李 沖, 史曙生

(南京師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院,江蘇 南京 210023)

自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)以來(lái),“精準(zhǔn)治理”作為一個(gè)新型社會(huì)治理范式,在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會(huì)救助、政務(wù)服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等[1-2]諸多治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用,同時(shí)表現(xiàn)出其巨大的治理效率潛力。隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)化,國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的全面實(shí)施以及社會(huì)治理的民主化要求不斷提升,“精準(zhǔn)治理”的治理范式將輻射到更多社會(huì)領(lǐng)域?；诖?本文結(jié)合當(dāng)下我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)以“精細(xì)化管理”為主要范式的治理實(shí)際困境,提出青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”的設(shè)想,并闡述其突破既有治理范式瓶頸的路徑,從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式的轉(zhuǎn)換。

1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精細(xì)化管理”治理范式的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐

1.1 “精細(xì)化管理”治理范式的理論基礎(chǔ)結(jié)合多年來(lái)我國(guó)各地區(qū)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)工作的實(shí)地調(diào)研,并在前期研究中對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)相關(guān)政策、文件等的梳理分析,筆者認(rèn)為,青少年體質(zhì)健康促進(jìn)作為現(xiàn)階段我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展中的重要組成部分,從公共治理的視域加以理解,其“治理”[3-4]內(nèi)涵不能簡(jiǎn)單等同于我國(guó)傳統(tǒng)意義上的管理、行政或組織等控制論概念[5],而應(yīng)包含新時(shí)代背景下對(duì)其治理方法、治理主體、治理效果及治理過(guò)程中人文、社會(huì)環(huán)境因素等一系列問(wèn)題的社會(huì)學(xué)乃至哲學(xué)層面的綜合思考[6]。雖然,近年來(lái)我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)要以多元參與、民主共建的綜合治理理念對(duì)其進(jìn)行整治[7],但青少年體質(zhì)健康促進(jìn)始終未脫離以政府“精細(xì)化管理”為主要范式的治理范疇,現(xiàn)階段的我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)事業(yè)治理帶有明顯的政府管理主義范式傾向。

本文對(duì)我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精細(xì)化管理”治理范式的理解并不是簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)概括,而是出自對(duì)我國(guó)在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)實(shí)踐探索中借助西方新公共管理理論經(jīng)驗(yàn)后的實(shí)踐結(jié)果的概括與闡釋。從理論脈絡(luò)視角分析,“精細(xì)化管理”范式源自西方企業(yè)的“科學(xué)管理”理論[8]。自中華人民共和國(guó)成立至20世紀(jì)90年代,我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式暴露出組織效率低與嚴(yán)重的管理隨意性;進(jìn)入20世紀(jì)90年代,受西方新自由主義思潮的影響,新公共管理理念的諸多內(nèi)容被引入我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)事業(yè)之中,并強(qiáng)調(diào)政府管理的精細(xì)化?！熬?xì)化管理”實(shí)質(zhì)上是通過(guò)政府高位推動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化手段,使青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的每個(gè)環(huán)節(jié)都盡可能精細(xì)化,從而形成一個(gè)受政府直接影響的系統(tǒng)化管理體系。這種精細(xì)化體現(xiàn)在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的部門(mén)設(shè)置、管理目標(biāo)、績(jī)效評(píng)估等方面,可將其定義為我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)獨(dú)具特色的“維穩(wěn)體制”[9]。

