包善駒， 張 瀟， 鄧洪波

(安徽師范大學 地理與旅游學院,安徽 蕪湖 241003)

引 言

改革開放40年來，我國逐步建立并完善了社會主義市場經濟體制，為經濟健康持續(xù)發(fā)展提供了堅實保障。作為社會市場體系中的本源市場，土地市場是我國市場體系與價格體系合理性的關鍵[1]。人口基數(shù)大，人均資源占有量低以及城鄉(xiāng)人口分布不均衡的基本國情導致土地日益成為城市的稀缺資源。為了促進城市土地合理配置和利用，增加政府財政收入，推動房地產市場健康發(fā)展，需要建立和發(fā)展城市土地市場[2]。城市土地儲備制度具有調控土地市場、抑制土地投機、規(guī)范市場秩序的作用[3]，是推動城市土地市場可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

土地儲備發(fā)源于1896年的荷蘭阿姆斯特丹“土地銀行”制度，實行該制度起初是為了緩解居住用地緊張的問題。但是隨著土地銀行制度的完備與發(fā)展，一些新的作用體現(xiàn)在該制度中，比如抑制土地投機、調控地價、保障城市用地供給和促進城市健康發(fā)展等。由于土地銀行制度具有諸多優(yōu)點，該制度很快擴展到了歐洲和北美的一些發(fā)達國家[4,5]。瑞典于1904開始實行土地儲備制度，目前瑞典斯德哥爾摩市已經發(fā)展成為西歐最大的土地銀行[6]。1975年，美國學者Richard P.Fishman將土地儲備制度定義為政府獲取土地、調控城市發(fā)展和實現(xiàn)公共效用最大化的有效手段[7]。Ann L.Strong認為土地儲備制度具有收儲土地、保障城市用地供給的重要作用，是解決“城市病”的重要途徑[8]。Charles M.Haar提出通過建立土地銀行來實行土地儲備制度，并以此促進土地收儲和城市基礎設施建設[9]。Barlow J.通過研究瑞典土地儲備制度發(fā)現(xiàn)土地儲備對于抑制房價過快上漲，促進房地產市場可持續(xù)發(fā)展具有重要作用[10]。Henry Bain指出土地儲備規(guī)劃對于編制與落實城市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃具有重要意義[11]。E.C.Pasour.Jar通過研究認為土地儲備具有投機性，必須合理利用土地儲備制度，否則會導致土地市場秩序紊亂失調[12]?，F(xiàn)有研究表明，國外已經全面認識了土地儲備制度的重要作用，建立了完善科學的土地儲備理論體系與實踐機構。研究借鑒國外土地儲備理論與實踐對發(fā)展和完善我國土地儲備制度具有重要參考價值。

1996年，中國大陸第一家土地儲備機構在上海市建立[13]。隨后，青島、杭州、南京、廣州等大城市也相繼探索實踐土地儲備制度[14]。2007年11月原國土資源部等三部門出臺了《土地儲備管理辦法》[15]，為我國提升土地調控能力，規(guī)范土地市場運行，保障建設用地供給提供了政策保障。經過20多年的發(fā)展，我國已經初步形成了較為完善的土地儲備制度。但是，與國外近百年的土地儲備實踐相比，我國的土地儲備制度仍處于初級階段，編制和實施土地儲備規(guī)劃的城市仍然較少，土地儲備規(guī)劃編制體系仍不成熟[16]。目前我國研究的關注點主要集中在大城市，而對于中小城市的土地儲備研究尚不多見。因此，本文以蕪湖市為例，運用層次分析等方法，進行土地儲備空間時序研究，以期為我國其他中小城市土地儲備規(guī)劃的制定與實施提供理論與實踐經驗，為建設與完善符合我國國情的土地儲備制度提供參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域與研究方法

1.1 研究區(qū)域

蕪湖市位于安徽省東南部，是長三角城市群、南京都市圈與合肥都市圈主要成員城市。2016年蕪湖市總人口為387.6萬人，地區(qū)生產總值2699.44億元，全市主要經濟指標總量均居安徽省第二位。在城市化進程不斷推進過程中，蕪湖市進入了新的建設發(fā)展階段：其中心城區(qū)全面推進老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)等改造，建設美麗新蕪湖，不斷加快城鎮(zhèn)化步伐，形成“江南城區(qū)、龍湖新城和江北新城”三大主城區(qū)。在此背景下，蕪湖市土地供需矛盾突出，迫切需要建立健全土地儲備機制。為此，蕪湖市于2017年開展土地儲備規(guī)劃，成為安徽省繼合肥市之后第二個制定土地儲備規(guī)劃的城市。綜合考慮蕪湖市城市發(fā)展水平與土地儲備規(guī)劃制定進展，將蕪湖市城區(qū)作為研究區(qū)域。

