夏方舟，張東昇，嚴(yán)金明

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

多年以來，中國涉及空間的相關(guān)規(guī)劃存在著種類繁復(fù)、體系龐雜、權(quán)能不清等種種問題，導(dǎo)致各個規(guī)劃實施治理過程中多有矛盾沖突、效率低下和資源浪費等亂象，損害了規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性，制約著國家治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)[1-3]。自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規(guī)劃體系”以來，省市縣各個層面的“多規(guī)合一”改革不斷推進，2018年自然資源部的組建更標(biāo)志著精簡中國規(guī)劃種類、厘清規(guī)劃結(jié)構(gòu)和權(quán)能、重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系已然是箭在弦上、大勢所趨[4-5]。與此同時，盡管自2012—2018年中國已實現(xiàn)減貧8 000多萬人，然而剩余貧困人口貧困程度較深、扶貧難度更大，2020年農(nóng)村貧困人口如期脫貧仍然是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)[6]。國土空間規(guī)劃作為服務(wù)精準(zhǔn)扶貧、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)的基礎(chǔ)平臺和長期手段[7]，亟需深度耦合扶貧攻堅目標(biāo)、助推精準(zhǔn)扶貧的切實落實，同時更應(yīng)著眼“2020年后”，在未來較長一段時期內(nèi)合理保持扶貧力度、防范脫貧人口返貧[8]。

實際上，多年以來國內(nèi)學(xué)者對于“多規(guī)合一”的內(nèi)涵、障礙和路徑已展開了大量研究，從“兩規(guī)合一”“三規(guī)合一” “多規(guī)合一”以及編制空間規(guī)劃等不同視角進行了大量探索，對如何設(shè)計規(guī)劃體系、如何完善法律體系、如何協(xié)調(diào)規(guī)劃戰(zhàn)略、如何統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、如何匹配資源配置、如何兼容配套制度等諸多問題更已探討多年[9-12]。然而，目前各個規(guī)劃使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)平臺，各自開展的資源空間配置，實施的規(guī)劃編制流程和治理機制仍然存在巨大差異，導(dǎo)致當(dāng)前各個規(guī)劃仍然存在底數(shù)不一致、數(shù)據(jù)格式不兼容、分類體系難銜接、目標(biāo)任務(wù)不協(xié)同、空間布局不對應(yīng)、規(guī)劃沖突難協(xié)調(diào)等諸多問題，至今仍然缺乏綜合性、系統(tǒng)性和推廣性的“多規(guī)合一”規(guī)劃耦合思路模型[13-14]。此外，當(dāng)前研究多未能將脫貧攻堅規(guī)劃等專項規(guī)劃納入“多規(guī)合一”框架中，也缺乏空間規(guī)劃對于精準(zhǔn)扶貧的作用機理研究，相對忽略了規(guī)劃耦合對扶貧攻堅等專項政策目標(biāo)實現(xiàn)的重要意義。實際上，專項規(guī)劃在實踐工作中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用，其規(guī)劃沖突造成的資源浪費、發(fā)展停滯等問題的危害也應(yīng)引起重視，亟需以“多規(guī)合一”提升資源利用效率，切實為解決扶貧攻堅等一系列專項工作提供核心平臺和有效手段?；诖?，本文嘗試融合精準(zhǔn)扶貧訴求，探討包括主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃和脫貧攻堅規(guī)劃等規(guī)劃在內(nèi)的“多規(guī)合一”實現(xiàn)框架，從規(guī)劃的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)、數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)分析構(gòu)建“多規(guī)合一”結(jié)構(gòu)耦合模型，并選取位于烏蒙山區(qū)的國家級貧困縣尋甸回族彝族自治縣（以下簡稱尋甸縣）作為實證案例探討模型可行性，以期為破解規(guī)劃融合障礙、構(gòu)建規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合系統(tǒng)框架、支撐國土空間規(guī)劃的編制提供參考。

2 融合精準(zhǔn)扶貧訴求的“多規(guī)合一”規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合模型構(gòu)建

