黃征學(xué)，蔣仁開，吳九興

（1.中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038； 2.中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；3.安徽師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

1 引言

用途管制制度是世界上大多數(shù)國(guó)家（或地區(qū)）采取的一種管理制度[1]，該制度具有以法為據(jù)、強(qiáng)制實(shí)施、內(nèi)在復(fù)雜等特征。其目的是控制土地利用方向，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，尤其對(duì)耕地進(jìn)行特殊保護(hù)[2]，以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)永續(xù)健康發(fā)展[3]。用途管制制度替代分級(jí)限額審批制度后，推動(dòng)了土地管理方式的根本變革，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和年度利用計(jì)劃的效能[4-5]，成為抑制耕地占用速度、保護(hù)耕地資源的重要手段[6]。從管制的對(duì)象來看，主要涉及耕地利用管制、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管制、非農(nóng)存量土地用途管制和未利用地管制[7-8]。從用途管制機(jī)制看，主要包括規(guī)劃管制、體制管制、機(jī)制管制、法律管制等，并與規(guī)劃相結(jié)合，體現(xiàn)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的特征與利益分配改革的要求[9]。為保障土地用途管制的實(shí)施，需配套建設(shè)相關(guān)制度，如規(guī)劃公示與動(dòng)態(tài)管理、項(xiàng)目立項(xiàng)預(yù)審、建設(shè)用地規(guī)劃審核、土地用途轉(zhuǎn)用許可等制度[8，10]，同時(shí)，還需突出以彈性規(guī)劃、彈性管制為主的管制趨勢(shì)，推進(jìn)存量用地的再開發(fā)[11]，緩解農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的巨大壓力。

中國(guó)提出“土地用途管制”二十多年來，相關(guān)議題研究備受關(guān)注。有研究表明，實(shí)施土地用途管制后，每10 000元基本建設(shè)投資可節(jié)約占用0.002 hm2的耕地[10]，但是這種管制效果在省份間存在明顯差別[12]。同時(shí)，不同土地用途管制方式，如直接管制、稅費(fèi)制度、產(chǎn)權(quán)安排的管制效果均有差異，更多地管制實(shí)踐需將幾種方式結(jié)合起來統(tǒng)籌運(yùn)用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，稅費(fèi)制度、產(chǎn)權(quán)安排等管制方式[13]更受政府青睞。也有研究指出，由于用途管制限制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利和土地利用權(quán)利，有必要引入更多權(quán)利主體參與管制決策過程[14]，體現(xiàn)社會(huì)民主與政治協(xié)商的要求。國(guó)際上通行的做法是，采取總量控制和彈性管制、社區(qū)賦權(quán)、規(guī)劃協(xié)議等激勵(lì)性的管制措施，劃分行政干預(yù)和市場(chǎng)主導(dǎo)之間的合理邊界[15]，以降低行政管制成本，提高管制實(shí)施的效果。需要特別說明的是，對(duì)農(nóng)用地（重點(diǎn)為耕地）的管制，還要建立激勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制，減少因經(jīng)濟(jì)利益差別導(dǎo)致耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)用[16]，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可通過調(diào)查和成本計(jì)算來確定。當(dāng)然，土地用途管制制度本身并不完美，始終存在不同意見，如管制缺乏彈性、資源錯(cuò)配、地區(qū)間不平等、權(quán)利尋租活動(dòng)、低水平用地等[17-18]；要建立市場(chǎng)導(dǎo)向型的土地用途管制制度[19]，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間土地功能的優(yōu)化配置；鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與及行政管制改革，構(gòu)建動(dòng)態(tài)型的土地用途管制系統(tǒng)[20]?；谥贫妊葑兊囊暯强砂l(fā)現(xiàn)，從用途管制的變化趨勢(shì)看，最初是以數(shù)量管制為主，即嚴(yán)格控制耕地占用總量、建設(shè)用地總量、林地總量，后來發(fā)展為依托各類空間性規(guī)劃劃分的空間類型開展空間管制。從管制的目標(biāo)來看，最初的目標(biāo)僅僅是維護(hù)糧食安全，后來逐漸擴(kuò)展為維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全。從用途管制方式來看，從最初的僅靠行政手段逐步過渡到行政手段和經(jīng)濟(jì)手段并用?？傮w而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地、林地、草地等要素的用途管制研究相對(duì)較多，已對(duì)國(guó)家相關(guān)政策創(chuàng)新產(chǎn)生了積極作用。然而，對(duì)從土地走向空間的過程中宏觀空間用途管制的研究相對(duì)較少。鑒于此，本文結(jié)合國(guó)家推進(jìn)空間治理體系現(xiàn)代化的要求，重在闡明國(guó)土空間用途管制的演進(jìn)歷程，揭示國(guó)土空間用途管制的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，提出國(guó)土空間用途管制的政策創(chuàng)新，以期為新時(shí)代國(guó)土空間用途管制的政策制定、政策優(yōu)化與政策實(shí)踐提供科學(xué)依據(jù)。