1.2 數(shù)據(jù)來源

土地儲備潛力需求的人口數(shù)據(jù)、面積數(shù)據(jù)、經濟數(shù)據(jù)來源于《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》；地產數(shù)據(jù)來源于房地產分析報告；容積率數(shù)據(jù)來源于《蕪湖市控制性詳細規(guī)劃通則》。同時，參考了《蕪湖市“十三五”規(guī)劃》《蕪湖市城市總體規(guī)劃》《蕪湖市土地利用總體規(guī)劃》的相關數(shù)據(jù)。

1.3 研究方法

1.3.1 城市居住用地預測 公式如下：

H增i=Fi×Ji-Fi-1×Ji-1+Ci

(1)

其中：H增i表示第i年的新增住房建筑面積；Fi表示第i年的非農業(yè)人口；Ji表示第i年的人均住房建筑面積；Ci表示第i年拆遷的住房建筑面積。

1.3.2 土地價值評價方法 參考區(qū)域經濟學、城市地理學等學科的研究方法，采用層次分析法、模糊綜合評價等，形成一種多方案多指標的綜合比較方法，該方法能使復雜問題層次化、系統(tǒng)化，將定性指標定量化，最終確定指標權重，并能在一定程度上減少并檢驗主觀影響[17]。層次分析法基本步驟如下：

(1)建立遞階層次結構，采用1～9標度方法進行每兩元素間的相對比較，構造判斷矩陣A=(aij)max進行計算，求解判斷矩陣A的特征根。

(2)AW=λmaxw，計算最大特征根λmax，找出對應的特征向量W，即為同一層各因素相當于上一層某因素相對重要性的排序權重；

(3)進行一致性檢驗。

2 蕪湖市土地儲備對象

土地儲備過程大致分為兩個階段：第一個階段是土地儲備機構將合適的地塊進行集中收儲。第二個階段是按照市場需求和實際需要，土地儲備機構有組織、有計劃的進行土地出租或出讓。因此，編制城市土地儲備規(guī)劃的首要任務就是確定城市土地儲備對象。

城市土地儲備對象一般是根據(jù)每個城市的《城市總體規(guī)劃》和《土地利用總體規(guī)劃》以及城市具體發(fā)展情況，排除不可建設用地和已建設用地以及已儲備與已出讓的用地來確定的。根據(jù)《土地儲備管理辦法》規(guī)定，下列土地可以納入土地儲備范圍：(1)依法收回的國有土地；(2)收購的土地；(3)行使優(yōu)先購買權取得的土地；(4)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地；(5)其他依法取得的土地[13]。土地儲備潛力評價和供應需求預測是確定土地儲備對象的兩個重要的前期工作。

2.1 土地儲備潛力評價

土地潛力是指在遵循城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃基本原則的基礎上，可供城市建設擴展的土地資源[18]。土地儲備潛力評價則是通過一定方法評價閑置土地資源轉化為城市建設用地的可能性和適應性[5]。

2.1.1 居住用地土地儲備潛力 居住用地土地儲備潛力可以分為存量土地儲備潛力和新增土地儲備潛力，兩者有不同的劃定標準和劃定流程。

(1)存量土地儲備潛力。參考蕪湖市土地儲備實際情況，結合城市功能提升與用地結構調整相關要求，確定存量土地儲備潛力地塊劃定標準：現(xiàn)狀用地與規(guī)劃用途不符需進行功能變更的用地；空間布局雜亂、建筑層數(shù)較低，配套設施一般需進行改造的混合住宅區(qū)用地；其它不符合城市規(guī)劃用途且現(xiàn)狀環(huán)境有待改造更新的用地；擬選址地塊原則上以道路圍合的街坊為單位，兼顧宗地的完整性；擬選址地塊原則上面積應不低于10畝；未被打包或出讓、未納入城中村改造的用地；未獲得行政許可(包括選址意見書、規(guī)劃許可證等用地的行政許可條件)的用地。依據(jù)該標準進行存量土地儲備潛力劃定工作，劃定工作可分為用地功能核查、地形遙感圖判讀、核查權屬信息、核查審批信息、現(xiàn)場踏勘核實、核定潛力地塊、劃定儲備片區(qū)七個階段。