2.1 規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合模型總設(shè)計

本文基于多目標(biāo)最優(yōu)化理念[15-16]，對既有“多規(guī)合一”研究中涉及的多種規(guī)劃耦合思路進行整合和簡化，選取戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合、數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合、空間結(jié)構(gòu)耦合和治理結(jié)構(gòu)耦合四大規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合目標(biāo)建立規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合框架，構(gòu)建目標(biāo)函數(shù)：戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合的目標(biāo)要求梳理各個規(guī)劃“輕重緩急”戰(zhàn)略導(dǎo)向，厘清戰(zhàn)略主次關(guān)系，協(xié)調(diào)“多規(guī)”戰(zhàn)略矛盾；數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合的目標(biāo)要求根據(jù)規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)各個規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)，明確規(guī)劃底數(shù)“存量”，統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)籌確定自然資源“底量”、“流量”和“變量”，并依據(jù)“價值量”尋求數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合最優(yōu)解；空間結(jié)構(gòu)耦合的目標(biāo)要求基于“線—面—點”的空間邏輯，形成優(yōu)先保證底線、合理安排分區(qū)、優(yōu)化配置項目的優(yōu)化思路，協(xié)調(diào)“多規(guī)”空間沖突；治理結(jié)構(gòu)耦合的目標(biāo)要求對各個規(guī)劃的實施保障措施進行整合、創(chuàng)新和擇優(yōu)，優(yōu)化治理機制和規(guī)劃實施保障，具體理論模型如下所示：

目標(biāo)函數(shù)組：

式（1）—式（2）中：Si表示規(guī)劃i的規(guī)劃戰(zhàn)略，且i∈（1，2，3，4，5）；S0=S1∩S2∩S3∩S4∩S5；Sj表示規(guī)劃j的規(guī)劃戰(zhàn)略，且j≠i，j∈（1，2，3，4，5）；S′i1、S′i2分別為規(guī)劃i的核心戰(zhàn)略和邊緣戰(zhàn)略中與其他規(guī)劃戰(zhàn)略沖突部分；Qi表示規(guī)劃i的規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)；Nu表示規(guī)劃期限；A0、Au分別為基期和末期存量；Ru、Lu、Vu、vu分別表示規(guī)劃末期的底量、流量、變量和價值量，u∈（0，1，2，…，d）；f表示基于存量的價值量核算函數(shù)；g表示基于5項規(guī)劃的基期存量標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化函數(shù)；Xr為基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界三條核心底線；Zt為在底線基礎(chǔ)上進行的各類分區(qū)；Pyt表示分區(qū)t中的項目y；r∈（1，2，3，…，k），t∈（1，2，3，…，n），y∈（1，2，3，…，h）；mp表示各項規(guī)劃的治理措施和機制，p∈（1，2，3，…，w）。

表1 “多規(guī)”規(guī)劃目標(biāo)與戰(zhàn)略導(dǎo)向Tab.1 Planning objectives and strategic direction of multiple plannings

2.2 規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合模型

在戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)行各個規(guī)劃有著不同的戰(zhàn)略導(dǎo)向，之間既有互相促進、協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，也有矛盾抵觸、亟待協(xié)調(diào)的部分。其規(guī)劃戰(zhàn)略邏輯起點都體現(xiàn)了國家發(fā)展必要的戰(zhàn)略導(dǎo)向（表1），主體功能區(qū)規(guī)劃強調(diào)區(qū)域協(xié)同，土地利用規(guī)劃強調(diào)資源保護，城市規(guī)劃強調(diào)城市發(fā)展，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃強調(diào)環(huán)境保護，脫貧攻堅規(guī)劃強調(diào)扶貧攻堅，然而一旦合而為一，眾多戰(zhàn)略目標(biāo)缺乏輕重緩急和主次之分，難以形成層次分明的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

因此，規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)的耦合需理順規(guī)劃體系上下結(jié)構(gòu)，整合各個規(guī)劃戰(zhàn)略安全底線作為“重”，以互相協(xié)調(diào)、互為補充的戰(zhàn)略共識抓手作為“急”，對沖突矛盾的戰(zhàn)略差異作為“緩”，充分進行博弈均衡以明確權(quán)責(zé)、挖掘“主次”和逐步協(xié)同，將單個規(guī)劃片面提到的邊緣戰(zhàn)略作為“輕”，酌情考慮納入戰(zhàn)略框架，以此促進“多規(guī)”戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合的實現(xiàn)。在當(dāng)前的形勢下，各個規(guī)劃之間的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合方式應(yīng)在確保安全的前提下，推動經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，即優(yōu)先保證生態(tài)安全和糧食安全作為“重”，將扶貧攻堅作為“急”，協(xié)同區(qū)域協(xié)同、土地利用和城市發(fā)展作為“緩”并酌情挖掘“主次”，將其余邊緣戰(zhàn)略作為“輕”?；诖藰?gòu)建戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)模型：