2 國(guó)土空間用途管制的演進(jìn)歷程

20世紀(jì)90年代中后期以來，伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加快推進(jìn)，對(duì)空間資源的競(jìng)爭(zhēng)也越來越激烈。為協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的關(guān)系，國(guó)家從建立土地用途管制開始，不斷豐富和完善空間用途管制的類型、目標(biāo)、手段，逐步構(gòu)建起了覆蓋全域全要素的國(guó)土空間用途管制制度（圖1）。

2.1 土地用途管制階段

改革開放以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入快車道，激發(fā)了大量建設(shè)用地需求，產(chǎn)生了耕地?zé)o序轉(zhuǎn)用、閑置浪費(fèi)、低效利用等諸多問題?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1999年）的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)耕地面積從1978年的99 389.5千hm2減少到1995年的94 970.9千hm2，凈減少4 418.6千hm2①1978—1995年耕地面積數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1999年）整理、計(jì)算得到，該數(shù)據(jù)之準(zhǔn)確性受土地利用調(diào)查技術(shù)的約束，導(dǎo)致數(shù)值較低，與實(shí)際耕地面積可能存在較大偏差。另外，部分地方從局部利益出發(fā)，瞞報(bào)耕地面積數(shù)據(jù)，搞土地面積“兩本賬”等積弊造成數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大偏差。。同期，全國(guó)總?cè)丝趶?978年的9.62億人增加到1995年的12.11億人，凈增加2.48億人，人地矛盾非常突出。為了保障糧食安全，1997年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，首次提出土地“用途管制”。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，明確以土地利用總體規(guī)劃中劃分的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類為基礎(chǔ)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。為配合土地用途管制制度的實(shí)施，國(guó)家先后建立了土地利用年度計(jì)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、耕地占補(bǔ)平衡等一系列配套措施，初步遏制住了耕地被大量占用的態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，土地用途管制制度在這一階段也存在落地難、監(jiān)管難的問題，有些地方政府為獲得更多的建設(shè)用地，不僅故意漏報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用數(shù)量，且縱容違法占用耕地行為。為強(qiáng)化土地用途管制，原國(guó)土資源部2009年下發(fā)的《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》明確市縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃要?jiǎng)澏ǔ青l(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界、禁止建設(shè)邊界，形成允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，并制定各區(qū)的管制規(guī)則。土地用途管制從數(shù)量管控走向數(shù)量管控與空間管控并重，確保用途管制制度落地實(shí)施。為增強(qiáng)用途管制的彈性和靈活性，20世紀(jì)90年代后期開始，國(guó)家鼓勵(lì)和支持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，在用途管制制度中注入市場(chǎng)交易因素，管制手段也從純粹的行政手段轉(zhuǎn)向行政手段和經(jīng)濟(jì)手段并重。