依據(jù)居住用地存量土地潛力地塊劃定標準，在現(xiàn)狀實地踏勘的基礎上，將蕪湖市存量土地儲備潛力分為城中村和工業(yè)改造區(qū)兩類。城中村共劃定儲備潛力地塊376.16公頃，共5個區(qū)片，涉及土地42宗。工業(yè)改造區(qū)共劃定儲備潛力地塊183.39公頃，共2個區(qū)片，涉及土地8宗。

(2)新增土地儲備潛力。新增土地儲備潛力地塊劃定標準為：依據(jù)《中心城區(qū)總體規(guī)劃》，符合規(guī)劃控制要求的尚未儲備、出讓的新增城市建設用地。其劃定工作可分為三步：根據(jù)《中心城區(qū)總體規(guī)劃》用地布局規(guī)劃圖，對比用地現(xiàn)狀圖，挑選出規(guī)劃新增建設用地；對近年來土地出讓信息進行核查，排除已出讓地塊；對近年來土地儲備信息進行核查，排除已儲備地塊。

依據(jù)居住用地新增土地潛力地塊劃定標準，結合蕪湖市用地現(xiàn)狀與規(guī)劃情況，劃定新增土地儲備潛力地塊1786.91公頃，共7個區(qū)片，涉及土地135宗。

2.1.2 商服用地儲備潛力

(1)商服用地儲備潛力測算標準要求納入潛力的地塊既是城市總體規(guī)劃確定的商服用地，包括商業(yè)用地和商務辦公用地，又要符合城市土地利用總體規(guī)劃的用地性質，應在土地利用規(guī)劃的建設用地范圍內。

(2)商業(yè)用地劃定工作應根據(jù)《中心城區(qū)總體規(guī)劃》用地布局規(guī)劃圖，對比用地現(xiàn)狀圖，挑選出符合規(guī)劃的商服用地。然后對土地出讓、儲備信息進行核查，排除已出讓、儲備地塊。最后依據(jù)潛力地塊劃定標準，在現(xiàn)狀實地踏勘的基礎上，將商服用地土地儲備潛力分為商業(yè)用地和商務辦公用地兩類。

通過上述劃定標準，蕪湖市商業(yè)用地共劃定儲備潛力地塊1033.01公頃，共7個區(qū)片，涉及土地96宗。商務辦公用地共劃定儲備潛力地塊119公頃，共3個區(qū)片，涉及土地15宗。

2.2 土地儲備供應需求預測

2.2.1 居住用地供應需求預測 其基本流程如下：①預測總人口變化趨勢和城市化率；②估算城市非農業(yè)人口規(guī)模；③預測人均住房建筑面積變化趨勢；④預測新增居住建筑面積；⑤預測城市居住用地容積率；⑥估算城市居住用地需求量[19]。

(1)城市人口規(guī)模預測。城市非農業(yè)人口為城市人口總數(shù)與城市化率的乘積。非農業(yè)人口根據(jù)蕪湖市2012—2016年《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的城市化率數(shù)據(jù)，采用回歸分析模型預測人口變化趨勢。

(2)城市居住用地預測。城市居住用地預測包括居住建筑面積預測、居住用地容積率預測和城市新增居住用地需求預測。居住用地的容積率，需要充分考慮居住小區(qū)的環(huán)境品質，市政、交通等設施的綜合承載能力，以及教育、醫(yī)療等公共設施的服務水平合理確定。根據(jù)新增住房建筑面積和居住用地容積率的預測結果，將預測期內各年份的新增住房建筑面積除以同一年份的居住用地容積率，得出該年份居住用地需求量的預測值。

2.2.2 商業(yè)服務業(yè)用地供應需求預測 商業(yè)服務業(yè)用地是指城市第三產業(yè)發(fā)展用地，其預測的思路是：首先，預測每年新增加的第三產業(yè)增加值；其次，預測每增加1萬元第三產業(yè)增加值需要增加的商業(yè)服務業(yè)建筑面積；第三，預測商業(yè)服務業(yè)用地容積率；第四，預測商業(yè)服務業(yè)用地面積需求[19]。

通過以上評價方法，預測蕪湖市中心城區(qū)2017—2022年新增居住用地規(guī)模約1841.37公頃。新增商業(yè)服務業(yè)用地規(guī)模約1011.9公頃。故蕪湖市中心城區(qū)2017—2022年經營性用地土地供應規(guī)模約2853.27公頃(表1)。

3 儲備地塊經濟價值評價

土地價值評價是編制土地儲備計劃的基礎。其基本的評價流程是：通過定性和定量的方法，針對土地儲備潛力測算結果確定的潛力地塊，估計可收儲潛力地塊轉變?yōu)閮涞貕K的潛力，進行儲備地塊的篩選及價值等級評價，以此來確定土地儲備前期開發(fā)收儲地塊。

