王欽城，蘇林，張裕山

（1、海南省林業(yè)科學研究所，海南?？?571100；2、東方市林業(yè)局，海南東方 572600）

2016年，經(jīng)國務院批復同意，國家林業(yè)局、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025年）》，對于全面提升中國森林防火綜合能力，消除森林火災隱患，鞏固生態(tài)建設(shè)成果，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，具有重要意義。

東方市處于海南的干旱區(qū)域，常年降雨稀少，森林火情嚴峻。近幾年來，氣候變化無常，林區(qū)內(nèi)干旱、高溫、大風等高火險天氣的頻發(fā)，森林火災隱患日漸嚴重。東方市委、市政府高度重視森林防火工作。東方市委鐵鋼書記指示：良好的生態(tài)環(huán)境是東方持續(xù)發(fā)展的“最大本錢”，必須堅持牢固樹立綠水青山就是金山銀山的強烈意識，充分認識環(huán)境保護工作的極端重要性，始終堅持生態(tài)底線思維，保護好東方的生態(tài)環(huán)境。市林業(yè)局領(lǐng)導多次深入林區(qū)進行調(diào)研，研究部署森林防火工作。為了進一步做好森林防火工作，依據(jù)《中華人民共和國森林法》《海南省森林防火條例》等有關(guān)規(guī)定，落實東方市委、市政府對森林防火工作的指示，東方市林業(yè)局組織編制了《東方市森林防火規(guī)劃（2018-2022年）》，提出了今后五年東方市森林防火發(fā)展的總體思路、發(fā)展目標、建設(shè)重點和長效機制建設(shè)，用以指導東方市森林防火工作。涵蓋全市所轄的八所鎮(zhèn)、三家鎮(zhèn)、四更鎮(zhèn)、新龍鎮(zhèn)、感城鎮(zhèn)、板橋鎮(zhèn)、大田鎮(zhèn)、東河鎮(zhèn)、天安鄉(xiāng)、江邊鄉(xiāng)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及東方市境內(nèi)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、國有農(nóng)場、國有林場、自然保護區(qū)。重點實施林火監(jiān)測系統(tǒng)、林火預測預警系統(tǒng)、林火信息應急指揮系統(tǒng)、森林消防隊伍建設(shè)、森林消防裝備建設(shè)、林火阻隔系統(tǒng)、宣傳教育與火災評估系統(tǒng)等七大任務。建立健全森林防火長效機制、提升森林火災綜合防控能力，實現(xiàn)東方市森林防火治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 東方市森林資源基本情況和防火現(xiàn)狀

1.1 東方市森林資源基本情況

東方市森林資源豐富、森林植被類型復雜，具有混交、多層、異齡、常綠等特點，各類森林主要分布于后山嶺山脈、俄賢嶺山脈、舊村嶺山脈、觀音嶺山脈、獼猴嶺林區(qū)等，木本植物1000多種，其中用材樹種800多種。國家特類木材樹種的有5種、一類木材樹種的有26種、二類木材樹種的有32種、三類木材樹種的有94種。主要樹木類80多種、水果類17種、藥材類18種、竹類10多種、藤類15種、草類60多種

1.2 森林防火現(xiàn)狀

（1）森林防火的組織機構(gòu)和隊伍建設(shè)情況。東方市森林防火的組織機構(gòu)是東方市森林防火指揮部，日常工作機構(gòu)是東方市森林防火指揮部辦公室（以下簡稱市防火辦），市防火辦設(shè)立在市林業(yè)局，負責全市森林防火日常工作。

目前市防火辦共有專職人員6人；全市已組建一支40人的專業(yè)森林消防隊；半專業(yè)森林消防隊7支共56人，由政府、國有農(nóng)（林）場聘用的護林人員組成；地面巡護人員126人。

（2）森林防火制度建設(shè)情況。東方市委、市政府及市林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府歷來高度重視森林防火制度建設(shè)，制訂了比較完善的森林防火制度。相繼制訂了《東方市森林防火指揮部辦公室值班制度》《東方市森林防火指揮部辦公室請假制度》《東方市森林防火指揮部辦公室野外用火審批制度》《東方市森林火災處置制度》《東方市森林防火指揮部辦公室會議學習制度》《東方市森林火災報告制度》《東方市森林防火指揮部辦公室森林防火物資裝備管理制度》《東方市森林防火年度考核辦法》等相關(guān)的規(guī)章制度。市森林防火指揮部還將落實各項制度納入基層單位年度目標管理，簽訂森林防火責任狀，并將檢查考核結(jié)果進行量化，作為單位或個人的年度考核依據(jù)。