2.2 生態(tài)要素用途管制階段

在中央政府強(qiáng)化土地用途管制，特別關(guān)注耕地用途管制后，地方政府為規(guī)避監(jiān)管或?qū)崿F(xiàn)耕地總體占補(bǔ)平衡，開始占用重要的生態(tài)用地和低丘緩坡地，擠占了綠色生態(tài)空間，破壞了區(qū)域的生態(tài)環(huán)境[21]。為解決林地、草原、濕地等生態(tài)用地減少和被破壞等問題，中央有關(guān)部門逐步擴(kuò)大、轉(zhuǎn)向?qū)Σ糠稚鷳B(tài)用地開展用途管制。特別是加強(qiáng)了林地管理，遏制生態(tài)用地被大量占用的不良發(fā)展勢(shì)頭。從1998年起，國(guó)務(wù)院明確要求實(shí)施林地用途管制，同年修訂的《森林法》規(guī)定對(duì)占用林地實(shí)行審批管理，2015年修訂出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》要求依據(jù)林地保護(hù)利用規(guī)劃管理林地審核審批。21世紀(jì)以來，黨和國(guó)家越來越重視生態(tài)環(huán)境保護(hù),國(guó)家“十五”計(jì)劃首次將“環(huán)境保護(hù)”作為基本國(guó)策，確保國(guó)家“環(huán)境安全”。此時(shí)，草原、水域、濕地等要素的用途管制制度逐步建立，《草原法》 《水法》 《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)相繼出臺(tái)，明確要嚴(yán)格實(shí)行用途管制制度，依法依規(guī)打擊破壞草原、水域、濕地的違法犯罪行為。例如，就水域（水資源）而言，要建立以規(guī)劃為核心的水資源用途確認(rèn)機(jī)制，分類管制，限制變更，做好空間保護(hù)、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督等工作[15]。這一階段，依托各部門職責(zé)，按要素分門別類實(shí)行用途管制的制度逐漸建立。以要素為基礎(chǔ)的用途管制實(shí)施后，國(guó)家在林地、草地、濕地內(nèi)陸、水域保護(hù)等方面取得了顯著的效果，其中：林地面積從1998年的262 890千hm2增加到2015年的312 590千hm2；草地面積從2008年的261 835千hm2增加到2015年的346 470千hm2；濕地面積從2008年的38 485千hm2增加到2015年的53 602千hm2；內(nèi)陸水域面積變化較小，2008—2015年間基本控制在17 471千hm2左右。

圖1 國(guó)土空間用途管制的背景、目標(biāo)與措施的演變過程Fig.1 Background, objectives and measures of territorial space use control

2.3 自然生態(tài)空間用途管制階段

以要素為基礎(chǔ)的用途管制有利于突出管制重點(diǎn)，但是不同類型自然資源保護(hù)和管制的職責(zé)分散在多個(gè)部門，又以各自的法律法規(guī)為依托，實(shí)屬為各自分立、互不關(guān)聯(lián)的管制體系與管制模式[22]。這種管制方式割裂了山水林田湖草等各要素生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性考慮不足，用途管制政策的協(xié)調(diào)性也不夠[23]。其中，發(fā)展改革部門主要通過生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)目錄、負(fù)面清單等手段推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的管控；住建部門利用“三證一書”落實(shí)城鎮(zhèn)空間用途管制；國(guó)土部門采用指標(biāo)管理強(qiáng)化農(nóng)業(yè)空間的用途管制。然而，這些管制手段和政策在空間上不足以形成合力，管制的效果并不令人滿意。為貫徹習(xí)近平總書記“山、水、林、田、湖、草”是生命共同體的理念，從維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體性的角度出發(fā)，管制范疇從以“條”為主轉(zhuǎn)向以“塊”為主，更加強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)空間的用途管制。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。2017年原國(guó)土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，提出建立覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度，并在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省市開展試點(diǎn)。探索建立“區(qū)域主體功能—景觀主導(dǎo)功能—地塊主要功能”的自然生態(tài)空間管制分區(qū)管制架構(gòu)，構(gòu)建以功能分類、用途分區(qū)、管控分級(jí)為導(dǎo)向的自然生態(tài)空間用途管制體系[24]；完善自然生態(tài)空間管制的實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)空間管制與其他管理制度的統(tǒng)一設(shè)計(jì)[25]。但由于空間規(guī)劃試點(diǎn)和自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)同步推進(jìn)，空間規(guī)劃并沒有成為用途管制的依據(jù)，這與土地用途管制、生態(tài)要素用途管制依托相應(yīng)規(guī)劃開展管制有所不同。