在“維穩(wěn)體制”下,政府作為青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的單一管理主體,對(duì)各項(xiàng)工作均負(fù)有“無(wú)限責(zé)任”,實(shí)踐中必須通過(guò)不斷地完善與改造行政系統(tǒng)的條線(xiàn)設(shè)置填補(bǔ)工作中出現(xiàn)的各種新問(wèn)題。實(shí)踐證明,此種“維穩(wěn)體制”在20世紀(jì)50—60年代緩解了我國(guó)各級(jí)、各類(lèi)學(xué)校中危害青少年學(xué)生健康的傳染病問(wèn)題;在20世紀(jì)70—90年代,保障了我國(guó)學(xué)校體育在面對(duì)國(guó)內(nèi)外格局動(dòng)蕩時(shí),在艱難中曲折發(fā)展的歷程;也在一定程度上緩解了20世紀(jì)90年代至今我國(guó)青少年體質(zhì)健康水平不斷下滑的趨勢(shì)。不可否認(rèn),在近70年的長(zhǎng)期實(shí)踐探索中,這一過(guò)程在一定程度上提高了我國(guó)政府對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的管理效率,同時(shí)保證了青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的平穩(wěn)發(fā)展,是我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理的必然發(fā)展階段。

1.2 “精細(xì)化管理”治理范式的具體實(shí)踐從1954年中央體委參照蘇聯(lián)的管理模式頒布《準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國(guó)體育制度》,對(duì)青少年體育實(shí)施國(guó)家宏觀(guān)管理,到1986年國(guó)家體委印發(fā)《關(guān)于體育體制改革的決定(草案)》,1993年印發(fā)《關(guān)于深化體育改革的意見(jiàn)》,我國(guó)開(kāi)始逐步實(shí)施由國(guó)家包辦過(guò)渡到國(guó)家與社會(huì)治理相結(jié)合,重視轉(zhuǎn)變行政機(jī)構(gòu)職能,加強(qiáng)對(duì)青少年體育的全面支持。2006年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育 增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》(中發(fā)[2007]7號(hào)),2007年頒布《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》并啟動(dòng)“全國(guó)億萬(wàn)青少年學(xué)生陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)”。2011年頒布《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出:建立和完善由政府統(tǒng)籌、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)支持與人民大眾廣泛參與的體育事業(yè)多元化發(fā)展格局[10-11]。2016年頒發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育 促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)》。我國(guó)政府始終對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)工作給予高度重視,通過(guò)國(guó)家層面的高位推動(dòng)與宏觀(guān)規(guī)制對(duì)健康促進(jìn)的各個(gè)方面給予制度、政策上的規(guī)范與指導(dǎo)。在近70年的長(zhǎng)期實(shí)踐探索中,建立了一套由政府主導(dǎo),以共青團(tuán)組織、教育、體育和衛(wèi)生部門(mén)等共同組建、綜合領(lǐng)導(dǎo)的精細(xì)化管理體制[12]。

唐剛等[13]指出,我國(guó)的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)經(jīng)歷了政府單一管理模式、政府與社會(huì)結(jié)合治理模式、政府市場(chǎng)社會(huì)結(jié)合模式與多主體參與協(xié)同治理模式4個(gè)發(fā)展階段。陳洪[14]認(rèn)為,長(zhǎng)久以來(lái)作為我國(guó)體育治理重要組成部分的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的治理主體仍然規(guī)制于政府職責(zé)范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)的“體育管理”范式依舊以教條化的運(yùn)作、強(qiáng)大的制度慣性影響青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的實(shí)際治理[15]。筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段我國(guó)的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)仍未沖破以“精細(xì)化管理”為主要范式的治理范疇,政府管理精細(xì)化的具體實(shí)踐依然體現(xiàn)在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的各個(gè)方面。

(1) 政府對(duì)自身治理“條線(xiàn)”的不斷強(qiáng)化與改造,在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中希望通過(guò)制度化的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)工作過(guò)程的嚴(yán)格把控。例如,政府設(shè)置了從中央到地方的層級(jí)制青少年體質(zhì)健康促進(jìn)條線(xiàn)部門(mén),當(dāng)一個(gè)國(guó)家相關(guān)政策開(kāi)始執(zhí)行時(shí),其遵循由上到下逐層推進(jìn)的模式;然而,此種層級(jí)制的管理組織模式并不能滿(mǎn)足青少年體質(zhì)健康促進(jìn)管理工作復(fù)雜性的需要[16],為此,相關(guān)部門(mén)職能只能不斷地重新調(diào)整和設(shè)計(jì),政府則希望能通過(guò)精細(xì)化的職能設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)各個(gè)方面的管控。

