宋曙光　周渺

[提要] 新城城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，有著不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新要求。民族地區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，受自然條件等諸多因素影響與制約，需從創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、提升自身建設(shè)能力、引導(dǎo)農(nóng)村人口進(jìn)城安家等方面，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū);新型城鎮(zhèn)化;發(fā)展建議

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月25日

新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的新要求，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段。武陵山區(qū)地處我國(guó)中西部地區(qū)，是一個(gè)總面積11萬(wàn)多平方公里，總?cè)丝?，300多萬(wàn)，有苗、土家、侗族等近30個(gè)少數(shù)民族集聚生活的貧困地區(qū)。城鎮(zhèn)化的滯后，使得該區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力缺少有效轉(zhuǎn)移途徑，當(dāng)?shù)鼐用袷杖爰吧钏降?，與東部地區(qū)差距大，這種狀況不僅影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且也關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。因此，加快推進(jìn)武陵山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)于促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善當(dāng)?shù)孛裆?、推進(jìn)民族地區(qū)現(xiàn)代化、縮小東西差距以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和全面小康社會(huì)建設(shè)都具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)民族地區(qū)的重要意義

黨的十八屆三中全會(huì)提出走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入了新時(shí)期、新階段。盡管我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了很大進(jìn)展，但我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平卻不均衡，受自然條件、歷史發(fā)展基礎(chǔ)等因素的影響和限制，城鎮(zhèn)化是中西部地區(qū)滯后于東部地區(qū)，民族地區(qū)又滯后于非民族地區(qū)。我國(guó)少數(shù)民族人民主要集聚生活在中西部地區(qū)，這樣民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化更是嚴(yán)重滯后。黨中央發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，對(duì)于原本城鎮(zhèn)化發(fā)展水平就低的民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，既是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又是一個(gè)發(fā)展趕超的良好機(jī)遇。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不再單純追求城市數(shù)量的增長(zhǎng)和城市空間的擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重視縣域、中心鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展，突出人口的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)的低碳綠色、社會(huì)公共服務(wù)的均等、生活空間的方便舒適、生態(tài)環(huán)境的山清水秀。由此可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化在內(nèi)容要求、發(fā)展方式及其基礎(chǔ)條件等方面都與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有很大不同，同時(shí)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，民族地區(qū)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中制約影響因素也在消除或發(fā)生轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡宓貐^(qū)尋求在新型城鎮(zhèn)化中的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了可能。因此，對(duì)照新型城鎮(zhèn)化的要求，結(jié)合民族地區(qū)具體實(shí)際，梳理出民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化中的有利條件和優(yōu)勢(shì)，對(duì)于民族地區(qū)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，將是一個(gè)難得的好機(jī)遇，具有重要意義。