2.4 國(guó)土空間用途管制階段

為防范過度強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)空間用途管制、忽視農(nóng)業(yè)空間的用途管制，從頂層設(shè)計(jì)上協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的關(guān)系，2017年黨的十九大報(bào)告明確要求對(duì)全部國(guó)土空間均實(shí)現(xiàn)用途管制，這是黨和政府的文件中首次明確要求統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制。但由于當(dāng)時(shí)空間管理的權(quán)限分散在不同部門，“九龍治水”現(xiàn)象普遍存在，難以從整體上對(duì)空間有效管理。譬如，城鎮(zhèn)空間用途管制職能主要在原住建部，農(nóng)業(yè)空間用途管制職能集中在原國(guó)土資源部，生態(tài)空間用途管制職能散落在環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門。為了解決生態(tài)要素管制的部門分割，提高國(guó)土空間用途管制的效能，中央政府深入推進(jìn)政府管理體制改革，在黨的十九大報(bào)告中提出設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。2018年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)將統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)的職能正式授予新組建的自然資源部。2018年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》提出“國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)”。至此，國(guó)土空間用途管制的機(jī)構(gòu)、依據(jù)、權(quán)責(zé)等內(nèi)容基本明確。當(dāng)前，需加快實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃體系，讓空間規(guī)劃服務(wù)國(guó)土空間用途管制[26]。對(duì)中央政府而言，更需對(duì)國(guó)土空間融合機(jī)制、國(guó)土空間治理體系、綠色發(fā)展共享機(jī)制等進(jìn)行有效整合，提出國(guó)土空間用途管制的新機(jī)制[27]，推動(dòng)國(guó)土空間用途管制取得更大成效。

3 國(guó)土空間用途管制的發(fā)展趨勢(shì)

國(guó)土空間用途管制的機(jī)構(gòu)和依據(jù)雖已明確，但各項(xiàng)職能尚在調(diào)整之中，關(guān)系理順還需要時(shí)日，統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制制度依然處于探索階段和試驗(yàn)階段。為更好地推進(jìn)國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)，提高各種制度之間的協(xié)同配合效率，需做好國(guó)土空間用途管制與行政體制改革、國(guó)土空間規(guī)劃、各類空間政策、信息融合之間的“四個(gè)契合”。

3.1 國(guó)土空間用途管制與行政體制改革相契合

任何用途管制制度都需要行政部門具體落實(shí)。新一輪機(jī)構(gòu)改革到位后，大多數(shù)用途管制的手段、工具和政策都集中到新組建的自然資源管理部門，用途管制政策協(xié)調(diào)的重點(diǎn)將從橫向的部門之間轉(zhuǎn)向縱向的不同層級(jí)政府之間。在不同層級(jí)政府之間合理劃分管理權(quán)限，把好國(guó)家、省、市縣層級(jí)政府之間的接口，放大行政管理體制的協(xié)同效應(yīng)，將提高政府行政效能，實(shí)現(xiàn)1+1＞2的目標(biāo)。為契合黨的十九大報(bào)告提出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的要求，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅度降低制度性交易成本，需要加快搭建國(guó)家、省、市縣分權(quán)管制的架構(gòu)。實(shí)際上，在土地用途管制和林地用途管制中，就形成了以中央政府和省級(jí)政府為主的管制架構(gòu)。譬如，2017年《土地管理法》（修正案）明確不同情形下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批分別由國(guó)務(wù)院、省區(qū)市、地市州審批。為順應(yīng)行政管理體制改革的趨勢(shì)，強(qiáng)化政策之間的銜接，在完善國(guó)土空間用途管制制度過程中，也要合理配置不同層級(jí)政府之間的權(quán)利。從維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全的角度出發(fā)，將生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的管理權(quán)限上收中央政府統(tǒng)籌管理。從強(qiáng)化地方責(zé)任擔(dān)當(dāng)和調(diào)動(dòng)地方政府積極性的角度出發(fā)，將三條控制線之外的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的管理權(quán)限下放到省區(qū)市政府。從提高行政效率、降低交易成本的角度，將城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)具體建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限賦予市縣一級(jí)政府?？傊?，要抓住行政管理體制改革的機(jī)遇，夯實(shí)國(guó)土空間用途管制的機(jī)構(gòu)實(shí)體和執(zhí)行能力，推動(dòng)行政管理體制改革與國(guó)土空間用途管制相契合，不斷推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.2 國(guó)土空間用途管制與國(guó)土空間規(guī)劃相契合

