中所蘊含的治安風險越來越高，急需建構起科學化的民宿行業(yè)治安風險防范機制。

(二)過往國內(nèi)民宿研究方向的梳理分析

文獻梳理表明過往的民宿研究主要集中在四個方向：一是，民宿產(chǎn)業(yè)基礎設施與游客的滿意度研究，具體包括民宿與城區(qū)的距離對游客滿意度的影響研究、基本管理制度落實情況對游客滿意度的影響研究；二是，域外和臺灣民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展對大陸民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的借鑒價值研究，主要包括滿足顧客的多元化選擇需求、關注服務產(chǎn)品的內(nèi)容創(chuàng)新、保障服務質(zhì)量、發(fā)揮政府與民間協(xié)會組織作用、民宿產(chǎn)業(yè)的制度規(guī)范建設等方面；三是，民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境和對策研究，困境包括：日常糾紛化解平臺缺失、業(yè)態(tài)標準不明晰、產(chǎn)業(yè)特色不突出等方面，對策包括：延長民宿產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、打造民宿產(chǎn)業(yè)品牌、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的組織優(yōu)勢等方面；四是，與民宿相關的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)研究，主要是“民宿+”的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究。

上述的文獻梳理表明，過往的民宿研究中對民宿行業(yè)所蘊含的整體性治安風險缺乏系統(tǒng)分析和扎實的實證研究，對共享民宿業(yè)的治安風險研究更顯匱乏。即使有個別學者的研究關注到了民宿業(yè)的治安風險，也主要是對某個單一治安風險的展開文獻梳理，相關實證研究不足。為此，筆者針對H市共享民宿業(yè)所蘊含的治安風險開展了扎實的實地研究，期間筆者以公安機關實習生的身份進入到該市三個民宿業(yè)集中區(qū)域，通過質(zhì)性訪談、文本資料搜集等方式獲取了大量研究材料，這些材料對明晰共享民宿業(yè)蘊含的治安風險具有重大現(xiàn)實意義。下文將通過對實地調(diào)查材料進行細致梳理，確定共享民宿業(yè)存在的治安風險隱患，并針對風險隱患提出回應性監(jiān)管策略。

二、共享民宿業(yè)安全監(jiān)管運行現(xiàn)狀及治安風險分析

實地研究材料表明，共享民宿業(yè)所面臨的治安風險不同于傳統(tǒng)的線下民宿產(chǎn)業(yè)，因其搭載于依托互聯(lián)網(wǎng)的共享平臺之上，使共享民宿業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和運行過程相較于傳統(tǒng)的民宿業(yè)被無限拉長。這導致共享民宿業(yè)所面臨的治安風險隱患既有傳統(tǒng)民宿業(yè)的消防、食品衛(wèi)生、人身財產(chǎn)犯罪等線下治安風險，但也呈現(xiàn)出大量傳統(tǒng)民宿業(yè)所未曾遇到過的線上、線下互動的治安風險隱患。下文將對共享民宿業(yè)運行中可能存在的新型治安風險展開詳細梳理。

(一)共享民宿業(yè)安全監(jiān)管運行現(xiàn)狀

實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在共享民宿業(yè)運行過程中，共享平臺在運行的每一個階段均搭建起了治安風險監(jiān)管機制。但實地調(diào)查結(jié)果表明階段性的治安風險監(jiān)管機制在具體運行中存在著諸多桎梏，各個階段性監(jiān)管機制間脫節(jié)嚴重，整體性監(jiān)管范圍和監(jiān)管能力還處于相對薄弱階段。為此，筆者對共享平臺在每一階段的監(jiān)管機制及其運行狀況進行了詳細梳理(見表1)。

(二)共享民宿業(yè)安全監(jiān)管運行的問題分析

一是，整體性的安全監(jiān)管機制供給不足。在國家的整體立法規(guī)劃層面，2017年國家旅游局雖然頒布了《民宿旅游基本要求與評價》，但在共享民宿業(yè)安全監(jiān)管領域規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊，缺乏可操作性，這表明共享民宿業(yè)在安全監(jiān)管方面尚未形成全國性的監(jiān)管法律法規(guī)，使共享民宿業(yè)安全監(jiān)管領域出現(xiàn)了規(guī)則真空。面對這種總體性監(jiān)管制度缺失的困境，地方立法部門和政府部門制定了一系列的共享民宿監(jiān)管法規(guī)和政策文件，但實質(zhì)內(nèi)容主要是模仿傳統(tǒng)旅館業(yè)的安全風險監(jiān)管法規(guī)，對共享民宿業(yè)的發(fā)展預見性不強，條款簡單，往往只能涉及到安全監(jiān)管困境的單一方面問題，未能對共享民宿業(yè)安全監(jiān)管的整體鏈條做出規(guī)劃。