式（3）中：Si代表主體功能區(qū)規(guī)劃等5項規(guī)劃中規(guī)劃i的規(guī)劃戰(zhàn)略，且i∈（1，2，3，4，5）；S0=S1∩S2∩S3∩S4∩S5；Sj表示規(guī)劃j的規(guī)劃戰(zhàn)略，且j≠i，j∈（1，2，3，4，5）；S′i1、S′i2分別為規(guī)劃i的核心戰(zhàn)略和邊緣戰(zhàn)略中不與其他規(guī)劃戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的部分。

2.3 規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合模型

由于自然資源作為國土空間載體和物質(zhì)基礎(chǔ)的普遍性、有限性和稀缺性，各類規(guī)劃均在不同程度涉及自然資源配置，凸顯出了較為顯著的數(shù)量矛盾?，F(xiàn)行規(guī)劃間自然資源數(shù)量結(jié)構(gòu)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、分類體系、規(guī)劃理念和治理平臺各有差異，存量、底量、變量、流量和價值量等諸多數(shù)量結(jié)構(gòu)認(rèn)知也各不相同，導(dǎo)致各項規(guī)劃的基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)和規(guī)劃期限各不相同。

因此，為實現(xiàn)數(shù)量結(jié)構(gòu)的耦合，首先要構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一分類體系、規(guī)劃期限和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)基期數(shù)據(jù)的整合統(tǒng)一，明確自然資源數(shù)量“存量”。其次需協(xié)調(diào)規(guī)劃數(shù)據(jù)和期限統(tǒng)一，統(tǒng)籌一段時間內(nèi)區(qū)域內(nèi)不同自然資源的數(shù)量分配問題，確定底量、流量、變量和價值量?！暗琢俊奔词歉鱾€規(guī)劃戰(zhàn)略安全底線保障量，如保障糧食生產(chǎn)所需的土地、水等資源數(shù)量，保障生態(tài)安全所需的森林、草原等數(shù)量，以及保障居住訴求的住宅用地數(shù)量等；“流量”則是根據(jù)各個規(guī)劃“急”性戰(zhàn)略需求所確定的自然資源規(guī)劃保障量，在本文框架中可認(rèn)為是確保經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是扶貧攻堅所需的自然資源規(guī)劃增量；“變量”指的是引入規(guī)劃博弈權(quán)衡、區(qū)域差異等數(shù)量差異影響量，即不同區(qū)域在不同自然稟賦、經(jīng)濟水平和功能定位下，應(yīng)根據(jù)不同戰(zhàn)略博弈結(jié)果進行變化性優(yōu)化，以此提升“多規(guī)合一”的彈性；“價值量”是規(guī)劃最終目標(biāo)的質(zhì)量評判標(biāo)準(zhǔn)和約束條件，通過制定規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)的價值量等級以及測算標(biāo)準(zhǔn)，能夠預(yù)測和評價該規(guī)劃的數(shù)量結(jié)構(gòu)制定質(zhì)量，從而為高質(zhì)量規(guī)劃設(shè)計提供參考和依據(jù)。

圖1 規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合Fig.1 Planning quantity structure coupling

如圖1和式（4）所示，構(gòu)建“多規(guī)合一”規(guī)劃耦合數(shù)量結(jié)構(gòu)模型，需充分考量初始規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)Q1、Q2、Q3、Q4、Q5，需依托統(tǒng)一的技術(shù)平臺、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類體系，統(tǒng)一規(guī)劃存量A和期限N。其中，A0為規(guī)劃基期的自然資源數(shù)量“存量”，A1、A2分別為N1、N2期限下的規(guī)劃末期存量，其組成部分包括“底量”R、“流量”L和“變量”V，即存在A=R+L+V。圖中弧線箭頭表示價值量核算過程，v0、v1、v2分別是基期和不同數(shù)量結(jié)構(gòu)末期存量的“價值量”核算結(jié)果，并依據(jù)價值量v最大標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)選擇，從而合理分配各類自然資源（Au）數(shù)量。式（4）—式（6）中：數(shù)量結(jié)構(gòu)的目標(biāo)函數(shù)為價值量核算最大值，f表示基于存量的價值量核算函數(shù)，約束條件包括期限約束和存量約束，g表示基于5項規(guī)劃的基期存量標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化函數(shù)；u∈（0，1，2，…，d）。