二、民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的制約與影響

（一）城鎮(zhèn)化率低且發(fā)展不平衡。我國(guó)民族地區(qū)主要集中于中西部地區(qū)，中西部地區(qū)除了受自身自然條件等因素制約和影響城鎮(zhèn)化發(fā)展外，國(guó)家改革開(kāi)放優(yōu)先發(fā)展東部及沿海地區(qū)的政策也影響民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，使得城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)，低于全國(guó)平均水平。這種城鎮(zhèn)化水平低不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)總量不足上，也反映在城鎮(zhèn)體系不完善以及城鎮(zhèn)空間布局局限上。如，地處武陵山區(qū)的懷化市，2014年全市城鎮(zhèn)化率為40.4%，在湖南省排名第十，低于全省7.52個(gè)百分點(diǎn)，低于全國(guó)13.26個(gè)百分點(diǎn)。全市城市平均人口規(guī)模為27.82萬(wàn)人，而20～50萬(wàn)人口以上的中等城市只有1個(gè)，20萬(wàn)人口以下10萬(wàn)人口以上的小城市也只有1個(gè)。全市77個(gè)建制鎮(zhèn)中總?cè)丝诠?7.24萬(wàn)人，占全市城鎮(zhèn)人口比重為28.7%，每個(gè)建制鎮(zhèn)平均城鎮(zhèn)人口為0.61萬(wàn)人，縣城平均人口規(guī)模為6.49萬(wàn)人。城鎮(zhèn)人口規(guī)模較小，無(wú)法發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚作用，無(wú)法形成完善的城市公共交通、水、電、煤氣等公用基礎(chǔ)設(shè)施以及商業(yè)、文化、教育等配套設(shè)施，城鎮(zhèn)的規(guī)模效益也就難以體現(xiàn)。從空間布局視角來(lái)看，歷史上的城鎮(zhèn)格局對(duì)新型城鎮(zhèn)布局是有影響的。通常，以城鎮(zhèn)為極點(diǎn)通過(guò)城鎮(zhèn)帶動(dòng)周邊要素向城鎮(zhèn)聚集，產(chǎn)生極點(diǎn)效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，并形成以中心城鎮(zhèn)為中心點(diǎn)的圈形布局，構(gòu)建起相互連接、相互依托的大中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)體系。然而，民族地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量的不足及城鎮(zhèn)空間布局上的局限，這無(wú)疑會(huì)對(duì)民族地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生制約與影響。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)驅(qū)動(dòng)力不足。無(wú)論是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化還是新型城鎮(zhèn)化，都離不開(kāi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)文化機(jī)制驅(qū)動(dòng)，這其中最重要的還是二三產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動(dòng)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，工業(yè)化程度不高，受自然條件影響，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高，而發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)又缺乏現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展所需資本、技術(shù)、人力資本等要素。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展、推動(dòng)主要還是依賴賬于行政政策干預(yù)的土地?cái)U(kuò)張模式。這種依賴于土地?cái)U(kuò)張的城市發(fā)展模式使得民族地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活力不夠，就業(yè)崗位供給不足，難以帶動(dòng)周邊聯(lián)動(dòng)發(fā)展。如，沒(méi)有發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)作為支撐，就難以形成推動(dòng)或加速民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的強(qiáng)勁動(dòng)力體系。若民族地區(qū)依靠自身能力的建設(shè)和積累來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，這不僅需要較長(zhǎng)時(shí)間，而且會(huì)長(zhǎng)期的滯后于全國(guó)新型城鎮(zhèn)化;若靠借助外力強(qiáng)行發(fā)動(dòng)，又將面臨后續(xù)乏力、能否持續(xù)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（三）民族文化的“邊緣化”。民族文化是“各民族在其漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中學(xué)習(xí)、積淀與創(chuàng)造出來(lái)的生活方式”。從某種意義上來(lái)說(shuō)，“新型城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)傳播現(xiàn)代城市生活理念的過(guò)程，構(gòu)建少數(shù)民族新的生產(chǎn)生活方式是民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。然而，“城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻給民族文化帶來(lái)了巨大的沖擊和影響，使其在現(xiàn)代文明社會(huì)中日趨邊緣化，甚至走向衰落或湮滅”。在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中，民族地區(qū)一方面經(jīng)常、也容易受到現(xiàn)代主流文化的影響，諸如改變著裝、飲食習(xí)慣、民族建筑風(fēng)格等來(lái)迎合“外界”主流文化。另外，面對(duì)“外界”主流文化的沖擊和影響會(huì)逐漸失去民族文化自信與文化自覺(jué)。一個(gè)民族的生產(chǎn)生活方式與其長(zhǎng)期居住的生產(chǎn)生活環(huán)境密切相關(guān)，是其傳統(tǒng)文化的組成部分。隨著民族地區(qū)大量勞動(dòng)力外出進(jìn)城務(wù)工，融入城市生活，必將在其心中留下城鎮(zhèn)生活印記。孕育民族文化的土壤一旦發(fā)生改變，那么，民族傳統(tǒng)文化不僅將很難延續(xù)，反而會(huì)有被“外界”文化融合甚至瓦解、湮滅的危險(xiǎn)。那么，如何面對(duì)這種基于生活方式改變而帶來(lái)的對(duì)民族文化的沖擊和影響，這又將是民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

