楊富茂

[摘 要]根據全國105個村莊1033份問卷資料，對農村林改政策的執(zhí)行與績效進行分析。研究表明，村莊林權改革整體取得了重大進展，確權到戶成效良好;農民林地的四至界限日益清楚。與此同時，研究發(fā)現林權證書頒證率地區(qū)差異明顯，農戶間仍存在爭議和糾紛，農民林業(yè)經營缺少技術服務和資金投入等問題，需要在改革中進一步處理和改善。

[關鍵詞]農村林權改革;政策執(zhí)行;績效評估

[中圖分類號]F326.22 [文獻標識碼]A

林權改革是將農村土地承包經營從耕地推向林地的創(chuàng)新性改革，是擴展林業(yè)生產空間、拓寬林農增收路徑的重要改革，是新常態(tài)下推進林業(yè)經濟的關鍵改革。林權改革是對農村經濟所有稀缺資源的制度改革，將以往主要由集體經濟組織統一經營的集體山林明晰產權，確權到戶。華中師范大學中國農村研究院依托 “百村觀察”平臺，在全國范圍內開展了大規(guī)模的調查和走訪，以期對我國現階段農村林權改革進行了解和評估。

1 樣本村莊區(qū)劃與調查內容

基于對全國254個村莊、4178位農民的走訪調查，對其中涉及林權改革的105個村莊1033個農戶進行分析研究。將村莊劃分為七大區(qū)域進行比較分析，其中地處華東、西南地區(qū)的村莊占比22.86%;位于華中地區(qū)村莊占比20.95%;位于西北地區(qū)的村莊占比12.38%;屬華南地區(qū)的村莊占比11.43%;位于東北、華北地區(qū)的村莊分別占比7.76%、7.76%。調查由村莊問卷和農戶問卷兩部分組成。村莊問卷調查包括：確權時間、確權方式、頒證情況、服務提供及機構等。農戶問卷涉及：農戶基本情況、確權的開展、糾紛情況等相關內容。本文的所有數據問題均源于上述村莊和農戶調查數據。

2 農村林權改革的進展狀況

2.1 總體進度

農村林權改革主要以村為單位，對村莊開展情況進行分析能基本反映改革的總體進度。通過調查發(fā)現，超過九成的村莊于21世紀初開始進行集體林權改革。從數據來看，1980年至1999年進行林權改革的村莊不足一成;2000年之后開展林權改革的村莊大幅增加，其中2000年至2009年占比為51%;2010年至今的占比為43%。整體上林權改革的開展率在逐年增加，村莊林改積極性日益增強，2010年后隨著國家林業(yè)政策的推進，林權改革進入發(fā)展“蜜月期”。

2.2 確權方式

從林改確權方式來看，目前主要有三種方式：分股不分山、聯戶承包和按人均分，承包到戶。在105個有效村莊樣本中，62.86%的村莊以“按人均分，承包到戶”的方式確權;14.28%的村莊為“聯戶承包”;22.86%的村莊以“分股不分山”方式確權。就農民林地確權的情況而言，在1033個有效農戶樣本中，81.41%的農民通過“按人均分，承包到戶”方式確權;采用“聯戶承包”和“分股不分山”的方式的比重分別為5.81%和 12.78%。由此可見，“按人均分，承包到戶”已成為農村林地確權的主要方式，林地入戶已現成效。（見表1）

就不同地區(qū)具體來分析，除東北地區(qū)外其他地區(qū)對“按人均分，承包到戶”的確權方式的偏好十分明顯，其中華北地區(qū)占比最高，達到100%，華南地區(qū)占比最低，為66.92%;相比之下，確權不確地的“分股不分山”方式和多戶聯營的“聯戶承包”方式使用率不高。綜合來看，林改確權中東北農民主要以股份分紅形式實現林地收益，其余地區(qū)農民多“按人均分，承包到戶”，華北地區(qū)最為顯著。

3 農村林權改革面臨的問題

3.1 確權頒證的覆蓋面

村莊林權證頒證情況直接反映林權改革的落實程度。為統一確權林地的判別標準，本文以發(fā)證林地面積為分析對象。文章依據村莊林地確權頒證的情況，把村莊已經確權頒證的林地總面積（單戶林權證總面積+聯戶林權證總面積）與村莊林地面積相除，計算出各村的林地確權頒證率，用以衡量村莊林地的確權程度和林權改革的覆蓋面。由于部分村莊存在確權但未頒證的情況，因此在此處計算中出現確權頒證率為零的情況，本文將其視作林地未實現頒證確權的部分。