從管制與規(guī)劃的關(guān)系來講，規(guī)劃本身就是一種管制，同時(shí)，規(guī)劃又為管制提供依據(jù)。盡管國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容尚在不斷完善之中，但2017年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)》明確提出“科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”（以下簡(jiǎn)稱“三區(qū)三線”）以來，“三區(qū)三線”成為國(guó)土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容，也是其他空間性規(guī)劃中沒有的內(nèi)容。新時(shí)代，在推動(dòng)從土地用途管制轉(zhuǎn)向空間用途管制過程中，除繼續(xù)協(xié)調(diào)好土地用途管制、林業(yè)用地用途管制、濕地用地管制、草原用途管制、水域用途管制等要素管制之間的關(guān)系外，還要充分考慮國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的變化，結(jié)合主體功能區(qū)制度和戰(zhàn)略的實(shí)施，從“面、線、點(diǎn)”三個(gè)層面分別做好空間用途管制。具體包括：以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三區(qū)”空間為一級(jí)，明確“三區(qū)”管控要求，強(qiáng)化開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)對(duì)接，提出基礎(chǔ)設(shè)施廊道和生態(tài)廊道管控要求，強(qiáng)化不同空間的宏觀管控；以“三區(qū)三線”為二級(jí)，結(jié)合主體功能區(qū)在市縣的實(shí)施，根據(jù)功能定位和保護(hù)程度不同，明確“三區(qū)三線”空間開發(fā)建設(shè)行為準(zhǔn)入要求、條件、程度，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單管控原則，落實(shí)分級(jí)分類管控；以土地用途管制為三級(jí)，結(jié)合國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出的審批制度改革要求，整合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地占用、水域占用等審批審核制度，加快建立統(tǒng)一的用途轉(zhuǎn)用許可制度，強(qiáng)化空間微觀管控（圖2）。在構(gòu)建“指標(biāo)+清單+空間”管制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化許可、空間、清單等管控工具之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，形成管控合力。

圖2 國(guó)土空間三級(jí)管制體系Fig.2 System of three-level territorial space use control

3.3 國(guó)土空間用途管制與各類空間政策相契合

進(jìn)入21世紀(jì)以來，政府對(duì)空間發(fā)展問題越來越重視，許多部門都開始編制空間性規(guī)劃，并配套相應(yīng)政策推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。如2010年國(guó)家發(fā)展改革委頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城鎮(zhèn)化地區(qū)，著力完善財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境等9大政策，成效顯著。截至2018年底，全國(guó)享受重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策的縣有816個(gè)，當(dāng)年中央財(cái)政一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額達(dá)到721億元。如果再加上草原生態(tài)補(bǔ)償、天然林保護(hù)和森林生態(tài)效益補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘ｍ?xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金，中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模更大。2017年，全國(guó)享受中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金的縣有1 039個(gè)，全年下達(dá)獎(jiǎng)勵(lì)資金416億元。城鎮(zhèn)化地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤等政策，“三掛鉤”政策實(shí)施也已取得積極進(jìn)展。此外，環(huán)境、土地、人口、民族、應(yīng)對(duì)氣候變化、差異化績(jī)效考核等政策體系也在加快構(gòu)建中。2017年，浙江、福建、江西、青海4省開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，嘗試用市場(chǎng)化的手段把“綠水青山”變成“金山銀山”，已形成部分可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)有的空間政策體系奠定了國(guó)土空間用途管制制度的基礎(chǔ)，未來要充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，以主體功能區(qū)政策和戰(zhàn)略的實(shí)施為抓手，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃劃分的空間類型，統(tǒng)籌利用好各類空間管理政策，創(chuàng)新構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度。