(2) 執(zhí)行框架的制度化與標(biāo)準(zhǔn)化。政府希望通過(guò)設(shè)置精細(xì)化的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下級(jí)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行邊界,從而限制下級(jí)職能部門(mén)的自由裁量權(quán),以達(dá)到國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的要求。如《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》要求我國(guó)所有的省、市及自治區(qū)按照國(guó)家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行,并最終將結(jié)果匯總到中央統(tǒng)一管理。目前我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡、地域間的環(huán)境差異以及各地區(qū)學(xué)生體質(zhì)受自然影響等因素,是否能夠滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一要求,仍然是一個(gè)值得深思的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(3) 政府行政職能的不斷強(qiáng)化。近年來(lái)隨著青少年體質(zhì)健康促進(jìn)工作逐步上升到政府績(jī)效評(píng)估的高度,各地政府對(duì)此項(xiàng)工作均給予高度重視。這也使得青少年體質(zhì)健康促進(jìn)工作中政府的行政職能不斷強(qiáng)化,當(dāng)一個(gè)政策下達(dá)之后,為滿(mǎn)足上級(jí)政府的行政要求,下級(jí)政府會(huì)對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策的執(zhí)行“逐層加碼”,使得上級(jí)的行政要求最終都移至最基層政府。盡管不同地區(qū)政府的管理水平差異性較大,但政府管理的精細(xì)化水平,特別是我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的精細(xì)化管理水平已相當(dāng)高。

誠(chéng)然,此種以“精細(xì)化管理”為主要范式的治理在一定程度上保障了70年來(lái)政府對(duì)我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的支持;然而,隨著近年來(lái)我國(guó)各方面社會(huì)矛盾的復(fù)雜化,此種治理范式逐漸暴露出其缺陷。由政府主導(dǎo)高位推動(dòng)、宏觀(guān)規(guī)制的精細(xì)化管理所消耗的人力、財(cái)力、物力等成本越來(lái)越大,并且始終未沖破其“粗放型”發(fā)展的縛束,政府欲涉足青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的各個(gè)方面,卻無(wú)法有效做到對(duì)各項(xiàng)工作的精確、高效治理,導(dǎo)致各種問(wèn)題的解決“治標(biāo)不治本”。與此同時(shí),我國(guó)青少年的體質(zhì)健康水平也未因政府巨大的投入而發(fā)生顯著性改善,政府對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的精細(xì)化管理逐漸陷入“過(guò)制度化”的危機(jī)。

2 “精細(xì)化管理”治理范式的困境:“過(guò)制度化”危機(jī)