圖2 “線—面—點”邏輯下的規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)耦合Fig.2 Planning spatial structure coupling under the logic of “l(fā)ine-surface-point”

2.4 規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)耦合模型

針對當(dāng)前規(guī)劃之間點、線、面空間錯位和不盡協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，以及各個規(guī)劃在配置空間資源時采取的“以需定供”模式的弊端，在戰(zhàn)略和數(shù)量結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，本文提出“線—面—點”的規(guī)劃資源空間配置邏輯，即優(yōu)先保證底線，其次合理安排分區(qū)，最后優(yōu)化配置項目，協(xié)調(diào)多個規(guī)劃之間的空間結(jié)構(gòu)矛盾（圖2）。

首先，依據(jù)安全戰(zhàn)略和規(guī)劃底量確定規(guī)劃底線?！熬€”結(jié)構(gòu)是指關(guān)乎區(qū)域生存和發(fā)展的重要底線，包括基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界。針對現(xiàn)行各規(guī)劃對三條底線表述和劃定差異而產(chǎn)生的，諸如城市規(guī)劃“兩線三區(qū)”和土地利用規(guī)劃“三界四區(qū)”難以完全耦合等問題，可依據(jù)土地利用規(guī)劃確定基本農(nóng)田保護紅線，依據(jù)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃確定生態(tài)保護紅線，依據(jù)城市規(guī)劃確定城市開發(fā)邊界，確定和統(tǒng)一各類規(guī)劃空間資源配置的底線。其次，在規(guī)劃底線的制約下，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各類規(guī)劃所表征的區(qū)域空間功能，如扶貧規(guī)劃中突出表征的扶貧空間，合理設(shè)定規(guī)劃功能分區(qū)。在各個規(guī)劃分區(qū)有機疊加的過程中，首先去除底線和無沖突區(qū)域，其次識別沖突區(qū)域，根據(jù)“急”性戰(zhàn)略和“流量”設(shè)定，選擇確定沖突區(qū)域的主導(dǎo)功能，最后根據(jù)規(guī)劃“變量”的設(shè)定，在主導(dǎo)功能區(qū)域疊加設(shè)計輔助功能導(dǎo)向，由此保障規(guī)劃專業(yè)性、特色性和系統(tǒng)性。例如針對城市地區(qū)，城市規(guī)劃比其余規(guī)劃分區(qū)更為詳盡，只要在扶貧開發(fā)、生態(tài)保護等功能定位上不沖突，不需強行修正。最后，配置項目落地。在“線—面—點”的空間結(jié)構(gòu)耦合邏輯中，項目選址應(yīng)當(dāng)根據(jù)劃分區(qū)域的可開發(fā)程度的高低、主體功能導(dǎo)向、區(qū)位條件和資源稟賦等實際情況，優(yōu)先配置在適宜分區(qū)內(nèi)，例如保證扶貧項目優(yōu)先落位于扶貧空間。

因此，“多規(guī)合一”規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)耦合模型可表述為，以空間底線Xr為基礎(chǔ)進行布局，包括基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界，進而劃定各類空間分區(qū)Zt，明確各個分區(qū)的主導(dǎo)功能與利用管制規(guī)則，在此基礎(chǔ)上進行分區(qū)t中第y個具體項目Pyt的配置，如式（7）。

