匡亞妮

摘要：洞庭湖濕地作為湖南省重要的生態(tài)保護屏障，也是國際重要濕地之一，發(fā)揮著重要的生態(tài)服務功能。但在當前卻面臨著面積不斷萎縮、水質不斷下降、生物多樣性受到嚴重威脅等嚴峻的問題。要想解決這些問題，關鍵在于健全法制，要樹立整體意識，進行綜合性立法，把洞庭湖作為一盤棋來看待，處理好水與其他要素的關系、洞庭湖與行政區(qū)劃的關系、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系、統(tǒng)管與分管的關系。在立法的內容上，必須轉變傳統(tǒng)立法觀念，明確立法的原則;細化相關保護措施，因地制宜建立嚴格的法律制度;打破傳統(tǒng)監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一的綜合管理機構;提高法律責任，加大違法打擊力度。

關鍵詞：洞庭湖濕地;綜合性立法;一體化保護;生態(tài)補償;管理體制

中圖分類號：D922.301 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）015-0351-03

一、洞庭湖濕地的現(xiàn)狀

洞庭湖是我國的第二大淡水湖，也是我國第一批被列入國際重要濕地名錄的濕地之一，它作為湖南省獨特的生態(tài)屏障，有著極其重要的生態(tài)服務價值與功能。但在當前，洞庭湖面臨的形勢十分嚴峻。表現(xiàn)在：一是濕地面積不斷萎縮。據(jù)濕地資源的調查資料顯示，洞庭湖濕地的面積由于各種原因在短短10年間已經(jīng)減少了24萬畝。二是濕地的水質不斷下降。洞庭湖污染呈逐年加重趨勢，生活污染嚴重，富氧化趨勢明顯，部分濕地水質為劣v類，僅少數(shù)濕地水質為Ⅱ類以上。三是生物多樣性受到嚴重威脅。東方田鼠成災、外來物種入侵，魚類數(shù)量從118種減少到30余種。中華鱘、中華秋沙鴨、白鶴、白顴、白鰭豚等珍稀野生物種已經(jīng)到了瀕危的境地。

造成洞庭湖形勢如此嚴峻的原因是多方面的。但最為主要的原因是濕地保護部門在職責上沒有落實好，相互推諉，敷衍了事，沒有為洞庭湖濕地的保護發(fā)揮其應有的作用。在法治大背景下，必須依法行政，出現(xiàn)上述問題其實在很大程度上暴露出的是立法上存在問題，是立法在部門職權分工、制度設計、法律責任等方面的缺失造成的。法律以其強制性、普遍性與指導性的特點，有利于從大局上為洞庭湖濕地的保護提供諸多保障，一直以來被視為環(huán)境保護的有效手段，因此，要想保護洞庭湖濕地的生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮洞庭湖的生態(tài)價值，促進洞庭湖區(qū)經(jīng)濟的良性發(fā)展，良法務必先行。2005年7月30日湖南省第十屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《湖南省濕地保護條例》，作為湖南省濕地保護的地方性法規(guī)，該條例僅僅只有29個條文，規(guī)定也較為籠統(tǒng)，可操作性不強，在實踐中存在著種種問題，根本不能真正起到實質性的作用。那么，我們究竟應該采取何種形式的立法思路來保護洞庭湖濕地呢？是直接修改湖南省2005年制定的《湖南省濕地保護條例》，把洞庭湖作為專章立法;還是把洞庭湖作為一個整體來進行綜合性的立法？筆者更支持后者。

二、洞庭湖濕地綜合性立法的理由

1.綜合性立法是尊重客觀規(guī)律的必然要求

洞庭湖本身是一個生態(tài)總體，我們原先沒有把它看做一個整體，分散立法。湖南省出臺過《湖南省漁業(yè)條例》、《湖南省血吸蟲病防治條例》、《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》、《湖南省林業(yè)條例》等地方法規(guī)（規(guī)章），但這些地方性立法主要是針對某一要素，有的注重防洪問題，有的優(yōu)先考慮血吸蟲病防治問題，有的側重漁業(yè)問題等，所以當矛盾集中時，沖突該如何解決？我們要看到洞庭湖是一個生態(tài)整體，既是環(huán)境要素也是自然資源，所以我們既要保護它維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，同時也要合理的開發(fā)利用，洞庭湖綜合性的立法，實際上是遵從了自然規(guī)律，因為它的對象是整體，濕地內的水、魚類、土壤等要素處于一個動態(tài)平衡中。另外，也符合我們對整體事物的系統(tǒng)化、一體化管理的理念。習近平總書記曾講到：“山水林田湖是生命的共同體”，所以我們一個藍圖要畫到底，對洞庭湖進行綜合性的立法，符合整體管理的理念。