青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精細(xì)化管理”治理范式的“過(guò)制度化”這一概念是相對(duì)于“制度化”概念提出的。“制度化”是組織機(jī)構(gòu)為適應(yīng)“制度環(huán)境” 與“技術(shù)環(huán)境”而不斷規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與固定化的過(guò)程[17]。前文已系統(tǒng)闡述了我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中精細(xì)化管理的具體實(shí)踐,在精細(xì)化管理實(shí)踐中的治理陷入“過(guò)制度化”危機(jī),具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 治理主動(dòng)性與反應(yīng)能力不足新時(shí)代的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)已不再是學(xué)校單方面可以解決的問(wèn)題,而是上升到由學(xué)校、家庭、社會(huì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)性公益事業(yè)。我國(guó)政府一直在致力于構(gòu)建服務(wù)型政府,然而,長(zhǎng)期以來(lái)在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)以“精細(xì)化管理”為范式的治理中逐漸形成根深蒂固的“管理思維”。管理主義理念下,政府既是青少年體質(zhì)健康促進(jìn)管理的單一主體,對(duì)整個(gè)管理過(guò)程承擔(dān)“無(wú)限責(zé)任”;同時(shí),面對(duì)繁瑣的管理任務(wù),特別是在整個(gè)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“維穩(wěn)體制”中,政府行使職能時(shí)一般傾向于制度化與策略性選擇,通過(guò)構(gòu)建精細(xì)化的制度對(duì)健康促進(jìn)工作形成宏觀(guān)規(guī)制。然而,由于條線(xiàn)管理限制,無(wú)法做到覆蓋全部系統(tǒng),最終導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理主動(dòng)性與反應(yīng)能力嚴(yán)重不足,往往在一個(gè)健康問(wèn)題的需求達(dá)到最大化時(shí)才會(huì)引起政府職能部門(mén)的關(guān)注,并制定相關(guān)政策予以解決,導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中普遍存在的“治理滯后”現(xiàn)象。例如,近年來(lái)青少年肥胖問(wèn)題的凸顯即治理主動(dòng)性與反應(yīng)能力不足所致。這也反映了“精細(xì)化管理”治理范式缺乏預(yù)見(jiàn)性與識(shí)別、判斷力不高的弊端。

2.2 條線(xiàn)分割,難以保證治理效率與質(zhì)量精細(xì)化的條線(xiàn)分工會(huì)導(dǎo)致工作流程涉及多個(gè)職能部門(mén)與環(huán)節(jié),這在當(dāng)下我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的復(fù)雜治理環(huán)境中意味著更加復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)。目前,青少年體質(zhì)健康促進(jìn)系統(tǒng)由政府主導(dǎo),與共青團(tuán)組織、教育、體育、衛(wèi)生部門(mén)以及政府管轄的各級(jí)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中心共同組建。在“精細(xì)化管理”原則下,不同部門(mén)有明確的分工與職責(zé),然而,現(xiàn)階段的健康促進(jìn)工作需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)才能順利實(shí)施。在實(shí)際運(yùn)作中,各部門(mén)都有其自身的利益追求,這也使得在部門(mén)職責(zé)精細(xì)化過(guò)程中追求自身的利益而忽視系統(tǒng)的整體目標(biāo),從而導(dǎo)致部門(mén)間互相推諉、推責(zé)。新課改實(shí)施以來(lái),體育課改名為“體育與健康課程”,導(dǎo)致眾多一線(xiàn)體育教師對(duì)“體育課”產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的模糊:健康教育的內(nèi)容由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？誰(shuí)能負(fù)責(zé)好？通過(guò)多年來(lái)對(duì)不同地區(qū)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),基層中小學(xué)的健康教育課程在實(shí)際教學(xué)中幾乎被排除在正常體育教學(xué)之外。此外,《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》中的生理指標(biāo)要求是由體育部門(mén)還是衛(wèi)生部門(mén)主管,在實(shí)際操作中無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。教育部門(mén)在主管學(xué)校教學(xué)的同時(shí),如何避免工作時(shí)間的沖突,也影響青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的效果。系統(tǒng)流程與組織制度僵化,同時(shí)缺乏外部牽制力的有效協(xié)調(diào),組織的自主性與靈活性大大降低,造成治理的碎片化,難以保證青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的效率與質(zhì)量。

2.3 政策靶向力不足,形成“政策—需求”鴻溝政策治理作為我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理的核心手段,保證其靶向能力是解決現(xiàn)實(shí)中青少年體質(zhì)健康促進(jìn)問(wèn)題的關(guān)鍵。政策靶向能力是指青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的滿(mǎn)足程度以及政策準(zhǔn)確命中目標(biāo)的能力。因此,提高政策靶向能力必須做到精準(zhǔn)定位青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中的現(xiàn)實(shí)需求,而“精細(xì)化管理”治理范式往往由于其復(fù)雜化的條線(xiàn)分割治理結(jié)構(gòu),導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)實(shí)中青少年體質(zhì)健康促進(jìn)問(wèn)題的誤判;加之政策目標(biāo)的確定程序由多部門(mén)治理結(jié)構(gòu)所決定,導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“政策與需求”的錯(cuò)位,即產(chǎn)生“政策—需求”鴻溝。龐大繁雜的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)在此過(guò)程中投入了巨大成本,卻無(wú)法準(zhǔn)確定位造成問(wèn)題的根源,致使行政部門(mén)在政策出臺(tái)的起始階段就偏離了實(shí)際需求。