式（7）中：r∈（1，2，3，…，k），t∈（1，2，3，…，n），y∈（1，2，3，…，h）。

2.5 規(guī)劃治理結(jié)構(gòu)耦合模型

治理結(jié)構(gòu)耦合目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵在于梳理現(xiàn)行各規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建協(xié)調(diào)、高效的治理體系，將各個規(guī)劃納入統(tǒng)一治理體系中，簡化流程、理順關(guān)系、明確事權(quán)，以切實保障規(guī)劃的實施落地。因此，治理結(jié)構(gòu)耦合模型應(yīng)對現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)進行整合、創(chuàng)新和擇優(yōu)：首先要構(gòu)建規(guī)劃耦合平臺、整合現(xiàn)有規(guī)劃治理結(jié)構(gòu)、形成治理合力，其次要挖掘治理沖突矛盾部分，通過簡化治理流程、創(chuàng)新治理手段、摒棄不適宜治理方法等方式進行治理方式和保障機制的創(chuàng)新和擇優(yōu)。特別針對精準(zhǔn)扶貧等“急”性戰(zhàn)略和關(guān)鍵“流量”，要最大化聚合各類治理措施、積極開展政策創(chuàng)新，形成最強力治理機制積極推進精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的落實。

如式（8）所示，“多規(guī)合一”規(guī)劃治理結(jié)構(gòu)耦合模型可以闡釋為，梳理各項涉及空間規(guī)劃的具體治理措施和機制mp，基于統(tǒng)一平臺進行措施統(tǒng)合歸納和探索創(chuàng)新，選取互相協(xié)調(diào)的措施和機制，形成保障規(guī)劃實施為最優(yōu)化措施組合max（m1，m2，…，mp），p∈（1，2，3，…，w）。

3 模型應(yīng)用：以昆明市尋甸縣為例

3.1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

尋甸縣位于云南省昆明市東北部，為昆明市的工業(yè)小縣、財政窮縣、經(jīng)濟弱縣，屬于國家592個、全省73個扶貧開發(fā)工作重點縣之一，總面積3 589.53 km2。2015年全縣戶籍總?cè)丝?5.93萬人，其中貧困人口占總?cè)丝诒壤哌_(dá)12.44%。全縣地勢西北高、東南低，呈向東南傾斜階梯狀，自然資源較為豐富，耕地面積居昆明市首位，年均水資源總量24億m3，森林覆蓋率達(dá)到41.63%。

本文土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于2015年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，土地坡度圖、貧困情況和扶貧數(shù)據(jù)等其他數(shù)據(jù)來源于尋甸縣人民政府，尋甸縣經(jīng)濟人口數(shù)據(jù)、重點建設(shè)項目等數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計年鑒，《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱主體功能區(qū)規(guī)劃）、《尋甸回族彝族自治縣城市總體規(guī)劃（2017—2050年）》（以下簡稱城市規(guī)劃）、《尋甸回族彝族自治縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡稱土地利用規(guī)劃）、《尋甸回族彝族自治縣環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃）、《尋甸回族彝族自治縣脫貧攻堅規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱脫貧攻堅規(guī)劃）等由尋甸縣相關(guān)委辦局提供。

圖3 尋甸縣戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)“層級化”路徑Fig.3 The realization path of "hierarchical" planning strategy structure of Xundian County

3.2 模型應(yīng)用結(jié)果

3.2.1 戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)“層級化”設(shè)計

為實現(xiàn)尋甸縣“多規(guī)合一”戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合，需要梳理各個規(guī)劃的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，依照“重—急—緩—輕”的邏輯實現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合（圖3）。首先，需明確各個規(guī)劃的戰(zhàn)略重點。結(jié)合生態(tài)立縣的城市發(fā)展戰(zhàn)略，節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的規(guī)劃方針和著力提升尋甸縣可持續(xù)發(fā)展能力的功能導(dǎo)向，挖掘出區(qū)域生態(tài)保護和糧食安全的戰(zhàn)略重點。其次，突出強調(diào)精準(zhǔn)扶貧的急切戰(zhàn)略訴求。以優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率、加快城市化進程、提高居民收入水平為緊迫目標(biāo)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合、人口整合和城鄉(xiāng)分類脫貧，確保2020年全面脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。再次，厘清規(guī)劃之間的戰(zhàn)略沖突和矛盾，挖掘主次關(guān)系、酌情有序處理矛盾。應(yīng)在保障生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃提出的防治工業(yè)污染和提升人居環(huán)境質(zhì)量基礎(chǔ)上，優(yōu)先落實土地利用規(guī)劃提出的強化土地用途管制和集約節(jié)約利用，合理加強主體功能區(qū)規(guī)劃提出的重點開發(fā)和城市規(guī)劃提出滇中城市群健康文化旅游產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。最后，兼顧各項規(guī)劃戰(zhàn)略中提到的其余邊緣性戰(zhàn)略，例如主體功能區(qū)規(guī)劃中要求的實現(xiàn)對外開放、城市規(guī)劃中要求的旅游資源整合和資金整合等戰(zhàn)略內(nèi)容。