二是，既有監(jiān)管制度體系對共享民宿的新業(yè)態(tài)屬性關注不足?，F(xiàn)階段共享民宿業(yè)監(jiān)管過程所采用的監(jiān)管模式仍然是傳統(tǒng)旅館業(yè)的監(jiān)管模式，往往只能夠關涉到浮于表面的治安問題，未能有效預測、預警、預防共享經(jīng)濟帶來的新型治安風險，難以實現(xiàn)對共享民宿業(yè)從房源引入到顧客退房和互評階段的全時性過程監(jiān)管，在以下幾個方面表露出的治安風險隱患尤為突出。首先是在商家、顧客的身份驗證領域尚未探索出成熟的監(jiān)管體系，雖然當前線上的人工信息核對和實名驗證工作能夠解決一些身份驗證的問題，但是不能夠?qū)崿F(xiàn)全天候?qū)ι碳液皖櫩蜕矸葸M行實名加實人驗證。實地調(diào)查結(jié)果表明利用他人虛假身份信息登記、一人身份驗證而數(shù)人入住、不進行身份驗證便入住的情況較為突出，并沒有實現(xiàn)全過程監(jiān)管；其次是共享平臺在房源引入階段的整體性質(zhì)量審核能力不足，隨著近年來共享民宿業(yè)的迅猛發(fā)展，共享房屋數(shù)量呈現(xiàn)出指數(shù)型增長，但是共享平臺對民宿房屋的安全監(jiān)管仍然停留在房源引入階段的線上圖片數(shù)據(jù)審核和事后的互評監(jiān)督階段，這導致現(xiàn)階段的審核重心落在了房屋內(nèi)部裝飾方面，但是對房屋的整體狀況以及房屋的周邊狀況缺乏審核能力，這些周邊狀況包括社區(qū)的整體安全狀況，民宿房屋對社區(qū)整體環(huán)境結(jié)構的影響等；最后是共享平臺的數(shù)據(jù)與行政監(jiān)管部門數(shù)據(jù)對接失衡，隨著大數(shù)據(jù)風險預測、預警、預防時代的到來，國家對共享產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管在某種意義上已經(jīng)演變?yōu)榱藢α艉蹟?shù)據(jù)的監(jiān)管。但是共享民宿的治安風險數(shù)據(jù)預測、預警、預防絕不僅僅是共享平臺獨立能夠完成的，需要行政部門與共享平臺的雙向互動。為此，只有將共享平臺的數(shù)據(jù)與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)實現(xiàn)時時對接，才能夠最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)管的效能。

三是，征信體系對共享民宿業(yè)治安風險監(jiān)管支撐不足。發(fā)達國家完善的征信體系建設是支撐共享經(jīng)濟發(fā)展的決定性力量之一，為共享經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展奠定了信息基礎。我國的征信體系建設在近年來雖然取得了巨大的進步，但是整體的制度化建設水平還相對較低，公民失信量仍然在高位徘徊。而共享平臺對民宿行業(yè)的征信監(jiān)管只能夠利用平臺自身信用評價制度所形成的數(shù)據(jù)，國家征信體系對共享民宿業(yè)治安風險監(jiān)管支撐嚴重不足，為此亟需在以下幾個方面做出重大調(diào)整。首先是共享民宿平臺需要與更多的征信信息所有者展開合作，進而能夠?qū)ι碳液皖櫩偷男庞眯畔⒂幸粋€更加全面的把握；其次是共享民宿平臺之間應加強征信信息的交流合作，現(xiàn)階段各大共享民宿平臺之間沒有形成有效的信息支撐，不能夠?qū)κ湃寺?lián)合開展懲戒；最后是國家征信部門應與共享平臺之間架構起良好的交流合作，實現(xiàn)二者之間的優(yōu)勢互補，既可以便于共享平臺對商家和顧客進行監(jiān)管，也利于國家的征信體系建設。