調查顯示，村莊林地確權頒證率差異明顯，覆蓋面不均衡。就村莊林地確權頒證率來說（見表2），林地沒有實現頒證確權的村莊占比19.12%，確權頒證率在“1%～33%”“34%～66%”、“67%～99%”之間的村莊占比接近，分別為10.29%、10.29%和13.24%，47.06%的村莊林地確權頒證率為100%。全國的林地確權頒證率均值為0.65，分區(qū)域來看，東北地區(qū)的林地確權頒證率均值最低，為0.30;華北地區(qū)確權頒證率均值最高，為0.97;華南、華中、華東、西北、西南地區(qū)確權頒證率均值分別是0.81、0.77、0.55、0.47、0.73，不同區(qū)域的確權頒證率差異明顯。

3.2 確權糾紛情況

一方面，以《森林法》《物權法》為代表的相關林改的法律、法規(guī)以及地方性文件涉及不同立法部門、不同效力層級，缺乏專門性和統一性，沒有完整、明確的規(guī)定林地產權的具體內容。在調整林權法律關系的實踐過程中，現有的權利規(guī)范也表現出規(guī)制力和解釋力的不足。另一方面，2008年《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》、2013年“中央一號文件”先后對集體林權改革做出要求，前者指出用五年時間基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務，后者強調妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

從調查數據可以發(fā)現（見表3），80.99%的農民認為林地界限“清楚且無爭議”，但林改后農民林地四至界限仍然存在模糊和爭議。9.85%的農民認為“界限清楚，但有爭議”，7.79%的表示“無爭議，但不清楚界限”，兩者合計占比17.64%。就不同區(qū)域而言，華中、西南地區(qū)爭議較多，兩地農民認為林地“界限清楚，但有爭議”“無爭議，但不清楚界限”的占比分別是11.49%、11.06%和15.65%、9.16%。

3.3 確權工作難點

林農在經營中獲得服務和幫助的成效是保證林業(yè)生產、促進確權工作的關鍵，也是難點。對林業(yè)服務進行調查發(fā)現，51.59%的農民林業(yè)經營沒有機構提供服務，而且地區(qū)差異突出（見表4），華東地區(qū)提供服務的占比最低，為30%，西南地區(qū)最高，占比62.39%。林業(yè)經營服務機構的主要服務是“提供種苗”，占比60.11%，“技術服務”占比18.54%（見表5），不足兩成?？梢姡謽I(yè)服務供給量不足，服務內容相對單一，沒有針對性地解決林農生產難題，服務缺乏“立體感”。

4 基本結論

通過上文的分析，我們對當前農村林權改革執(zhí)行進展和績效進行了簡要評估，并得出以下主要結論。

第一，村莊林權改革整體取得了重大進展，“按人均分，承包到戶”成為主要確權方式，林地確權到戶取得了良好成效。2008年《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確指出以勘界發(fā)證來明確承包關系，林權證成為林地身份證。明確林權主體就是要明確林權主體邊界和確保林權主體收益，也就是要“確權到戶”。但確權中村莊林權證的頒發(fā)仍存在一定的空缺，不同區(qū)域的確權頒證率差異明顯，林權證到戶率有待進一步提高。

第二，總體來看，隨著林權改革的深入，明晰產權的任務取得重大進展，農民林地的四至界限日益清楚，林業(yè)生態(tài)建設成果顯著，但仍存在模糊和爭議的情況，在后續(xù)推進中需要持續(xù)厘清。

第三，農林收益驅動變化影響林權改革，林權改革的最終目的是提高森林經營效率，農民林業(yè)生產的發(fā)展是深化改革需要關注的重要內容。調查發(fā)現，林業(yè)服務供給不足，農民林業(yè)經營的主要困難是“缺乏資金投入”“缺乏撫育技術”。可見，在林權改革中應進一步加強對農民的林業(yè)經營指導，充分激發(fā)林業(yè)生產活力。

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