3.4 國(guó)土空間用途管制與信息融合趨勢(shì)相契合

在信息智能化環(huán)境中，信息源往往是多樣化的，信息之間關(guān)聯(lián)緊密，需要綜合多源信息來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治決策，即實(shí)現(xiàn)多源信息融合。一般而言，多源信息融合是指對(duì)多種數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)知、綜合、判斷的過程。為更好推動(dòng)多元信息系統(tǒng)整合共享，提高政府決策效率，國(guó)務(wù)院2017年發(fā)布的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》給出了打破信息孤島、突破數(shù)據(jù)堵塞的“國(guó)家藥方”。2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》后，各省市結(jié)合自身實(shí)際加快政府職能部門調(diào)整，其中，山東、福建、浙江、重慶等省市成立了大數(shù)據(jù)管理局，再加上廣東省2014年在經(jīng)信委內(nèi)部設(shè)立的大數(shù)據(jù)管理局和2017年貴州省公共服務(wù)管理辦公室更名為貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，全國(guó)已有6個(gè)省市成立了統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，信息融合已成為趨勢(shì)。在開展空間規(guī)劃試點(diǎn)過程中，大多數(shù)地區(qū)都從空間維度整合發(fā)改、國(guó)土、住建、環(huán)保等部門的數(shù)據(jù)，打破部門和行業(yè)壁壘，促進(jìn)多源數(shù)據(jù)匯聚融合，搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間坐標(biāo)、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間數(shù)據(jù)信息管理平臺(tái)，建立各部門和各地區(qū)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)。2019年1月，中央深改組通過的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確要求建設(shè)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各類空間管控邊界精準(zhǔn)落地，上圖入庫(kù)。在國(guó)家政策的要求下，今后要積極開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合、搭建統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)無縫銜接，以多源信息融合服務(wù)國(guó)土空間用途管制制度實(shí)施。

4 國(guó)土空間用途管制的政策創(chuàng)新

展望未來，需要把握政策發(fā)展方向，及時(shí)總結(jié)地方實(shí)踐的好經(jīng)驗(yàn)好做法，協(xié)調(diào)各類要素空間用途管制工具，加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制與現(xiàn)有空間政策的有效銜接，不斷完善行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段，將國(guó)土空間用途管制制度嵌入現(xiàn)有政策體系之中，提升國(guó)土用途空間管制的績(jī)效。

4.1 國(guó)土空間用途管制的行政手段

行政手段是中央或地方政府憑借行政權(quán)力，通過頒布行政命令、政策、措施等形式，對(duì)社會(huì)主體行為進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)。用途管制包括管理+制度，其中的管理主要就是利用行政手段。第一，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃劃分的空間類型，在明確國(guó)土空間范圍內(nèi)總開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)規(guī)模的基礎(chǔ)上，分別制定城鎮(zhèn)空間開發(fā)強(qiáng)度、農(nóng)業(yè)空間開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)空間開發(fā)強(qiáng)度以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用規(guī)模、耕地保有量等約束性指標(biāo)體系；在不同層級(jí)政府間科學(xué)合理分解各類指標(biāo)管控體系，建立基于縣市級(jí)行政區(qū)統(tǒng)一、高效、簡(jiǎn)潔的國(guó)土空間管控指標(biāo)體系。第二，按照國(guó)家“十三五”規(guī)劃要求，積極推進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、水域占用、林地占用、濕地占用等審批制度改革，建立統(tǒng)一的用途轉(zhuǎn)用許可制度。第三，結(jié)合國(guó)家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》實(shí)施，加快總結(jié)天津、上海、福建、廣東4省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快明確不同類型空間限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單，根據(jù)不同類型空間確定的開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、休閑旅體等活動(dòng)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的明確要求。第四，加強(qiáng)自然資源督察制度對(duì)國(guó)土空間用途管制的支撐作用，進(jìn)一步豐富自然資源督察的內(nèi)容，建立空間用途管制督察制度，加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督檢查，落實(shí)國(guó)土空間用途管制目標(biāo)責(zé)任制。第五，加快建立自然資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，探索建立國(guó)土空間用途管制績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間用途管制的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、考核、評(píng)估及獎(jiǎng)懲管理。

