董鵬程 劉曉慧

[摘 要]英國的萊奇沃斯作為世界上第一個(gè)田園城市理論實(shí)踐的城市，至今依舊煥發(fā)著其獨(dú)有的城市魅力，通過研究分析，發(fā)現(xiàn)霍華德田園城市理論中獨(dú)特的土地開發(fā)信托的經(jīng)濟(jì)模式對這座城市發(fā)展的影響至關(guān)重要。針對當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程誕生數(shù)量龐大的城中村、城郊村現(xiàn)象，其存在改造成本高昂、建設(shè)管理、基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生問題、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中多方利益博弈等諸多問題，研究分析萊奇沃斯城市多年來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從中獲得對我國城中村、城郊村改革的經(jīng)驗(yàn)啟示，探索我國城中村及城郊村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論模式。

[關(guān)鍵詞]土地信托;經(jīng)濟(jì)模式;城中村改革;城郊村改革;經(jīng)驗(yàn)啟示

[中圖分類號(hào)]TU984.115 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

1898年，霍華德出版《明日：走向真正改革的平和之路》的偉大著作，系統(tǒng)地融合當(dāng)時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、進(jìn)化論及租金收入“單一稅制”等理論思想，結(jié)合當(dāng)時(shí)大城市面臨擁堵、環(huán)境等問題，提煉出田園城市的整體構(gòu)思與具體實(shí)踐，筆者認(rèn)為，萊奇沃斯城市獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對我國城中村、城郊村問題的改革提供積極的參考價(jià)值與借鑒意義，通過研究分析該經(jīng)濟(jì)模式，探索出我國城中村、城郊村改革的合理的科學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

2 萊奇沃斯（Letchworth）城市的經(jīng)濟(jì)模式分析

萊奇沃斯（Letchworth）是早期的田園城市模式，1903年，霍華德組織成立“田園城市有限公司”，籌集資金，購買土地，建立第一座田園城市——萊奇沃斯（Letchworth），歷經(jīng)百年的發(fā)展，萊奇沃斯城現(xiàn)在每年可依靠商業(yè)、辦公及工廠用地的租金獲益260萬英鎊。他們運(yùn)用一種有效的運(yùn)行機(jī)制，更直接地授予當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)土地所有權(quán)并使他們能夠發(fā)揮控制和管理服務(wù)作用，這種模式被稱之為開發(fā)信托模式。他們首先建立一定的土地所有權(quán)或產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，然后賺取收益。其目的，就是為本地創(chuàng)造資產(chǎn)，隨著時(shí)間的推移逐步累積資產(chǎn)，再將收益回投社區(qū)。這種在經(jīng)濟(jì)上自給自足并且不依賴財(cái)政資助是他們經(jīng)營模式的核心。

3 對我國城中村、城郊村改革啟示

通過對萊奇沃斯城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式分析，筆者認(rèn)為該城市的基金會(huì)運(yùn)用的信托機(jī)制對我國城中村、城郊村的改革建設(shè)提供了積極的參考價(jià)值以及借鑒意義。遂提出我國在面臨城中村、城郊村數(shù)量龐大（表1）、改造成本高昂（表2）等眾多問題上，在遵守我國相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)前提下，成立由政府主導(dǎo)監(jiān)管，將本地村民確權(quán)后的土地使用權(quán)、開發(fā)權(quán)信用托付于土地信托社會(huì)型基金會(huì)（以下簡稱土地信托基金會(huì)）理論概念模式，以對當(dāng)前城中村、城郊村進(jìn)行積極有效的改革，平衡各方利益的博弈。

3.1 土地信托基金會(huì)簡介、理論運(yùn)營原則及模式

土地信托基金會(huì)在遵守我國各項(xiàng)法律法規(guī)的前提下，由本地政府主導(dǎo)監(jiān)管，本地村集體經(jīng)濟(jì)組織或社會(huì)資本融資以聯(lián)合運(yùn)營的方式進(jìn)行該基金會(huì)的運(yùn)行，對于參與信托的村民作為基金持有人，享受基金長期發(fā)展獲得收益的分紅，該村集體身份轉(zhuǎn)型為社區(qū)集體，村民身份轉(zhuǎn)型為社區(qū)居民，將全面參與城中村、城郊村建設(shè)發(fā)展。該基金會(huì)短期核心項(xiàng)目將信托的土地進(jìn)行價(jià)值評估，進(jìn)行符合城市規(guī)劃及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)下的規(guī)劃設(shè)計(jì)，補(bǔ)償村民按照當(dāng)前土地用途進(jìn)行補(bǔ)償，開發(fā)項(xiàng)目主要以村民保障性住房建設(shè)、租賃住房建設(shè)以及各項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)農(nóng)耕用地，按需預(yù)留城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工業(yè)用地;待到項(xiàng)目建設(shè)完成投入使用，租賃住房將以符合市場規(guī)律的前提定價(jià)進(jìn)行出租，用以安置外來流動(dòng)人口等，村民參與租賃住房的管理，租金將以大量流動(dòng)人口的收入統(tǒng)計(jì)為標(biāo)準(zhǔn)而定，使得流動(dòng)人口可支付得起租金;長期來看，城中村及城郊村租賃住房大量建成投入使用，不僅為城市提供大量出租住房，隨著土地容積率提升及基礎(chǔ)設(shè)施改善等多重因素使得土地價(jià)值提高，村民將享受其持有基金增長所帶來的收益，社會(huì)投資商也將獲得可觀的收益，政府將獲得穩(wěn)定的稅源，財(cái)政收入也將增加。除去稅收及收益分紅，余下收益累積進(jìn)而再回投進(jìn)行城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等完善建設(shè)。