（3）森林防火基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)情況。在林火監(jiān)測方面，東方市已投入使用一些視頻監(jiān)控系統(tǒng)，初步建立了一些防控措施。但由于缺乏維修資金及專業(yè)護理人員，監(jiān)控系統(tǒng)現(xiàn)處于半癱瘓的情況，已不能滿足全市林區(qū)的監(jiān)控需求。

圖1 東方市防火監(jiān)控系統(tǒng)Fig.1 Dongfang City Fire Surveillance Syste

在林火預警預測方面共有森林火險監(jiān)測監(jiān)控點5處，手持氣象儀2臺，監(jiān)測設(shè)備老化，一套完整的預測預警系統(tǒng)還沒有建立起來；在防火通訊方面共有手持對講機3部，主要通訊手段實為移動電話；撲火機具方面配有風力滅火機46臺、滅火水槍87把、油鋸9部、撲火把撲火服裝98套等，運兵車2輛、小型消防車2輛。全市現(xiàn)有的林火阻隔系統(tǒng)依托自然阻隔（主要為河流、水庫）和工程阻隔（各級公路、生物隔離帶），防火林帶和林區(qū)防火公路。

（4）近年來森林火災情況。據(jù)統(tǒng)計，2009～2017年全市境內(nèi)共發(fā)生森林火情208次，火場面積175.6hm2，森林受影響面積 87.8hm2，共損失林木蓄積1640m3，損失林木株數(shù) 22520株，無人員傷亡。起火原因為人為原因及天氣干燥引起。

1.3 東方市森林防火存在的問題

（1）東方是海南的干旱地區(qū)，常年降雨稀少，沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如新龍、感城、板橋、四更、大田等鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于重點火險區(qū)，由于干旱，枯枝落葉干燥，一旦起火，容易造成重大或者特大火情，火勢起來之后，一時難以控制，對生態(tài)及經(jīng)濟容易造成嚴重損失。

（2）林火監(jiān)測和預警體系尚不完善。配套設(shè)備簡陋，人員管理困難，視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋率過低，智能化林火監(jiān)控體系尚未建立；火險監(jiān)測站密度低，運行管理不到位，森林發(fā)生火險時，預測警報的效果不顯著。

（3）森林消防隊伍建設(shè)有待加強。尚未組建標準化的森林消防專業(yè)隊，全市現(xiàn)有的森林消防半專業(yè)隊力量薄弱，撲火裝備及技能的缺乏導致滅火的能力不盡人意，裝備建設(shè)遠遠達不到標準化，撲救能力有限。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)防火車、防火設(shè)備使用和維護費用沒有納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預算，費用無法落實，極大影響了防火工作的正常開展。

（4）從以往發(fā)生的火情情況分析，森林火情大多為人們在野外不合理用火或不好的習慣導致火情，這說明群眾森林防火意識不強，森林防火的宣傳力度還不夠，達不到宣傳警示的效果。

2 東方市森林火險因子分析、防火布局及等級區(qū)劃

2.1 東方市森林火險因子分析

2.1.1 主要植被類型

（1）常綠闊葉林。主要為在東部山區(qū)、大廣壩水庫、戈枕水庫周邊和戈枕河、昌化江流域兩岸的天然次生林。

（2）經(jīng)濟林。主要為國營農(nóng)場及群眾營造的橡膠林和經(jīng)濟果樹林。這些林分主要以謀取林產(chǎn)品和林副產(chǎn)品為目的，人為經(jīng)營措施多，林內(nèi)地被物少，不容易發(fā)生火情。但落葉樹種在冬季落葉，地被物較多，可燃性增高。

（3）速生林。主要為人工營造的桉樹、木麻黃等純林。此類林分樹種單一，林下多為一年生灌木和草本，林內(nèi)地被物較多，這種桉樹、木麻黃的純林含油脂較多，屬于易燃類型。

2.1.2 人口密度

人口密度大的地區(qū)火災危險性大，東方市人口集中分布在南部沿海地帶，該地區(qū)人口稠密。

2.2 防火布局

2.2.1 思路

針對東方市森林資源分布特點及火險等級區(qū)劃，突出重點，全面布局。主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、林場、農(nóng)墾控股集團分公司（原國營農(nóng)場）、保護區(qū)等有森防火責任的單位來布局。在空間結(jié)構(gòu)上，點、線、面有機結(jié)合，合理協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其整體功能。