四是，整體性、可操作性的安全標準尚未形成。共享民宿業(yè)治安風險要想得到有效監(jiān)管，離不開整體性和可操作性的行業(yè)安全標準，只有這樣才能使共享平臺、商家和顧客從自發(fā)到自覺，形成行業(yè)自律。雖然《民宿旅游基本要求與評價》對共享民宿業(yè)有了一定的安全標準要求，但是條文過少，內(nèi)容寬泛，不能形成閉環(huán)的行業(yè)性監(jiān)管體系。為此，各個共享平臺根據(jù)實際情況制定了自身的行業(yè)準入標準和服務規(guī)范，但各個平臺之間的標準又存在著內(nèi)容相對不完善、平臺間差異較大的問題，這就需要國家和平臺之間共同努力，形成具有操作性的行業(yè)安全標準。

五是，有效的糾紛化解路徑尚未形成。民宿業(yè)以共享平臺為載體與現(xiàn)實生活對接過程中必然會造成各種震蕩和不適，進而產(chǎn)生包括經(jīng)濟糾紛、環(huán)境糾紛在內(nèi)的多種糾紛隱患。但實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，共享民宿業(yè)的有效糾紛化解路徑尚未形成，這就導致這些糾紛隱患極易演變?yōu)橹伟诧L險?，F(xiàn)階段，下面這三種糾紛是最常見的糾紛類別：首先是，共享平臺上商家所提供的基本服務、基礎設施等描述與實際情況不相符；其次是，商家與游客之間容易因為服務價格變動、基礎設施破損而產(chǎn)生糾紛；最后是，民宿的商家易與街坊鄰里產(chǎn)生生活環(huán)境破壞糾紛，這些環(huán)境包括噪音污染糾紛、社區(qū)衛(wèi)生污染糾紛等。

三、共享民宿業(yè)治安風險的回應性監(jiān)管機制構建

共享民宿業(yè)的監(jiān)管既要兼顧傳統(tǒng)民宿業(yè)所面臨的治安風險隱患，也要兼顧共享民宿業(yè)的新業(yè)態(tài)治安風險特征。為此，筆者對法國、日本的共享民宿業(yè)治安風險監(jiān)管機制進行了梳理分析，進而構建起共享經(jīng)濟視闕下我國民宿業(yè)治安風險的回應性監(jiān)管機制。

(一)域外共享民宿業(yè)治安風險監(jiān)管機制分析

通過對域外共享民宿業(yè)監(jiān)管水平較高的法國和日本監(jiān)管機制進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)法國和日本的監(jiān)管機制突出行業(yè)組織的作用、注重標準劃分、強調(diào)整體性立法規(guī)劃。首先是突出行業(yè)組織的作用，在法國由政府承認的民宿業(yè)管理協(xié)會對共享民宿業(yè)進行監(jiān)管，政府會對加入民宿業(yè)管理協(xié)會的經(jīng)營者給予資金支持。但是要想加入該民宿業(yè)管理協(xié)會需滿足一定的條件，并簽訂義務協(xié)定，保證按照義務協(xié)定來開展各類服務。而且民宿業(yè)管理協(xié)會不僅僅只是充當監(jiān)管者的角色，還會為經(jīng)營者提供各類業(yè)務輔導和商業(yè)咨詢服務。以法國最大的民宿業(yè)管理協(xié)會之一的Gites De Franc為例，該組織即對共享民宿經(jīng)營者承擔治安風險監(jiān)管職責，也對經(jīng)營者提供各類的業(yè)務輔導和商業(yè)咨詢服務。其次是注重標準劃分，法國在對共享民宿業(yè)進行監(jiān)管過程中有著明確的標準劃分，對房間超過5間的一律按照旅館進行監(jiān)管，5間以下的按照民宿進行監(jiān)管。根據(jù)收費的方式不同將民宿又分為了Chamber和Gite，其中Chamber代表按天收費，Gite代表按周收費。設置麥穗等級來對共享民宿進行等級劃分，在綜合評定基礎設施狀況、周邊環(huán)境質(zhì)量、服務水平以及衛(wèi)生狀況等指標之后，劃分出了5個麥穗等級。最后是強調(diào)監(jiān)管過程中的整體性立法規(guī)劃，日本對民宿的監(jiān)管強調(diào)整體性的立法規(guī)劃，自90年代初開始就頒布了包括《農(nóng)山漁村余暇法》在內(nèi)的五部全國性法律，來對民宿業(yè)進行監(jiān)管，并明確了農(nóng)林水產(chǎn)省為全國性的共享民宿業(yè)的治安風險監(jiān)管部門。[10]