3.2 我國城中村、城郊村成立信托基金會(huì)的可行性分析

2017年8月國土資源部、住建部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》中提到：村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。由此可見，在政策上國家政府是鼓勵(lì)城中村、城郊村中的本地村民和村集體成立土地信托社會(huì)型基金會(huì)出現(xiàn)的，在遵守我國當(dāng)前各項(xiàng)法律法規(guī)的前提下，具體表現(xiàn)在：①現(xiàn)今土地征收制度實(shí)質(zhì)上是按被征收土地的原用途補(bǔ)償，使得農(nóng)民被驅(qū)逐至土地增值收益的分配外圍，使之成為社會(huì)不穩(wěn)定因素之一。成立土地信托社會(huì)型基金會(huì)，不僅可以保證農(nóng)民土地確權(quán)后土地增值收益的問題，也可以讓村民及村集體遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的前提下，有效地參與城中村或城郊村的改造。②成立土地信托社會(huì)型基金會(huì)，村集體經(jīng)濟(jì)組織通過自行開發(fā)或聯(lián)營等方式建設(shè)租賃住房及相關(guān)配套設(shè)施，不僅可以解決村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)疲軟，勞動(dòng)力空心化等問題，還可以激發(fā)金融和社會(huì)資本的新投資熱情，解決改造過程中資金短缺問題。③通過獲得金融和社會(huì)投資建設(shè)本地村民保障性住房和租賃住房等，不僅可以減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支出負(fù)擔(dān)，改善村民居住條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，租賃住房建設(shè)可以極大地緩和外來流動(dòng)人口的住房問題，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地價(jià)值增長，容積率提升，基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境改善，土地信托基金會(huì)的收益持續(xù)累積增長?；饡?huì)向基金持有人按照《合伙協(xié)議》分配收益：既可以通過固定回報(bào)實(shí)現(xiàn)，也可通過開發(fā)商項(xiàng)目回購實(shí)現(xiàn)，待到改造完成，政府可以通過出租住房收入所得稅及物業(yè)稅等獲得長期穩(wěn)定的稅源，即為地方經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)閑散資金，避免非法集資，也能促進(jìn)相關(guān)法律制度的完善。④鑒于當(dāng)前不能直接適用《憲法》第10條、《土地管理法》、《物權(quán)法》第48條的規(guī)定改變農(nóng)民集體的土地之權(quán)屬，待到城中村、城郊村項(xiàng)目改建初步完成，村集體身份將轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)集體，原土地集體所有制可轉(zhuǎn)型為社區(qū)所有制，再向土地國家所有制進(jìn)行靠攏，逐步降低村民對集體土地的依賴性，緩和當(dāng)前土地征收制度中因發(fā)展建設(shè)要求上繳部分土地所激發(fā)的社會(huì)矛盾。⑤對于信托基金開發(fā)模式，政府可制定相關(guān)政策，如適度減免建設(shè)初期開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)稅等;基金會(huì)未來累積收益用于回投城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改善升級(jí)、教育商業(yè)等建設(shè)過程所需資本，政府可進(jìn)行一定額度的無償捐贈(zèng)支持項(xiàng)目建設(shè)升級(jí)，鼓勵(lì)帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行投資。即樹立良好的政府形象，又能以較低的成本帶動(dòng)社會(huì)資本的融入。

4 總結(jié)

作為世界上第一座田園城市的實(shí)踐代表——萊奇沃思，百年來的城市發(fā)展證明其獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是正確可行的，并且影響到英國其他城市的建設(shè)發(fā)展。雖然中英國情不同，土地制度等不同，但其理論模式可用于解決我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城中村、城郊村問題。本質(zhì)上，我們也需要探索這種不依賴政府財(cái)政撥款，利用社會(huì)資本進(jìn)行城中村及城郊村建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)自給自足的規(guī)劃發(fā)展模式。

成立土地信托基金會(huì)，讓土地的使用權(quán)、開發(fā)權(quán)以集約的形式開發(fā)建設(shè)，使得原村集體轉(zhuǎn)型社區(qū)集體，基金持有的村民轉(zhuǎn)型為社區(qū)居民，逐步降低村民對集體土地的依賴性?；饡?huì)提供的多項(xiàng)服務(wù)促進(jìn)村民的工作轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)村民職業(yè)技能培訓(xùn)，提高村民素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)競爭力和創(chuàng)新力，使其參與改造建設(shè)及管理租賃住房和相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施等，解決改善城中村城郊村的勞動(dòng)力空乏，帶動(dòng)村民參與的積極性。政府出臺(tái)相關(guān)政策監(jiān)管并鼓勵(lì)該基金會(huì)的運(yùn)行，短期以減免項(xiàng)目開發(fā)稅、促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)支持等措施促進(jìn)城中村及城郊村發(fā)展建設(shè)，中長期政府逐步完善相關(guān)政策法規(guī)的同時(shí)，也可獲得長期穩(wěn)定的稅源，對于基金會(huì)收益回投建設(shè)升級(jí)的資本，政府可進(jìn)行一定金額的無償捐助支援建設(shè)升級(jí)，政府將從原來的財(cái)政撥款模式變成捐助人，不僅提升政府形象，拉動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行投資，還可以改變地方政府融資以銀行貸款為主的格局。這種出最小的力撬動(dòng)最重的杠桿模式可緩和逐步平衡當(dāng)前城中村及城郊村發(fā)展中的多方利益博弈問題，達(dá)到改造過程涉及多方參與者的策略組合和均衡，實(shí)現(xiàn)逐步經(jīng)濟(jì)平衡這一核心驅(qū)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫離政府財(cái)政撥款的經(jīng)濟(jì)模式依賴性，最終實(shí)現(xiàn)自給自足的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理想模式。

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