4.2 國(guó)土空間用途管制的經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是調(diào)動(dòng)各行為主體積極參與空間用途管制的重要方面，也是促進(jìn)公眾參與空間用途管制的重要工具。要在系統(tǒng)總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)手段的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)踐及發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新各種經(jīng)濟(jì)手段，增加管制工具箱的工具。第一，以縣市為基本單元，綜合考慮不同區(qū)域生態(tài)服務(wù)價(jià)值，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)空間的劃分，調(diào)整重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算方法，提高生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)空間占比高的縣市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二，加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建多渠道、多方面共同參與的機(jī)制，增加生態(tài)補(bǔ)償投入，采取資金補(bǔ)償、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等措施，加大對(duì)生態(tài)空間的補(bǔ)償力度。第三，加快總結(jié)浙江、福建等地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，探索開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，著手量化自然資源資產(chǎn)的價(jià)值，夯實(shí)自然資源價(jià)值量核算的基礎(chǔ)。鼓勵(lì)和支持地方構(gòu)建“生態(tài)+”和“+生態(tài)”產(chǎn)業(yè)體系，暢通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換渠道，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)、生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)價(jià)值，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。第四，充分借鑒城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)跨縣、跨市、跨省交易的經(jīng)驗(yàn)，探索建立可轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)，以建立土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域交易機(jī)制為重點(diǎn)，打造跨區(qū)補(bǔ)償、機(jī)會(huì)均衡、結(jié)果公平的國(guó)土空間用途管制政策與制度體系。

4.3 國(guó)土空間用途管制的法律手段

在全面依法治國(guó)的大背景下，法律手段是政府授權(quán)的重要途徑，也是規(guī)范各類主體行為的重要依據(jù)。在國(guó)土空間管制制度夯基壘臺(tái)、立柱架梁的初期階段，要加快推進(jìn)相關(guān)法律廢、改、立工作，讓政府管制有法可依。第一，加快研究制定《國(guó)土空間用途管制法》，明確國(guó)土空間用途管制的法律地位和性質(zhì)，規(guī)范用途管制依據(jù)、主體、內(nèi)容、程序、保障措施[28]。第二，結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革和部門職能調(diào)整，盡快修改完善《土地管理法》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《森林保護(hù)法》《水法》 《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中各類自然生態(tài)要素用途管制制度，建立松緊適度、協(xié)調(diào)一致的管制規(guī)則。第三，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等管控規(guī)定，加快制定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制性的技術(shù)規(guī)范、審批、調(diào)整、分級(jí)分類管控規(guī)則，真正做到同頻共振。第四，適時(shí)修訂《基本農(nóng)田保護(hù)條例》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)，研究制定《生態(tài)空間保護(hù)條例》 《農(nóng)業(yè)空間保護(hù)條例》等法規(guī)，為國(guó)土空間用途管制構(gòu)建配套的法律法規(guī)體系。