多年來(lái)對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精細(xì)化管理”所產(chǎn)生的“過(guò)制度化”危機(jī),使得各地區(qū)基層政府疲于應(yīng)付精細(xì)化的制度系統(tǒng),從而不可避免地脫離學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)目標(biāo)群體的實(shí)際需求。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)各職能部門(mén)分散制定專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性的政策,造成治理成本不斷上升與治理結(jié)果失準(zhǔn)。由此可見(jiàn),以政府“精細(xì)化管理”為主要范式的治理已無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)代國(guó)家提出的“保證社會(huì)治理質(zhì)量同時(shí)兼顧效率”的要求?，F(xiàn)階段急需政府、社會(huì)組織與各級(jí)學(xué)校協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),共同構(gòu)建強(qiáng)化整合、管理有序的新型治理范式。

3 精準(zhǔn)治理:新的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式

3.1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”的內(nèi)涵本文提出青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”這一概念,其中“精準(zhǔn)”一詞體現(xiàn)了對(duì)“精細(xì)化管理”產(chǎn)生的“過(guò)制度化”危機(jī)的反思。“精準(zhǔn)”的核心是構(gòu)建以問(wèn)題與需求為靶向的治理體系,因此“精準(zhǔn)治理”的內(nèi)涵在于對(duì)治理底層的青少年體質(zhì)健康數(shù)據(jù)信息精準(zhǔn)把握和最佳政策集合的推理基礎(chǔ)上的政策供給與需求的精準(zhǔn)匹配。在物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)云[18]等新技術(shù)條件支持下,以“國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)管理與分析系統(tǒng)”平臺(tái)為主要依托,完善調(diào)整大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),治理主體可通過(guò)數(shù)據(jù)源集成網(wǎng)絡(luò)全面收集治理問(wèn)題的信息,并將信息集成化后通過(guò)系統(tǒng)挖掘與分析,從而在問(wèn)題需求大規(guī)模積聚之前準(zhǔn)確抓取到治理問(wèn)題的政策需求[19],并借助數(shù)據(jù)源回溯性挖掘手段形成政策供給對(duì)政策需求的精準(zhǔn)匹配,從而避免治理結(jié)果的失準(zhǔn)。在此過(guò)程中,可避免自發(fā)秩序形成的“政策與需求”的錯(cuò)位,不僅節(jié)省了治理過(guò)程的運(yùn)行成本,而且縮短了綜合治理的時(shí)間,在保證青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理質(zhì)量的同時(shí)也兼顧了治理效率。

前文已對(duì)“精細(xì)化管理”治理范式做了較詳細(xì)闡述。通過(guò)對(duì)比2種范式的內(nèi)涵發(fā)現(xiàn),無(wú)論是在治理主體、治理目標(biāo),還是在治理特征與結(jié)果上都有較大區(qū)別(表1)。當(dāng)然,這并不是說(shuō)“精準(zhǔn)治理”一定優(yōu)于“精細(xì)化管理”,如果沒(méi)有精細(xì)化的政府管理與政策引導(dǎo)為前提,那么精準(zhǔn)治理也就無(wú)從談起。筆者認(rèn)為,青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式理念的轉(zhuǎn)換并不是為了迎合時(shí)代背景下社會(huì)治理發(fā)展的潮流,而是體現(xiàn)了當(dāng)下青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理的現(xiàn)實(shí)要求。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式是結(jié)合社會(huì)發(fā)展背景、基層實(shí)踐而形成的涵蓋治理實(shí)踐、治理理念、治理原則、治理特征等內(nèi)容的系統(tǒng)、綜合性概念;“精準(zhǔn)治理”范式的提出,是我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式轉(zhuǎn)換的第1步,它為接下來(lái)的“精準(zhǔn)治理”范式的具體實(shí)施指明了方向。