由此，尋甸縣“多規(guī)合一”的規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)應(yīng)耦合為：堅持安全優(yōu)先，嚴(yán)抓底線，開展全方位的生態(tài)環(huán)境保護工作，嚴(yán)守耕地保護和生態(tài)保護紅線；優(yōu)先保障精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，解決當(dāng)務(wù)之急；以防治污染、提升質(zhì)量、集約利用為主要戰(zhàn)略，合理有序推進開發(fā)建設(shè)；兼顧開放、資金等多重保障戰(zhàn)略，穩(wěn)妥推進“昆明市綠色經(jīng)濟發(fā)展區(qū)、休閑養(yǎng)生養(yǎng)老旅游度假區(qū)、城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和滇中北部山水生態(tài)宜居新城”的戰(zhàn)略定位實現(xiàn)。

3.2.2 數(shù)量結(jié)構(gòu)“五量化”確定①由于空間規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)測算涉及內(nèi)容過于繁雜，尤其是價值量核算部分，且并非本文研究的核心內(nèi)容，故本文不作詳細(xì)測算，僅對關(guān)鍵測算內(nèi)容作簡易說明，以闡述數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合路徑。

尋甸縣“多規(guī)合一”數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合需明確存量、保障底量、測算流量、協(xié)調(diào)變量，最后依據(jù)價值量進行方案擇優(yōu)。（1）明確“存量”：梳理尋甸各項規(guī)劃基期數(shù)據(jù)（2015年），統(tǒng)一規(guī)劃期限（2020年）和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，受到規(guī)劃編制時間不同、數(shù)據(jù)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不同、數(shù)據(jù)統(tǒng)計方式不同的的影響，不同規(guī)劃的規(guī)劃范圍、資源存量差異巨大，本文使用規(guī)劃基期（2015年）的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)確定存量，確定全縣土地總面積為3 589.53 km2，其中耕地占比約為36.32%，建設(shè)用地占比約為3.32%。（2）保障“底量”：底量包括糧食生產(chǎn)所需耕地、水資源數(shù)量、生態(tài)資源數(shù)量等諸多方面，各項規(guī)劃中僅有土地利用規(guī)劃明確規(guī)定了耕地保有量，因而以土地利用規(guī)劃確定的耕地保有量（1 012.14 km2）和基本農(nóng)田保護面積（904.85 km2）為糧食安全所需的耕地底量，同時以生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量100%達(dá)標(biāo)和基于國際公認(rèn)輕度缺水（＜3 000 m3）標(biāo)準(zhǔn)測得的14.50億m3的水資源量為所需水資源底量，森林覆蓋率指標(biāo)選取城市規(guī)劃確定的52%為底量。（3）測算“流量”：在本文模型中，流量是確保經(jīng)濟社會發(fā)展及扶貧攻堅所需的自然資源規(guī)劃增量，脫貧攻堅規(guī)劃要求實現(xiàn)2020年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增21.80 km2的建設(shè)用地，即以資源供給作為保障精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實現(xiàn)的“流量”目標(biāo)。（4）協(xié)調(diào)“變量”：期初和期末存量的差值并不完全等于底量和流量的加和，還包括一部分因規(guī)劃協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略博弈導(dǎo)致的變量。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃對于2020年的建設(shè)用地規(guī)模有不同規(guī)定，故而綜合考慮規(guī)劃范圍和標(biāo)準(zhǔn)將建設(shè)用地未來存量的變化區(qū)間設(shè)為131.74～164.63 km2；此外，土地利用規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃對于生態(tài)用地比例也有不同規(guī)定，綜合兩大規(guī)劃設(shè)定生態(tài)用地比例區(qū)間為50%～80%。（5）核算“價值量”：基于上述期初存量、底量、流量和差量的測算結(jié)果推算得到規(guī)劃目標(biāo)年份的期末存量，可使用價值量評價體系對其價值量進行測算，依據(jù)不同數(shù)量結(jié)構(gòu)規(guī)劃方案的生產(chǎn)、生活和生態(tài)綜合價值，進行規(guī)劃方案擇優(yōu)選擇。