2.2.2 布局

根據(jù)東方市森林防火現(xiàn)狀和森林防火需求，遵循務實、科學、突出重點、分類建設(shè)、分步實施、以人為本的原則，建設(shè)“一個中心、兩化、四網(wǎng)”的森林防火工程體系，以適應森林防火工作“打早、打小、打了”的特點。

（1）一個中心”：建設(shè)東方市森林防火指揮中心

在現(xiàn)有的東方市森林防火指揮部的基礎(chǔ)上，依托先進化的電子監(jiān)控和顯示設(shè)備，借助現(xiàn)代化、信息化和集成化計算機技術(shù)，建設(shè)一個集決策指揮、科學管理、學術(shù)交流、會議、培訓等多功能于一體的森林火災預防管理和應急處置的綜合指揮中心，對東方市的森林進行動態(tài)監(jiān)控管理，對森林火災積極預防、及時發(fā)現(xiàn)、快速反應、科學指揮、專業(yè)撲救和精準的災后評估，以滿足新時期森林防火工作的需要。

（2）“兩化”：組建專業(yè)森林消防隊伍，推進撲火裝備現(xiàn)代化

按照基層群眾與專業(yè)隊伍相結(jié)合的原則，建設(shè)好聽從指揮、素質(zhì)過硬的專業(yè)、半專業(yè)和后備森林消防隊伍。組建1支市級專業(yè)森林消防隊伍和6支鄉(xiāng)鎮(zhèn)級專業(yè)森林消防隊伍立，48支半專業(yè)森林消防隊，構(gòu)建全市森林火災撲救控制網(wǎng)，提供高水平、反應迅速、機動快速、作戰(zhàn)能力強的專業(yè)撲救力量，實現(xiàn)對森林火災的“打早、打小、打了”。

對專業(yè)、半專業(yè)森林消防隊伍的裝備進行標準化建設(shè)，實現(xiàn)森林消防裝備建設(shè)現(xiàn)代化，保障消防隊員人身安全，增強消防隊伍戰(zhàn)斗力。

（3）“四網(wǎng)”建設(shè)

預測預報網(wǎng)：通過森林火險監(jiān)測站、森林火險因子采集站的建設(shè)，建立森林火險預測預報系統(tǒng)數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)，將收集處理全市的氣候、氣象信息、可燃物信息，制作發(fā)布全市森林火險等級預報，指導全市林區(qū)的生產(chǎn)和生活用火，實現(xiàn)森林火災的“早預防”。

視頻監(jiān)測網(wǎng)：對已有的1座瞭望臺（塔）進行更新改造，租賃或者新建23座基塔，建設(shè)27套視頻監(jiān)控系統(tǒng)，形成全市實時的火情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對全市重點火險區(qū)域的監(jiān)測覆蓋率達到95%的目標。

林火阻隔網(wǎng)：通過防火林帶、防火公路的建設(shè)，將現(xiàn)有的自然阻隔、工程阻隔、生物阻隔有機結(jié)合形成強大的完整而封閉阻隔系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，從而確保每年森林受害面積控制在0.2%以內(nèi)。

通訊指揮網(wǎng)：對通訊器材、交通工具、計算機軟硬件等進行更新?lián)Q代，建立現(xiàn)代化的森林防火指揮中心，實現(xiàn)林火信息應急指揮系統(tǒng)信息化、電子化、制度化，加強林火指揮中心的通訊保障能力、分析能力和移動指揮能力，確保林火指揮中心具備準確判斷、快速分析、有效指揮的能力；為林火的監(jiān)測瞭望、信息傳遞、指揮調(diào)度、林火撲救、后勤供應等工作提供通訊保障。

2.3 火險等級區(qū)劃

參照《全國森林火險區(qū)劃等級》(LY1063-2008)中火險等級區(qū)劃技術(shù)要求，根據(jù)東方市林業(yè)用地生態(tài)功能和生態(tài)安全的不同，結(jié)合林區(qū)不同的立地類型和森林火災發(fā)生的規(guī)律，所屬區(qū)域的地理條件和行政區(qū)劃，將全市區(qū)劃為三級森林火險等級，Ⅰ級為重點火險區(qū)，Ⅱ、Ⅲ級為一般火險區(qū)，為今后安排防火力量和設(shè)施配備等措施提供科學防火、撲火的依據(jù)。等級劃分的主要特征和等級區(qū)域具體為：