表1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)2種治理范式內(nèi)涵比較Table 1 Connotations of two governance models in promoting physical health of adolescents

3.2 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”的特點(diǎn)

3.2.1 治理主動(dòng)性 “精準(zhǔn)治理”的主動(dòng)性體現(xiàn)在治理主體在整個(gè)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)系統(tǒng)流程運(yùn)行中始終都是治理行為的主動(dòng)發(fā)起者。治理主體通過(guò)構(gòu)建與治理相關(guān)的青少年體質(zhì)健康大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò),對(duì)底層的治理信息進(jìn)行搜索與整理分析,并使之集成化、結(jié)構(gòu)化。2005年教育部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)施《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》測(cè)試數(shù)據(jù)上報(bào)制度,并建立了“國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)管理與分析系統(tǒng)”,這也為“精準(zhǔn)治理”的實(shí)施提供了有力的前期支持,各省的青少年體質(zhì)健康數(shù)據(jù)集成為全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)庫(kù),使其能夠發(fā)揮最大作用。各種數(shù)據(jù)信息收集后,在網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)的問(wèn)責(zé)與激勵(lì)制度下,治理主體將主動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)源進(jìn)行深入挖掘,從而主動(dòng)尋求治理需求及治理問(wèn)題的精確解決辦法。問(wèn)責(zé)與激勵(lì)制度同時(shí)也是對(duì)現(xiàn)有政績(jī)考核方式的有力補(bǔ)充,可被視為治理主體主動(dòng)治理的外部保障。

3.2.2 治理精準(zhǔn)性 “精準(zhǔn)治理”最顯著的特征就是其精準(zhǔn)性。治理過(guò)程的“精準(zhǔn)”源于對(duì)青少年體質(zhì)健康數(shù)據(jù)的系統(tǒng)、全面掌握以及借助物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)云等新技術(shù)的科學(xué)分析與挖掘。新時(shí)代的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與云技術(shù)能夠充分保障基層信息的精準(zhǔn)、全面,在具備精準(zhǔn)完備的青少年體質(zhì)健康大數(shù)據(jù)后,大數(shù)據(jù)推理與數(shù)據(jù)云分析、預(yù)判等新技術(shù),能夠最大限度地保證網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)生成的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策預(yù)案與治理需求精準(zhǔn)匹配。

3.2.3 治理可預(yù)知性 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中的“治理滯后”現(xiàn)象一直是困擾我國(guó)政府治理的難題。新時(shí)代背景下,隨著治理體系與治理能力現(xiàn)代化的不斷深化,保證社會(huì)治理的高質(zhì)量與效率的戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)當(dāng)下青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理的前瞻性提出了更高的要求?！熬?xì)化管理”治理范式在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索中雖然保證了健康促進(jìn)的平穩(wěn)發(fā)展,但其始終無(wú)法擺脫“回應(yīng)型治理”的藩籬,注重“后危機(jī)式”的處理。“精準(zhǔn)治理”則打破了此項(xiàng)弊病的困擾,通過(guò)對(duì)治理數(shù)據(jù)源的挖掘分析能夠主動(dòng)甄別“潛在危機(jī)要素”,并且能夠通過(guò)數(shù)據(jù)源回溯挖掘與推理,提前得到問(wèn)題與需求處理預(yù)案,提高了治理主體對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的預(yù)判性。