(二)共享民宿業(yè)的回應性監(jiān)管機制構建

回應性監(jiān)管理論是由埃爾斯和布雷斯維特所共同提出的一種綜合性監(jiān)管理論，目前該理論在物流業(yè)、寄遞業(yè)等行業(yè)領域應用廣泛。在橫向上該理論強調(diào)構建起由“自我監(jiān)管”“第三方監(jiān)管”“行業(yè)競爭監(jiān)管”所組成的監(jiān)管體系，強調(diào)社會國家化。在縱向上該理論突出強調(diào)了“雙金字塔”的監(jiān)管模型，試圖通過國家和社會共同擁有的強制手段和監(jiān)管策略兩個金字塔，實現(xiàn)對日常監(jiān)管中存在的風險隱患進行有差異化的裁決。[11]為此，本文在充分吸收域外共享民宿業(yè)的監(jiān)管機制基礎上，以回應性監(jiān)管理論為基礎，嘗試構建起了共享經(jīng)濟視闕下共享民宿業(yè)的回應性治安風險監(jiān)管模型(見圖1)。

圖1 共享經(jīng)濟視闕下共享民宿業(yè)的回應性治安風險監(jiān)管模型

該模型中共享民宿業(yè)的回應性監(jiān)管是指在國家民宿監(jiān)管主體、民宿業(yè)監(jiān)管協(xié)會、顧客消費者、商家以及共享平臺所共同構建起的多元互動的監(jiān)管體系。該體系以整體性的共享民宿業(yè)治安風險監(jiān)管制度和科學化的共享民宿行業(yè)標準為依據(jù)，通過對可能存在的治安風險進行差異化處罰，進而構建起滿足共享民宿業(yè)又好又快發(fā)展的良性條件和機制，以實現(xiàn)共享民宿業(yè)安全有序的運營狀態(tài)。該監(jiān)管體系的核心內(nèi)涵集中在以下三個方面：首先是突出的網(wǎng)絡性，共享民宿業(yè)監(jiān)管體系編織起了由國家民宿監(jiān)管主體、民宿業(yè)監(jiān)管協(xié)會、顧客消費者、商家以及共享平臺所搭建的治安風險監(jiān)管網(wǎng)絡；其次是有機的互動性，在該體系中形成了不同監(jiān)管主體之間監(jiān)督指導、信息反饋、舉報、命令指揮、溝通、建議勸說、監(jiān)督、服務、差異性監(jiān)管處罰等多種互動形式；最后是客觀的差異性，該監(jiān)管模型突出問題導向，針對不同的治安風險隱患采取差異化的處理措施，實現(xiàn)風險處置的動態(tài)平衡。

四、小結(jié)

共享民宿業(yè)的飛速發(fā)展是互聯(lián)網(wǎng)時代經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的結(jié)果，其中所蘊含的治安風險也是風險社會治安風險的重要組成部分。針對當前共享民宿業(yè)所面臨的整體性的安全監(jiān)管機制供給不足、新業(yè)態(tài)屬性關注不足、征信體系對治安風險監(jiān)管支撐不足等現(xiàn)實治安監(jiān)管困境，要充分發(fā)揮回應性監(jiān)管理論的實踐價值，使民宿業(yè)的治安風險監(jiān)管做到堵疏結(jié)合，打破傳統(tǒng)分散隔離的治安風險監(jiān)管狀態(tài)，架構起由國家+市場+社會組織的現(xiàn)代共享民宿的治安風險監(jiān)管體系。需要強調(diào)的是，共享民宿業(yè)在逐步發(fā)展中必然會產(chǎn)生諸多新型治安風險隱患。因而共享民宿業(yè)的治安風險監(jiān)管是風險社會安全治理的重要內(nèi)容，未來也必將是一個需要不斷探索的重要學術領域。