3.2.3 空間結(jié)構(gòu)“多維化”落位

尋甸縣“多規(guī)合一”空間結(jié)構(gòu)耦合應(yīng)依循“線—面—點”的邏輯結(jié)構(gòu)進行。

首先，分別依照土地利用規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃、城市規(guī)劃確定基本農(nóng)田保護紅線（圖4（a））、生態(tài)保護紅線（圖4（b））和城市開發(fā)邊界（圖4（c）），同時疊加三條底線完成區(qū)域底線確定（圖4（d））。

其次，在底線管控的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同規(guī)劃中突出表征的區(qū)域空間功能，設(shè)定各類規(guī)劃功能分區(qū)。例如按照云南省主體功能分區(qū)確定的重點開發(fā)區(qū)范圍（圖5（a）），土地利用規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃確定的生態(tài)重點保護區(qū)、生態(tài)維護發(fā)展區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)（圖5（b）），城市規(guī)劃確定的依托仁德、羊街為城鎮(zhèn)“兩心”的東部文化旅游組團、中部工業(yè)組團和西部特色農(nóng)業(yè)組團（圖5（c））以及脫貧攻堅規(guī)劃基于貧困程度劃定的三級扶貧區(qū)域（圖5（d）），疊加構(gòu)建以“重點保護、修復(fù)并舉”的生態(tài)格局和“一軸統(tǒng)籌、三區(qū)協(xié)同”的發(fā)展格局：根據(jù)所劃分生態(tài)修復(fù)區(qū)、維護區(qū)和保護區(qū)進行不同側(cè)重的生態(tài)保護，重點保護牛欄江、清水海、黑頸鶴自然保護區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域；依托嵩待高速沿線的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸和三條經(jīng)濟廊道串聯(lián)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，統(tǒng)籌推進西部高原特色和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)區(qū)、中部物流與工業(yè)發(fā)展區(qū)和東部民俗文化旅游區(qū)協(xié)同發(fā)展，全力保障精準(zhǔn)扶貧的切實落實。

圖4 尋甸縣底線確定成果Fig.4 Determination of baseline of Xundian County

圖5 尋甸縣規(guī)劃分區(qū)劃定結(jié)果Fig.5 Planning zones of Xundian County

最后，在完成分區(qū)統(tǒng)籌和疊加基礎(chǔ)上，在各個規(guī)劃中梳理匯總現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文化旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建速不低于13%，建檔立卡貧困村村集體經(jīng)濟年收入不低于8.55萬元，以地均GDP增量測算預(yù)計約需新增設(shè)4大類81個重點項目，對應(yīng)“三區(qū)協(xié)同”的布局和項目的切實要求，將工業(yè)重點項目布局在城鎮(zhèn)“兩心”仁德街道、羊街鎮(zhèn)及金所工業(yè)片區(qū)，將農(nóng)業(yè)項目布局在西部高原特色和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)區(qū)中六哨、甸沙等區(qū)域，將文化旅游項目布局在河口、七星等東部民俗文化旅游區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目根據(jù)訴求零星分布、重點保障一級扶貧攻堅區(qū)（圖6）。

圖6 分區(qū)疊加和項目選址示意Fig.6 Superposition of zones and project site selection of Xundian County

3.2.4 治理結(jié)構(gòu)“擇優(yōu)化”保障

“多規(guī)合一”的治理結(jié)構(gòu)耦合，需對規(guī)劃各類治理方式和保障機制進行整合、創(chuàng)新和擇優(yōu)。首先構(gòu)建尋甸縣“多規(guī)合一”規(guī)劃治理體系和統(tǒng)一治理機構(gòu)，明確權(quán)利、責(zé)任和利益，保障規(guī)劃職能清晰、政令統(tǒng)一，同時構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)和信息共享平臺，搭建規(guī)劃沖突解決平臺，提高規(guī)劃治理中的矛盾解決效率。其次要積極開展治理方式和保障機制的創(chuàng)新和擇優(yōu)，基于評估甄別當(dāng)前規(guī)劃中高效的治理機制與手段，加以推廣以實現(xiàn)政策遷移和創(chuàng)新，擇優(yōu)整合以提升治理效率。以精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃目標(biāo)落實為例，通過多個規(guī)劃治理結(jié)構(gòu)耦合，充分利用國土、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等各方機制實現(xiàn)脫貧目標(biāo)，整合拆遷幫扶、財政幫扶、工程幫扶、生態(tài)產(chǎn)業(yè)幫扶等各類扶貧方式，整合精確到戶、精確到人、精確到地的扶貧保障手段，因地制宜、因時制宜地切實保障脫貧攻堅規(guī)劃目標(biāo)的高效落實。