3.2.4 治理可測(cè)量性 對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理主體的績(jī)效評(píng)估能夠保證治理的效率與質(zhì)量。在“精細(xì)化管理”治理范式中,由于評(píng)估體系與治理目標(biāo)、權(quán)責(zé)界定之間存在系統(tǒng)偏誤,評(píng)估結(jié)果往往不能真實(shí)地反映治理行為與效果。“精準(zhǔn)治理”的整個(gè)過(guò)程均可依托云技術(shù)制定相應(yīng)的量化指標(biāo),對(duì)治理主體的行為進(jìn)行全程性評(píng)價(jià),從而對(duì)政府職能部門(mén)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管與約束,真正實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的可測(cè)量性。

3.2.5 治理可跟蹤性 由于“精準(zhǔn)治理”是依托物聯(lián)網(wǎng)與云技術(shù)通過(guò)對(duì)底層數(shù)據(jù)的收集與分析開(kāi)展的,實(shí)質(zhì)上是一種全程數(shù)據(jù)信息留痕治理,這也為治理的可跟蹤、透明性提供了可能。數(shù)據(jù)源集成網(wǎng)絡(luò)在搜索治理問(wèn)題信息的同時(shí)記錄執(zhí)行者的數(shù)據(jù)挖掘和推理分析行為,從而可實(shí)現(xiàn)在政策產(chǎn)生的整個(gè)流程都可對(duì)治理各節(jié)點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)跟蹤記錄,為治理績(jī)效管理與責(zé)任管理提供可靠的原始依據(jù)。因此,也可將“精準(zhǔn)治理”范式視為一種高效、透明、可持續(xù)的治理模式。

3.3 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”體系的架構(gòu)從當(dāng)前我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理實(shí)踐和現(xiàn)階段的具體國(guó)情看,以“精細(xì)化管理”為范式的所有實(shí)踐活動(dòng)幾乎都是由中央政府自上而下逐級(jí)推動(dòng)實(shí)施的。不可否認(rèn),在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)高位實(shí)施的諸如學(xué)生體質(zhì)健康水平信息的采集、挖掘與分析系統(tǒng)的構(gòu)建等活動(dòng)中,政府起到了不可替代的作用。因此,筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段為實(shí)現(xiàn)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”范式,并構(gòu)建主動(dòng)靶向型的“精準(zhǔn)治理”體系,仍應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府的引導(dǎo)作用。同時(shí),實(shí)施過(guò)程中政府應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的職能定位,應(yīng)注重以服務(wù)與引導(dǎo)為主要職責(zé),盡快出臺(tái)相關(guān)政策,并以立法形式加快促成我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理的多元參與主體與民主共建的格局;注重制度與機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)設(shè)置,并逐步將治理的重心下移到基層組織與學(xué)校,充分盤(pán)活基層參與主體的活力;運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代信息技術(shù)[20]創(chuàng)建“青少年體質(zhì)健康促進(jìn)數(shù)據(jù)源集成網(wǎng)絡(luò)”,真正實(shí)現(xiàn)以基層問(wèn)題需求為導(dǎo)向,以大數(shù)據(jù)挖掘?yàn)橹?以政策精準(zhǔn)匹配為目標(biāo)的自下而上治理范式體系的形成(圖1)。本文闡述的“數(shù)據(jù)源集成網(wǎng)絡(luò)”即將所有與青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、政策集合、社會(huì)輿論等整合為可挖掘與分析的數(shù)據(jù)信息集合。

圖1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)靶向型“精準(zhǔn)治理”體系架構(gòu)Figure 1 Targeted “precise management” system framework of promoting physical health of adolescents