4.4 國(guó)土空間用途管制的技術(shù)手段

技術(shù)手段是落實(shí)國(guó)土空間用途管制制度重要的輔助工具。要把握萬物互聯(lián)的智能世界已經(jīng)到來之勢(shì)，強(qiáng)化空間基礎(chǔ)信息互聯(lián)互通，利用先進(jìn)技術(shù)手段管控空間。第一，順應(yīng)信息融合發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)和地理信息系統(tǒng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施，推動(dòng)目標(biāo)、指標(biāo)和坐標(biāo)“三標(biāo)”聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)、圖表、信息平臺(tái)協(xié)同管理，將目標(biāo)、指標(biāo)落在具體空間上[29]，增強(qiáng)空間用途管制的操作性、時(shí)效性。第二，整合用地審批系統(tǒng)，加強(qiáng)地方實(shí)施備案系統(tǒng)、用途轉(zhuǎn)用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、輔助決策系統(tǒng)等建設(shè)，構(gòu)建適時(shí)監(jiān)控的國(guó)土空間用途管制系統(tǒng)。第三，加快建設(shè)和完善生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面各類監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和衛(wèi)星的監(jiān)測(cè)能力，建立地上地下數(shù)據(jù)交換體系,強(qiáng)化衛(wèi)星監(jiān)測(cè)與地理信息系統(tǒng)的銜接，及時(shí)更新三條控制線的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和地理位置信息。第四，允許社會(huì)公眾上傳國(guó)土空間用途相關(guān)數(shù)據(jù)，建成集合規(guī)劃編制、用途管制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等一體化、全周期的監(jiān)管統(tǒng)一平臺(tái)。第五，依托監(jiān)管平臺(tái)和大數(shù)據(jù)，應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息化手段，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，及時(shí)評(píng)估預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，提高用途管制決策科學(xué)化水平。

5 結(jié)論

通過對(duì)國(guó)土空間用途管制的歷史沿革、發(fā)展趨勢(shì)與政策創(chuàng)新三方面的論證與分析，得到以下結(jié)論。

（1）中國(guó)用途管制大致經(jīng)歷了土地用途管制（耕地）、生態(tài)要素用途管制、自然生態(tài)空間用途管制、國(guó)土空間用途管制4個(gè)發(fā)展階段，各階段用途管制的重點(diǎn)、范圍、目標(biāo)和方式方法存在較大差別。

（2）土地、林地、濕地、水域、草原等生態(tài)要素的管制工具相對(duì)比較齊全，但標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題突出，在構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度的過程中，需要處理好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，在繼續(xù)實(shí)施行之有效的政策工具的同時(shí)，結(jié)合“放管服”改革要求，協(xié)調(diào)好不同生態(tài)要素的管制標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建松緊適度、協(xié)同一致的管制標(biāo)準(zhǔn)體系，明確不同政府部門之間以及不同層級(jí)政府之間的分工，加快建立上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)的生態(tài)空間用途管控體系。

（3）中國(guó)在編制和實(shí)施各類空間性規(guī)劃的過程中，已經(jīng)形成了比較完善的空間管制政策，要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃中的新內(nèi)容——“三區(qū)三線”，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度實(shí)施為抓手，做好空間管控分區(qū)細(xì)則，抓好不同分區(qū)的準(zhǔn)入條件，不斷完善空間用途管制制度，探索建立以三類空間為一級(jí)、三區(qū)三線為二級(jí)、土地用途管制為三級(jí)的立體管控體系。

（4）中國(guó)用途管制制度已開啟了行政手段和經(jīng)濟(jì)手段并舉的模式，要進(jìn)一步踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，加快總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算方式、拓展生態(tài)補(bǔ)償范圍和渠道的同時(shí)，加速建立健全生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索建立可交易土地發(fā)展權(quán)制度，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與空間用途管制的積極性。

（5）根據(jù)國(guó)土空間用途管制的要求，加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的廢改立，讓每項(xiàng)管制活動(dòng)都有法可依。加快新技術(shù)、新手段和新方法的應(yīng)用，提高國(guó)土空間用途管制的精準(zhǔn)度和精確度。同時(shí)，要實(shí)施國(guó)土空間用途管制動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，跟進(jìn)和評(píng)估國(guó)土空間用途管制效果。