2.綜合性立法是化解矛盾的有效手段

湖南省在2005年制定了《湖南省濕地保護條例》，但該法只有區(qū)區(qū)29個條文，主要是原則性的制度設計，可操作性不強。同時，基于洞庭湖漁業(yè)、林業(yè)、血吸蟲病防治、防洪等不同目的，湖南省先后制定了多部地方性法規(guī)（規(guī)章），這些地方性立法之間以及它們與《湖南省濕地保護條例》之間存在著種種矛盾。例如《湖南省濕地保護條例》規(guī)定濕地保護的主管部門是林業(yè)部門，而《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》卻規(guī)定湖泊圍墾種植由水行政主管部門來管理;又如《湖南省濕地保護條例》第10條規(guī)定要嚴格控制開墾或者占用濕地，但《湖南省血吸蟲病防治條例》第13條實際上卻是在鼓勵在海灘上圍湖造林，將濕地轉化為林地，像這種矛盾還存在著很多，那么就存在一個問題，如果發(fā)生爭議，在法律規(guī)范位階相同時，應該適用哪個？在分散立法時這種矛盾是很難避免的，因為各立法部門往往側重自己的利益，難以協(xié)調，而濕地區(qū)域采用綜合性的立法就能有效解決這種問題。

3.綜合性立法符合國際國內的立法趨勢

針對濕地進行綜合性的立法，無論是國外還是國內都有先例。日本的琵琶湖20多年前就是《琵琶湖條例》，現(xiàn)在已經(jīng)上升到國家層面的立法了，經(jīng)過多年的實踐，確實發(fā)揮了很好的效果，這是國外的。在國內，現(xiàn)在是一湖一策，一河一法，有國務院頒布的《太湖流域管理條例》，還有各省頒布的如《鄱陽湖濕地保護條例》、《云南省撫仙湖管理條例》、《貴州省夜郎湖水資源環(huán)境保護條例》、《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》等相繼出臺，現(xiàn)在對《長江法》也已經(jīng)到了第二審，可見國家和地方也意識到了對湖泊的整體保護，紛紛加強了綜合性立法的步伐，所以洞庭湖綜合性立法有它的科學性與合理性，我們應該加強科學的立法，促進洞庭湖濕地的綠色、可持續(xù)發(fā)展。

三、洞庭湖濕地綜合性立法面臨的問題

關于洞庭湖綜合立法的問題，湖南省委省政府高度重視，杜家毫書記多次在講話或批示當中作出了要求，省政府法制辦去年將洞庭湖立法的問題列入2018年度第二號立法計劃，前不久召開的省委十一屆五次全會，再次將洞庭湖的立法問題擺上了議事議程，并且在省委的決議當中明確提出要求我們加快制定出臺《洞庭湖保護條例》。對于洞庭湖綜合性立法，就是把洞庭湖作為一盤棋來看待，作為一盤棋可能就涉及以下幾個關系加以處理：

1.水與其他要素的關系

洞庭湖作為濕地，水肯定是最重要的要素，“一湖碧水”需要我們去守護，我們不僅要采取措施防止?jié)竦厮Y源的不斷減少，還要防治水污染，這是保護濕地的應有之義。但濕地里不只有水，還有其他要素，比如說魚類、土地、林木、鳥禽等環(huán)境要素，但我們在保護的時候往往把它們割裂開來，或者是把水放在了最重要的位置而忽視了其它要素的保護，所以有人就提出了全方位的保護理念，但是全方位的保護還是講到一個重點的封閉式的保護，而濕地內水與其他要素處于一種相互影響、相互依存、相互制約的動態(tài)平衡的關系中，所以我們應該用整體的、發(fā)展的眼光去看待問題，同時看到他們之間的聯(lián)系，“牽一發(fā)而動全身”，用聯(lián)系的觀點來看待問題是形成整體意識必不可少的。