3.4 “精準(zhǔn)治理”推動(dòng)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)能力建設(shè)“精準(zhǔn)治理”通過(guò)基層治理主體自下而上的政策需求靶向甄別,由問(wèn)題導(dǎo)向運(yùn)轉(zhuǎn)治理系統(tǒng),從根本上打破傳統(tǒng)治理泛政治化的政府領(lǐng)導(dǎo)地位以及管理主義的治理傾向。系統(tǒng)運(yùn)行中通過(guò)大數(shù)據(jù)集成網(wǎng)絡(luò)自主對(duì)數(shù)據(jù)源的挖掘與分析得到的政策需求與治理策略備案,保證了政策靶向的準(zhǔn)確性,有效避免了治理政策與青少年體質(zhì)健康促進(jìn)需求的偏離。同時(shí),由于治理的需求與解決方案都來(lái)自對(duì)即時(shí)更新大數(shù)據(jù)的挖掘,從而實(shí)現(xiàn)治理的可預(yù)知性,使得治理對(duì)象精準(zhǔn)明確。同時(shí),通過(guò)不斷地?cái)?shù)據(jù)挖掘,集成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)會(huì)不斷積累問(wèn)題解決的最優(yōu)治理方案,從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理系統(tǒng)政策備選集的標(biāo)準(zhǔn)化,并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理最優(yōu)策略集的網(wǎng)絡(luò)智能化共享。基層治理主體可在最優(yōu)策略集中主動(dòng)選取符合本地區(qū)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)特點(diǎn)的治理手段與方法。這不僅提高了治理的效率,同時(shí)大大節(jié)省了國(guó)家創(chuàng)新資源的投入,以經(jīng)濟(jì)、高效的方式解決了我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)區(qū)域治理能力建設(shè)差異化、不均衡的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

現(xiàn)階段我國(guó)政府對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理工作的績(jī)效評(píng)估仍未足夠重視,并且沒(méi)有建立一套學(xué)界公認(rèn)的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策評(píng)估體系。目前的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理能力的建設(shè)與評(píng)估多為以結(jié)果為導(dǎo)向的企業(yè)化管理模式,在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理實(shí)踐中便會(huì)形成唯績(jī)效論的治理偏誤。這也導(dǎo)致現(xiàn)階段各地政府過(guò)分重視學(xué)生體質(zhì)健康測(cè)試結(jié)果而引發(fā)數(shù)據(jù)作假、測(cè)試作弊等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外,由于在治理過(guò)程中的權(quán)責(zé)模糊,無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)治理問(wèn)題的分析與追責(zé)。借助于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)支撐的“精準(zhǔn)治理”能夠以數(shù)據(jù)形式記錄治理的整個(gè)過(guò)程,實(shí)現(xiàn)治理的可測(cè)量性,這也為青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理能力建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了有力保障。同時(shí),借助于數(shù)據(jù)源集成網(wǎng)絡(luò)管理,精準(zhǔn)治理能夠全程跟蹤并詳細(xì)記錄青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理過(guò)程的各個(gè)節(jié)點(diǎn),實(shí)現(xiàn)治理的可跟蹤性,這也保證了我國(guó)政府對(duì)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理能力建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展(圖2)。

圖2 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)“精準(zhǔn)治理”能力建設(shè)的邏輯框架Figure 2 The logic of “precise governance”of physical health promotion ability of adolescents

4 結(jié)束語(yǔ)

不同的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理方式源自不同時(shí)代背景,不同的治理范式同樣無(wú)優(yōu)劣之分。我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的治理改革任重而道遠(yuǎn),絕非一朝一夕就可以完全實(shí)現(xiàn)?！熬珳?zhǔn)治理”范式的提出只是我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式轉(zhuǎn)換的第1步,而要真正使我國(guó)的青少年體質(zhì)健康促進(jìn)工作可持續(xù)性發(fā)展,還需要不斷探索新型治理范式中需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。筆者在后續(xù)研究中將繼續(xù)探究作為一種新型治理范式的各項(xiàng)亟待解決的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題,真正將“精準(zhǔn)治理”更好地付諸于我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的系統(tǒng)實(shí)踐之中。從某種意義上說(shuō),推動(dòng)我國(guó)青少年體質(zhì)健康促進(jìn)治理范式的轉(zhuǎn)換,既是解決當(dāng)前青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要,更關(guān)系到早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任。