4 結(jié)論和討論

針對當(dāng)前“多規(guī)合一”存在的諸多結(jié)構(gòu)耦合問題，本文從戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)、數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)4個層次探索構(gòu)建了規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合模型，探討了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護規(guī)劃和脫貧攻堅規(guī)劃的規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合路徑，并選取云南省昆明市尋甸縣作為案例進行了模型應(yīng)用與分析。研究發(fā)現(xiàn)，“多規(guī)合一”規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合模型可基于戰(zhàn)略、數(shù)量、空間和治理結(jié)構(gòu)耦合建立規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合目標(biāo)框架，通過梳理各個規(guī)劃“輕重緩急”戰(zhàn)略導(dǎo)向，理順厘清戰(zhàn)略主次關(guān)系實現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)耦合；通過明確規(guī)劃底數(shù)“存量”，統(tǒng)籌分配確定自然資源“底量”、“流量”和“變量”，依據(jù)“價值量”最優(yōu)約束實現(xiàn)規(guī)劃數(shù)量結(jié)構(gòu)耦合；基于“線—面—點”的空間邏輯，通過優(yōu)先保證底線、合理安排分區(qū)和優(yōu)化配置項目可實現(xiàn)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)耦合；通過對規(guī)劃實施保障措施進行整合、創(chuàng)新和擇優(yōu)，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃治理結(jié)構(gòu)耦合。

本文以昆明市尋甸縣為例的模型應(yīng)用結(jié)果表明，通過該“多規(guī)合一”規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合模型，能夠在規(guī)劃耦合設(shè)計中實現(xiàn)戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)層級化、數(shù)量結(jié)構(gòu)五量化、空間結(jié)構(gòu)多維化、治理結(jié)構(gòu)擇優(yōu)化，并能有效突出規(guī)劃編制中的精準(zhǔn)扶貧導(dǎo)向，加強規(guī)劃對于區(qū)域精準(zhǔn)扶貧攻堅的引導(dǎo)和支撐作用。值得注意的是，盡管新一輪國土空間規(guī)劃基期年可能為2020年，全國已然實現(xiàn)全面脫貧，然而秉持著2020年后脫貧政策不變、力度不減、責(zé)任不卸的原則，國土空間規(guī)劃依然有必要在編制中進一步鞏固精準(zhǔn)扶貧成果，保障脫貧戶不返貧。此外，盡管本文僅將脫貧攻堅規(guī)劃這一專項規(guī)劃納入了“多規(guī)合一”耦合范疇，但實際上該模型的核心目標(biāo)在于突出強調(diào)重大治國理政新理念和社會經(jīng)濟發(fā)展急切愿景，因而鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項規(guī)劃也可依據(jù)重要程度同樣納入耦合范疇，而本文開展的融合精準(zhǔn)扶貧訴求的“多規(guī)合一”規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合過程分析可對于其他專項規(guī)劃的納入提供參考和借鑒。最后，盡管未來精簡規(guī)劃種類、重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系已然是大勢所趨，涉及空間的規(guī)劃數(shù)量必然將大大減少，然而國土空間規(guī)劃內(nèi)依然涵蓋著多重戰(zhàn)略、多元數(shù)量、多維空間和多層治理等多個規(guī)劃結(jié)構(gòu)，仍然需要各個規(guī)劃專題的平行研究和并行支撐，在此背景下，本文所提出的“多規(guī)合一”規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合模型依然針對各個專題具備適用性，尤能彰顯治國理政重大戰(zhàn)略導(dǎo)向和迫切發(fā)展訴求，能夠為破解規(guī)劃融合障礙、構(gòu)建規(guī)劃結(jié)構(gòu)耦合系統(tǒng)框架和支撐國土空間規(guī)劃的編制提供參考。