2.洞庭湖與行政區(qū)劃的關系

目前洞庭湖濕地涉及到益陽、常德、岳陽和長沙4個地級市的19個縣市區(qū)，還涉及到湖南和湖北兩個省份，可謂涉及面非常廣，所以不可避免的會有多方利益之爭。如砂石資源是洞庭湖非常豐富的一種自然資源，而洞庭湖河道采砂涉及岳陽、益陽、常德、長沙四市，由于各地的管理模式不一樣（經(jīng)營主體不一致、管理制度不一致、運砂船裝載噸位不一致），導致洞庭湖采砂管理較為混亂。同時，長江非法采砂涉及湖南、湖北兩省，行政管轄權的分割，行政執(zhí)法步調不一致，給偷采、盜采以可乘之機，在岳陽進行調研時，岳陽市水務局、旅游外僑局、國土局等針對在實踐中存在的這一問題可謂怨聲載道，湖南的砂石管的比較緊而湖北的卻比較松，這就會導致區(qū)域發(fā)展的不平衡，這就是在實踐中確確實實存在的問題，洞庭湖在進行綜合性立法時一定要注意到與行政區(qū)劃的關系問題，這個關系不處理好，立法的愿望可能會落空。

3.經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系

我們一直在強調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調，這也是環(huán)境保護法的一個基本的原則，它的基本含義是“環(huán)境保護和社會發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施、協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”?？墒窃趯嵺`中，特別像在洞庭湖區(qū)，它們二者卻經(jīng)常相矛盾。比如大通湖原來集養(yǎng)殖，水運，蓄水三大功能為一體，這是1952年國務院確定的，確定以后，在那個人工圍田造田的特殊時代，就賦予它養(yǎng)殖這一功能，“靠山吃山，靠水吃水”，這是人類獲得基本生存資源的手段，湖區(qū)人民以此為生，養(yǎng)家糊口。但隨著環(huán)境保護趨勢的到來，大通湖成了濕地保護區(qū)，突然被限定為禁養(yǎng)區(qū)，這樣一來，湖區(qū)人民的生產(chǎn)生活就受到了很大的影響。再比如前段時間岳陽市的采砂整治工作取得了明顯的效果，2017年以來，由于岳陽縣、湘陰縣、羅市相繼停采，砂石市場價格一路飛漲，砂價持續(xù)升高，最高時達到160元/噸，是2016年的3倍。過高的砂價導致岳陽市及鄰近長株潭地區(qū)各類基礎攻施建設成本大幅上升，甚至有些重點工程因無砂可購不得不停工，嚴重影響了經(jīng)濟社會發(fā)展。這種例子在洞庭湖區(qū)可謂比比皆是，那么如何來緩解這種矛盾是我們必須要考慮到的現(xiàn)實問題。我們強調生態(tài)優(yōu)先，但同樣不能忽視發(fā)展，但這個發(fā)展必須是綠色的發(fā)展，可持續(xù)的發(fā)展，這樣才有利于這個社會的和諧穩(wěn)定。

4.統(tǒng)管與分管的關系

一直以來，我國環(huán)境保護的監(jiān)管體制就是統(tǒng)管與分管相結合的模式，涉及到地方就是地方政府環(huán)境保護部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，政府有關部門依照有關法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。對洞庭湖濕地的監(jiān)管也是按照這種傳統(tǒng)的思路設計的，比如洞庭湖范圍內的土地（濕地）所有權及經(jīng)營權，相關資源的行政管理權均分屬不同的部門，洞庭湖管理和生態(tài)保護分屬岳陽、益陽、常德等地級市的19個縣（市）區(qū)，涉及的資源保護行政部門有20多個，四個保護區(qū)也分屬岳陽、常德、益陽等。采砂、洲灘開發(fā)、漁業(yè)捕撈、航運、野生動物、濕地、蘆葦生產(chǎn)等均是由水利、漁政、海事、林業(yè)、沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)、葦業(yè)公司等行政主管部門或地方政府（單位）進行管理。條塊分割導致政出多門、各行其是，管理與執(zhí)法上各自為政，“九龍治水、群龍無首”，出現(xiàn)東邊禁漁西邊不禁，保護區(qū)管理禁止采砂、水利部門許可采砂等，加之保護區(qū)在大多數(shù)人心目中，只是管鳥和野生動物的部門，所以濕地生態(tài)有效保護管理難以到位。所以應該盡快打破洞庭湖區(qū)域壁壘和部門壁壘，突破傳統(tǒng)思想的束縛，按照整體思路來理順洞庭湖管理體制，構建全新的洞庭湖綜合治理和濕地保護體制。

四、洞庭湖濕地綜合性立法的規(guī)制選擇

通過上面的分析，我們可以得出洞庭湖的保護關鍵還是要有一個科學合理的立法內容，包括轉變立法觀念，細化相關保護措施，打破傳統(tǒng)監(jiān)管體制，提高法律責任等。