表1 2017—2022年經營性用地需求預測

3.1 儲備地塊經濟價值評價基本理論

儲備地塊經濟價值評價是一項系統(tǒng)、復雜的工作，科學合理的評價土地經濟價值需要眾多理論支撐，本文主要依據(jù)土地區(qū)位論、地租與地價論兩大經典理論評價土地經濟價值。

3.1.1 土地區(qū)位理論 德國地理學家杜能于1826年首次系統(tǒng)地提出了農業(yè)區(qū)位論。杜能指出：生產地與消費地之間的距離可以導致相同自然環(huán)境下的農業(yè)土地產生利用類型分異，從而形成以市區(qū)為中心的杜能圈層結構。在此基礎上，德國經濟學家韋伯提出了工業(yè)區(qū)位論，為經濟活動布局提供了基本理論。其最核心觀點是工廠布局的最佳區(qū)位點是運費最小的地點。土地區(qū)位不僅是土地利用規(guī)劃的基礎，也是土地價值的重要體現(xiàn)。進行土地經濟價值評價必須以土地區(qū)位論為指導，綜合考量土地所處的地理位置，合理評判土地價值[20]。

3.1.2 地租與地價理論 地租與地價理論是土地經濟價值評價的重要理論。為了合理配置與利用資源，發(fā)揮土地資源最大價值，需要運用經濟手段對土地利用加以調控。地租是不占有土地的生產者付給土地所有者的報酬，是土地所有權出現(xiàn)的產物。地價是地租資本化的產物，是土地價值的貨幣表現(xiàn)。土地所有權轉化為經濟收益的重要途徑之一就是有償使用土地。根據(jù)地租與地價理論評價土地經濟價值時，應把高價格土地評定為高價值土地，如城市中心用地、商業(yè)中心用地等。把低價格的土地評定為低價值土地，如工業(yè)用地、農用地等[21]。

3.2 儲備地塊經濟價值評價指標體系

影響土地的價值因素主要包括自然因素和社會因素兩個方面，自然因素包括氣候、高程、坡度、坡向等，社會因素主要指土地所處的經濟區(qū)位。由于蕪湖市城市土地所處自然環(huán)境基本相同，所以社會環(huán)境成為評價重點。綜合考慮各種影響因素，依據(jù)土地價值的內涵和評價理論，建立儲備地塊經濟價值評價指標體系(表2)。

為簡化儲備地塊經濟價值評價過程，選取14個指標：高速口、地鐵口、快速路、軌道交通、文體設施、酒店、小學、醫(yī)療等為評價因子。應用Arc GIS平臺，對各因子采用分級賦值或緩沖區(qū)的方法，進行標準化處理。

3.3 儲備地塊經濟價值評價結果及分析

通過上述各項因子的研究，得出以下結論：蕪湖市儲備土地評定為五級的地塊共44個，評定為四級的地塊共165個，評定為三級的地塊共66個，評定為二級的地塊共10個，評定為一級的地塊共11個。

表2 儲備地塊經濟價值評價體系(米)

圖1 蕪湖市經營性用地潛力地塊評價圖Fig.1 Profit-oriented land potential plot evaluation map of Wuhu

由圖1可知，蕪湖市經營性用地經濟價值分布分別以四個市轄區(qū)中心(鳩江區(qū)、鏡湖區(qū)、弋江區(qū)、三山區(qū))為核心，向四周逐漸擴散降低，呈現(xiàn)出4大經濟價值高地片區(qū)。其中鳩江片區(qū)、鏡湖片區(qū)和弋江片區(qū)擴散相連形成了一個高價值片區(qū)大組團。由于三山片區(qū)距離其他三區(qū)較遠，所以單獨形成了一個高經濟價值核心，高價值的三山片區(qū)核心與大組團之間則相對形成了一個經濟洼地。對照蕪湖市城市總體規(guī)劃分析可以看出，蕪湖市高經濟價值的經營性用地主要為商業(yè)用地，其次為居住用地，工業(yè)用地與農林用地是低經濟價值土地。這說明蕪湖市經營性用地經濟價值主要是由土地區(qū)位決定的，并按照商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農業(yè)區(qū)的順序依次降低。

