晁增財

摘要：2015年4月25日發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》特許經(jīng)營權(quán)的程序，成為目前基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)域中效力層級較高的立法文件，被稱之為特許經(jīng)營領(lǐng)域的“基本法”，有利于社會資本維護合法權(quán)益。但《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》畢竟不同于PPP基本法，特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系未明確，特許經(jīng)營行為和特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)未明確，在現(xiàn)有法律背景下，社會資本參與PPP模式在如期完成項目融資、獲得項目土地使用權(quán)、建設(shè)過程中重大設(shè)計變更以及支付渠道等方面均存在諸多風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：社會資本;PPP;風(fēng)險分析

中圖分類號：F283 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0126-01

一、如期完成項目融資的風(fēng)險

由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素可能導(dǎo)致項目公司不能在規(guī)定期限內(nèi)完成項目融資。如某城市地下綜合管廊PPP項目于2016年5月份中標(biāo)，6月份簽訂草簽PPP合同，且約定“乙方最晚應(yīng)于本合同簽訂之日后五個工作日內(nèi)且在投標(biāo)保證金退還之前，向甲方提供合同要求的履約保函;中標(biāo)人應(yīng)在項目公司注冊成立后三個月內(nèi)完成項目的融資，若乙方未遵守上述融資要求，則甲方有權(quán)終止本合同，并有權(quán)兌取履約保函中的金額，作為乙方的違約金”。實際因股東方法定代表人變更等因素致使項目公司正式成立于10月下旬，后經(jīng)與各商業(yè)銀行談判等需要時間，從而導(dǎo)致項目融資于2017年6月才完成第一次融資，如嚴(yán)格按照《PPP合同》約定，勢必會視為中標(biāo)人違約，發(fā)生兌取履約保函中的金額的現(xiàn)象。

本項目合同約定“乙方可以為本項目融資之目的，經(jīng)甲方同意，可以將其在本合同項下且必須在本項目范圍內(nèi)的非資產(chǎn)權(quán)益（如預(yù)期收益權(quán)、保險受益權(quán)等）設(shè)置抵押、質(zhì)押或以其它方式設(shè)置擔(dān)保權(quán)益”。但實踐中以項目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項目融資方式非常少見。

二、獲得項目土地使用權(quán)以及費用承擔(dān)風(fēng)險

PPP項目公司能否獲得PPP項目土地使用權(quán)，如何獲得，這是PPP項目實踐中最不確定的問題之一。根據(jù)《土地管理法》第54條，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得?？梢奝PP項目中的大部分用地可以采取劃撥方式，但實踐中并非如此。2001年lO月22日國土資源部發(fā)布了《劃撥用地目錄》，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目規(guī)定可以劃撥方式提供土地使用權(quán)，對以營利為目的非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目，規(guī)定應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán)。PPP項目究竟是否屬于以營利為目的，是否可采用劃撥方式取得土地使用權(quán)，都要根據(jù)具體項目具體分析，各地操作和認知也都不統(tǒng)一。如某地下綜合管廊PPP項目其土地使用權(quán)可通過無償劃撥方式取得，其土地使用權(quán)以及建設(shè)前期審批均得到相關(guān)審批單位變更主體的批準(zhǔn)。而武漢市某PPP項目土地使用權(quán)證辦理在政府主管名下，該項目并沒有獲取項目所占有土地使用權(quán)，所以影響到該項目公司對項目資產(chǎn)所有權(quán)，進而嚴(yán)重影響了項目公司的融資。

三、規(guī)劃變更或設(shè)計重大調(diào)整導(dǎo)致的項目不確定性風(fēng)險

因國家或地方政府出臺管控措施或?qū)椖恳?guī)劃進行強制要求，導(dǎo)致項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模有可能需要進行調(diào)整，項目實際建設(shè)內(nèi)容存在不能確定之風(fēng)險，從而導(dǎo)致社會資本方施工利潤減少以及項目的投資收益率降低，對整個PPP項目的概算指標(biāo)將產(chǎn)生影響的風(fēng)險。