三、推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。新型城鎮(zhèn)化突出在“新”字上，不僅城鎮(zhèn)化內(nèi)容上“新”，發(fā)展的方式上也要“新”。對(duì)于資源稟賦存在顯著差異、城鎮(zhèn)化率低且發(fā)展不平衡的民族地區(qū)而言，更要在“新”字上做文章、下大功夫。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，民族地區(qū)要改變當(dāng)前主要依靠“西部建設(shè)”、“一帶一路”等外力因素來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的單一模式，而是既要借助國(guó)家對(duì)民族地區(qū)幫扶的政策優(yōu)勢(shì)，又要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、制度創(chuàng)新等內(nèi)力因素雙輪驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，從頂層做好設(shè)計(jì)、安排。重視人的意愿與不同地區(qū)的特點(diǎn)，將少數(shù)民族傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活習(xí)慣與城鎮(zhèn)建設(shè)需求相結(jié)合，民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代科技文明相結(jié)合，創(chuàng)新民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（二）完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，嵌合文化、生態(tài)、宗教。民族地區(qū)自然地貌較為復(fù)雜，高原、山地、盆地、丘陵等交錯(cuò)分布。因此，少數(shù)民族居住也是呈現(xiàn)“大雜居”、“小聚居”或“普遍散居”的特點(diǎn)。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，人口由分散轉(zhuǎn)向集中，不同民族成分、不同宗教信仰、不同文化結(jié)構(gòu)的人的集中生產(chǎn)生活，必然會(huì)產(chǎn)生民族矛盾、文化沖突，稍有處理不慎，就會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。民族地區(qū)內(nèi)部發(fā)展條件不同，發(fā)展程度不同，差異化顯著，城鎮(zhèn)有不同的功能定位，因此完全有條件實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位式的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要充分發(fā)揮現(xiàn)有城鎮(zhèn)的作用，利用好少數(shù)民族寶貴的文化、生態(tài)資源財(cái)富，轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)要素，打造具有民族特色的新城鎮(zhèn)。通過(guò)功能延伸和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)把鄉(xiāng)村有機(jī)地串聯(lián)起來(lái)，將文化、生態(tài)、宗教等原生要素置身于村寨、小鎮(zhèn)之中，最終構(gòu)建成一個(gè)以民族文化為紐帶，村鎮(zhèn)良性互動(dòng)的完整的城鎮(zhèn)體系。

（三）加大對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提升民族地區(qū)自我建設(shè)能力。民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大多處于初始階段，需要大量的財(cái)政支持。而且新型城鎮(zhèn)化又重在人的城鎮(zhèn)化，即增加和提高公共服務(wù)的供給，給人更多的獲得感、幸福感和安全感，更需要有更多的資金投入，這就增加了民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化自我建設(shè)的財(cái)政壓力，很大程度上只能依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。因此，基于民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)條件，需要加大中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，增加國(guó)家財(cái)政對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，鼓勵(lì)多元主體參與到投融資環(huán)節(jié)，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化的融資渠道，增強(qiáng)民族地區(qū)自我建設(shè)能力。

（四）放開(kāi)戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)安家落戶。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，不只是農(nóng)村人口“洗腳上田”，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)生產(chǎn)，更重要的是要生活方式從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。民族地區(qū)通常是人口流出地區(qū)，大量人口流向東部沿海城市，而戶籍的限制又使他們不無(wú)法真正融入當(dāng)?shù)爻鞘?。因此，?duì)于民族地區(qū)的城市、城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，加快戶籍制度改革步伐，放開(kāi)戶籍限制，放寬戶口遷移政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，外出人口回流，無(wú)疑會(huì)有力助推民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]何明.當(dāng)下民族文化保護(hù)與開(kāi)發(fā)的復(fù)調(diào)邏輯——基于少數(shù)民族村寨旅游與藝術(shù)展演實(shí)踐的分析[J].云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008.40（1）.

[2]廖永倫.新型城鎮(zhèn)化背景下民族文化保護(hù)利用研究——以黔東南苗族侗族自治州為例[J].貴州民族研究，2016（2）.

[3]秦德智，趙德森，邵慧敏.民族文化與城鎮(zhèn)化的雙螺旋耦合機(jī)制研究[J].思想戰(zhàn)線，2016（2）.