1.轉變立法觀念，明確立法的原則

原則在一部法中是起到貫穿性、統(tǒng)領性、補充性的作用，原則的確立是我們在綜合性立法中應該首先考慮到的。洞庭湖要制定一部綜合性的立法，一定要轉變傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新保護理念，明確一體化保護、保護優(yōu)先、明細性、社會多元共治的原則。所謂一體化保護原則，主要是尊重濕地生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，在濕地保護統(tǒng)籌上堅持預防為主，一體化規(guī)劃;在濕地管理體制上打破行政區(qū)域界線，一體化管理（協(xié)調）;在濕地污染防治、生態(tài)保護上，要打破部門藩籬、避免多頭執(zhí)法，一體化治理;在濕地保護手段上，綜合運用政治、行政、經(jīng)濟、技術等多種手段，一體化保護。保護優(yōu)先原則，即無論在什么時候，都應該把洞庭湖的生態(tài)保護放在優(yōu)先的位置，促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展，當洞庭湖濕地的生態(tài)保護價值與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突時，應優(yōu)先保護其生態(tài)價值。明細性原則，主要是指法律規(guī)定的邊緣界限要清楚，不要含糊不清，增強法的可操作性，包括兩個方面：一個是法律術語的表達要精準，不要讓人產(chǎn)生歧義，第二個是囊括的范圍要廣，不要給洞庭湖的破壞留下尾巴。比如在漁業(yè)捕撈方面，應該明確一些禁用的漁具，包括一些漁具的名稱、網(wǎng)的大小、使用的危害等等，讓公眾一目了然，不鉆漏洞，這既有利于執(zhí)法也有利于公眾守法。社會多元共治原則，就是要發(fā)揮各方力量，包括政府、企業(yè)、公眾，形成三者各負其責、齊抓共管的濕地保護格局。政府以及各部門還有企業(yè)及時公布相關信息，完善相關程序，賦予公眾相關權利，讓公眾真正參與進來，發(fā)揮公民、法人和其他組織的社會監(jiān)督作用，讓權力在陽光下運行！

2.細化相關保護措施，因地制宜建立嚴格的法律制度

制度的設計是一部法的關鍵，制度設計的好壞直接決定了這部法實施的效果如何。在洞庭湖的綜合性立法中，應該構建相關制度，比如進一步明確濕地規(guī)劃制度，確定該制度負責制定主體、實施主體、具體內容與法律責任;完善環(huán)境信息公開制度，將洞庭湖生態(tài)狀況納入其公開的范圍，建立實施公開平臺;建立濕地修復制度，組織開展相關修復工程，公開相關修復方案和效果，接受大家的監(jiān)督等。在洞庭湖綜合性立法中，最應該建立的是生態(tài)補償制度和河長制兩大制度。

生態(tài)補償制度，在2005年的《湖南省濕地保護條例》中是空白的，作為環(huán)境法領域的最新成果，生態(tài)補償制度發(fā)揮著利益驅動、激勵與協(xié)調的效果，通過經(jīng)濟手段將經(jīng)濟效益的外部性內部化，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護的可持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。建立該制度，最為主要的要確定補償?shù)姆秶①Y金來源以及標準問題。首先，是生態(tài)補償?shù)姆秶鷨栴}，我認為應該包括農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)因為退田還湖、興林抑螺、平垸行洪所造成的損失以及喪失的發(fā)展機會進行補償。其次，就是最為重要的生態(tài)補償資金來源問題，應該通過以下渠道籌集：一是國家財政撥款，這是最主要的來源，政府再通過財政支付的方式來進行補償，國家也可以采取事業(yè)撥款、免稅或者專項補助的方式來進行資金支持;二是向洞庭湖的受益群體收取稅費的方式來進行補償;三是建立洞庭湖區(qū)的生態(tài)補償基金，通過基金的方式向損失群體進行生態(tài)效益補償。最后就涉及到了生態(tài)補償?shù)臉藴剩瑧上嚓P機構來計算農民因為濕地權利限制的實際損失或者進行收益估值后確定，而且這個標準不是一成不變的，它會隨著本省經(jīng)濟的發(fā)展而逐步提高。