4 土地儲備的時序

土地價格和需求量具有一定不確定性，土地儲備是一項投資大，風險高的社會工程[22]。同時，土地儲備時序又是土地儲備規(guī)劃的重中之重。因此，土地儲備工作需要制定科學收儲計劃，合理確定儲備土地時間與規(guī)模，并要受到嚴格監(jiān)管與控制[15]。土地儲備時間與規(guī)模應與城市經濟發(fā)展水平相協(xié)調，原則上土地儲備庫存規(guī)模應維持在后三年年均供地量預測值的3倍左右[23]。土地儲備計劃應以“應儲盡儲、突出重點”為原則制定[24]。依據(jù)地塊經濟價值高低、資金條件和城市用地需求量科學收儲并制定經營性用地年度儲備計劃。地理區(qū)位優(yōu)良，經濟價值高且易于收購和出讓的土地，在資金條件允許的情況下要優(yōu)先收儲。自然條件較好，具有較大開發(fā)升值潛力，但經濟價值一般，近期收儲困難的地塊應遠期收儲[25-27]。

4.1 分年度儲備規(guī)模

圖2 蕪湖市經營性用地年度儲備計劃Fig.2 Profit-oriented land annual reserve plan of Wuhu

蕪湖市土地儲備規(guī)劃規(guī)劃期限為2017年至2022年，依據(jù)蕪湖市往年土地儲備實施情況，結合經營性用地收儲潛力規(guī)模及經營性用地需求預測規(guī)模，根據(jù)土地收儲潛力評價結果，綜合確定分年度儲備實施規(guī)模(圖2)。

根據(jù)儲備潛力調查，蕪湖市中心城區(qū)經營性用地儲備潛力面積3498.47公頃，如全部在2022年之前完成儲備，按地塊評價經濟因子分析，安排經營性用地土地儲備時序與規(guī)模如表3所示。

表3 蕪湖市經營性用地土地儲備時序與規(guī)模

4.2 各政區(qū)分年度儲備情況

依據(jù)各政區(qū)往年土地儲備實施情況，結合各區(qū)經營性用地收儲潛力規(guī)模，根據(jù)經營性用地需求預測規(guī)模，綜合確定分年度儲備實施規(guī)模和布局(表4)。其中鳩江區(qū)作為市政府所在地，是城市的政治中心、文化中心、金融商貿中心，收儲土地占蕪湖市整體土地儲備規(guī)模的近30%，為各政區(qū)中規(guī)模最大的，反映出蕪湖市對市中心開發(fā)建設的需求。弋江區(qū)與三山區(qū)緊隨其后，分別約占20%和21.5%。大橋區(qū)作為新開發(fā)地區(qū)，城市土地儲備規(guī)模較小。

5 結論與討論

運用層次分析法，結合GIS技術構建土地經濟價值評價體系對蕪湖市儲備土地進行經濟價值評價，并依據(jù)土地經濟價值高低確定土地儲備時序，得出如下結論。

(1)蕪湖市居住用地存量土地儲備潛力分為城中村和工業(yè)改造區(qū)兩類，其中城中村共劃定儲備潛力地塊376.16公頃，工業(yè)改造區(qū)共劃定儲備潛力地塊183.39公頃，居住用地新增土地儲備潛力地塊1786.91公頃。蕪湖市商業(yè)用地共劃定儲備潛力地塊1033.01公頃，商務辦公用地共劃定儲備潛力地塊119公頃。

(2)預測蕪湖市中心城區(qū)2017—2022年新增居住用地規(guī)模約1841.37公頃。新增商業(yè)服務業(yè)用地規(guī)模約1011.9公頃，經營性用地土地供應規(guī)模約2853.27公頃。蕪湖市儲備土地評定為五級的地塊共44個，評定為四級的地塊共165個，評定為三級的地塊共66個，評定為二級的地塊共10個，評定為一級的地塊共11個。

表4 蕪湖市各政區(qū)經營性用地分年度儲備情況(公頃)

(3)在蕪湖市經營性用地土地儲備時序方面，2020年需儲備的土地規(guī)模最大，2018年次之，2022年最小。在蕪湖市各個行政區(qū)中，鳩江區(qū)收儲土地規(guī)模最大，弋江區(qū)與三山區(qū)緊隨其后，而大橋區(qū)作為新開發(fā)地區(qū)，城市土地儲備規(guī)模較小。

實施土地儲備制度雖可以為城市與政府帶來諸多好處，但是土地儲備是一項涉及多學科、多領域、耗時長、投資大的龐大工程，盲目跟風可能造成地方政府斂財、土地積壓和財政赤字等問題[14]。所以，各地應該結合本地實際發(fā)展情況，量力而行，逐步建立一條適合當?shù)匕l(fā)展實際的土地儲備體系，使有限的土地資源得到永續(xù)利用[28]。