就如上文中提到的武漢某PPP項目在建設(shè)過程中，武漢市長江新城規(guī)劃發(fā)布。與此同時，武漢市于2017年8月23日出臺了《市人民政府關(guān)于加強長江新城規(guī)劃區(qū)域管控工作的通告》。該通告對武漢項目的建設(shè)產(chǎn)生了重大影響，武漢在建項目因管控措施的出臺，其項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模需要進行調(diào)整，項目的實際建設(shè)內(nèi)容存在不能確定之風(fēng)險。而且該管控措施規(guī)定暫停辦理該區(qū)域的建設(shè)項目規(guī)劃土地許可手續(xù)和施工許可手續(xù)，使武漢項目建設(shè)所需要的行政手續(xù)審批部分停滯。該規(guī)劃風(fēng)險目前使武漢項目的建設(shè)進度放緩，整個PPP項目進度受到影響。

上文提到的某城市地下綜合管廊PPP項目建設(shè)過程中，政府為了落實2016年6月17日住建部召開全國城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議要求“堅決落實管線全部入廊，包括燃氣、污水必須全部入廊”。對原設(shè)計提出重大設(shè)計調(diào)整的方案：新建、改建道路涉及管廊建設(shè)的，在確保污水、燃氣入廊的基礎(chǔ)上優(yōu)化管廊設(shè)計斷面，部分道路因受原有的供熱管道遷改難度大、費用高等因素影響，在總斷面寬度保持不變的情況下進行道路斷面調(diào)整，縮減非機動車道寬度，增加中間隔離帶，管廊移位至中間隔離帶下，取消部分道路兩側(cè)紅線外綠化建設(shè)內(nèi)容并逐年分期實施，從而導(dǎo)致社會資本方施工利潤減少以及項目的投資收益率降低，對整個PPP項目的概算指標(biāo)將產(chǎn)生影響的風(fēng)險。

四、未取得財政補貼納入地方政府人大決議，列入中長期財政規(guī)劃的風(fēng)險

財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政預(yù)算暫行規(guī)定》（財金[2016]92號）文件第十八條、第十九條、第三十六條明確規(guī)定，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，然后通過對財政部門審核的匯總，再報請本級政府同意后，報本級人民代表大會審議，并將本級人大批準(zhǔn)的政府對PPP項目的財政預(yù)算、執(zhí)行及決算情況作為財政部門信息公開內(nèi)容，從而保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。

另外，有的商業(yè)銀行將財政補貼納入中長期財政規(guī)劃并經(jīng)當(dāng)?shù)卣舜髮徸h的文件作為融資的必要條件，某些項目未取得當(dāng)?shù)卣畬⒃摳顿M項目列入年度預(yù)算和中長期財政規(guī)劃的人大決議的正式有效文件，項目融資困難的問題仍然存在。由于信息公開不完備將會給社會資本在項目運營期獲得投資收益的預(yù)判產(chǎn)生影響。

五、實際收費收入低于估算值導(dǎo)致的風(fēng)險

特許經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的主要收入來源是政府補貼和使用者付費。收費調(diào)整機制一般是政府方物價、財政等相關(guān)管理的，項目公司只能在約定的范圍內(nèi)提供收費設(shè)施的服務(wù)，項目公司想要調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施的收費價格就必須等待許多政府部門的審批。

六、結(jié)語

綜上所述，特許期的不確定分析風(fēng)險，取決于很多沒有預(yù)料到的長期變化因素，這也是決定社會資本在整個項目中成敗的關(guān)鍵因素。政府審批延誤和土地征用延誤都會更多地涉及到政治風(fēng)險而非財務(wù)風(fēng)險，而這些會直接影響社會投資人的經(jīng)濟狀況，往往會打擊投資者對參與未來基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的信心。