建立湖長制。所謂“河長制”是指在相應水域設立河長，由河長對其責任水域的治理、保護予以監(jiān)督和協(xié)調，督促或者建議政府及相關主管部門履行法定職責、解決責任水域存在問題的體制和機制。這種制度是由各黨政一把手負責管轄的水域，極大地改變了過去“九龍治水”的弊端，在近幾年的實踐中發(fā)揮了不小的作用。可以把這個制度寫進洞庭湖綜合性立法中，由湖長負責本轄區(qū)內水污染的防治、水資源的保護、水域岸線的管理等工作，協(xié)調各方利益沖突，同時加強對湖長的考核評價與問責。這兩個制度應該成為洞庭湖綜合性立法的重點與亮點，這兩個制度都有利于緩和社會矛盾，協(xié)調各方利益，實現(xiàn)長久發(fā)展。

3.打破傳統(tǒng)監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一的綜合管理機構

洞庭湖濕地綜合性法制的關鍵還是建立權責清晰的監(jiān)管體制。眾所周知，傳統(tǒng)的監(jiān)管體制是按部門進行劃分的，特別是不同部門所管理的資源不一樣，實現(xiàn)的目標也不同，往往導致政出多門、各自為政，在缺乏有效的、綜合性的協(xié)調機制的前提下，彼此之間的利益沖突會嚴重阻礙洞庭湖的保護工作。涉及到兩個方面，一個是要素之間并非絕對分離，處于動態(tài)平衡中;另一個是行政區(qū)劃交界處容易相互推諉。這種傳統(tǒng)的監(jiān)管體制無法解決這兩個問題，所以我們就要打破傳統(tǒng)的體制，建立一個統(tǒng)一的協(xié)調機構。

這就需要建立洞庭湖濕地保護區(qū)，保護區(qū)的范圍要盡可能的廣，打破區(qū)域壁壘、部門壁壘，然后建立一個統(tǒng)一的綜合管理機構一洞庭湖濕地保護區(qū)管委會，這個機構負責整個洞庭湖的監(jiān)督管理，由它來制定洞庭湖區(qū)的政策與規(guī)劃，進行開發(fā)活動的許可，對各項違法活動予以處罰，有綜合執(zhí)法大隊來進行執(zhí)法，同時要承擔相應的責任。這種模式契合洞庭湖綜合管理的需要，有利于全面深化改革，提高政府的治理能力，在法律上具有可行性。

4.提高法律責任，加大違法打擊力度

一直以來，環(huán)境的違法成本就比較低，這是場低成本、高收益的買賣，所以才使得環(huán)境違法行為屢禁不止。法律責任比較弱具體表現(xiàn)在幾個方面：一是處罰的標準太低，如《湖南省漁業(yè)條例》第34條規(guī)定的處罰中，罰款的上限僅為五千元，遠遠低于《漁業(yè)法》;二是處罰的對象太窄，一般只針對個人，對集體的違法缺乏相應規(guī)定;三是處罰的種類太少，集中表現(xiàn)在以行政處罰為主，處罰力度又不大，行政處罰的震懾力遠遠不夠;四是處罰多以量衡量，如對于非法捕撈針對總量處罰而不是這種行為，這樣就會導致一些惡劣的方式如電魚，給整個種群造成不利影響;最后一個就是法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，不好操作。

針對以上種種問題，筆者認為，要全面提高法律責任，抬高處罰門檻，加大違法打擊力度，主要從以下方面解決：大大提高處罰標準，對違法所得按其倍數(shù)進行罰款;拓寬處罰對象，為集體違法處罰設定依據(jù);對于處罰，不僅僅局限在行政處罰，達到犯罪標準還要承擔相應的刑事責任;對違法的行為本身進行處罰，若行為惡劣，哪怕沒有造成嚴重后果或達到處罰總量，也要進行懲戒性處罰;洞庭湖綜合性的立法中處罰的規(guī)定不應太原則，要盡可能的具體，把原先不明確的事項明確，為執(zhí)法提供明確的操作指南。只有嚴格法律責任，加大對違法行為的打擊力度，讓人們在違法時加以衡量，才能有效防止對洞庭湖區(qū)的生態(tài)破壞行為。

洞庭湖的綜合性立法近幾年一直是湖南省高度重視的問題，相關專家組近期也已經(jīng)開始了立法工作，這是一項功在當代，利在千秋的事情，無論對洞庭湖濕地的保護還是其日后的可持續(xù)發(fā)展來說都是至關重要的。可以說，保護好了洞庭湖濕地，就保護好了三湘四水的“腎臟”，就擁有了一張湖南的綠色名片！