Ⅰ級（高級）：新龍鎮(zhèn)、感城鎮(zhèn)、板橋鎮(zhèn)、八所鎮(zhèn)及四更鎮(zhèn)沿海防護林帶。該類型區(qū)域為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、東方市區(qū)、重要交通設(shè)施要道，生態(tài)安全極其重要，地理區(qū)位特別敏感，居民點集中，人為活動頻繁，火災隱患始終存在。一旦發(fā)生火災，將會產(chǎn)生重大影響，造成不可彌補的損失。

Ⅱ級（中級）：大田鎮(zhèn)，三家鎮(zhèn)，東河鎮(zhèn)，天安鄉(xiāng)，江邊鄉(xiāng)人工林區(qū)域。該類型區(qū)域都是人工林，主要樹種為桉樹、橡膠、芒果和檳榔等，基本上是國有農(nóng)場和群眾集約經(jīng)營的經(jīng)濟林，還有少量的漿紙林。生產(chǎn)、生活用火頻繁，林內(nèi)可燃物多，森林燃燒性高，交通方便。

Ⅲ 級（低級）：國家公益林、省級公益林、地方公益林、猴獼嶺自然保護區(qū)、大田坡鹿自然保護區(qū)。該類型區(qū)域為現(xiàn)有國家公益林、省級公益林、地方公益林區(qū)域和猴獼嶺自然保護區(qū)、大田坡鹿自然保護區(qū)。林分質(zhì)量好，以天然次生闊葉林為主，區(qū)域內(nèi)居民較為分散，林區(qū)人為活動有生產(chǎn)和生活用火，林區(qū)公路多，交通較方便。

火險等級區(qū)劃詳見附圖中森林火險等級區(qū)劃圖?；痣U等級區(qū)劃面積見表1。

3 建議與保障措施

3.1 建議

3.1.1 利用現(xiàn)有資源，分類管理

充分考慮本市森林防火的客觀需要和海南省森林防火規(guī)劃內(nèi)容的銜接及提升，并盡量利用現(xiàn)有的森林防火資源及其他社會公共資源，結(jié)合東方市社會發(fā)展了的新情況等綜合因素對林區(qū)進行分類管理，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進行森林防火預防、撲救、保障三大體系的建設(shè)。

3.1.2 堅持預防為主、綜合治理

以保護森林資源為森林防火工作的主要目標，突出積極預防，加強森林防火宣傳教育和野外火源管理，構(gòu)建專群結(jié)合、群防群治的防控體系。以突出保障林區(qū)群眾生命安全為第一位，把保護一線撲火救災人員的生命安全放在首位，盡量減少或杜絕因森林火災造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

3.1.3 堅持科學布局，實行分區(qū)施策

根據(jù)現(xiàn)有森林資源分布情況、保護對象重要性和森林火災發(fā)生、發(fā)展的自然規(guī)律和可控程度、防控基礎(chǔ)對林火進行科學分類，并作為重點建設(shè)區(qū)域劃分和建設(shè)方案確定的依據(jù)，分區(qū)、分類進行林火管理與控制，對全市所有森林防火責任單位分配任務，重點為森林火險重點治理地區(qū)。

根據(jù)全市林地資源的分布，結(jié)合火險等級的劃分，對八所鎮(zhèn)、三家鎮(zhèn)、四更鎮(zhèn)、新龍鎮(zhèn)、感城鎮(zhèn)、板橋鎮(zhèn)、大田鎮(zhèn)、東河鎮(zhèn)、天安鄉(xiāng)、江邊鄉(xiāng)十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及華僑經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、島西林場、猴獼嶺林場、大田坡鹿自然保護區(qū)、廣壩農(nóng)場公司、海膠集團廣壩分公司、海南金華林業(yè)有限公司東呂林場等防火責任單位進行分區(qū)施策，分類指導，提高針對性，在建設(shè)內(nèi)容上，體現(xiàn)不同區(qū)域的建設(shè)特點。

3.2 保障措施

3.2.1 組織保障

森林防火工作涉及林業(yè)、消防、民政、氣象、公安、旅游等諸多部門，成立森林防火工作領(lǐng)導小組，負責防火工作的組織實施、指導和協(xié)調(diào)工作。各防火責任單位也成立相應的組織機構(gòu)，具體負責組織實施與協(xié)調(diào)工作。

3.2.2 制度保障

森林防火必須和林業(yè)其它項目一起納入各級政府、部門的整體工作安排中，為此必須要有以下幾個方面的主要政策保障執(zhí)行，才能使森林防火得以全面實施。

（1）領(lǐng)導把關(guān)制度

由于市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公益林項目建設(shè)和新的林權(quán)制度改革不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和林區(qū)群眾日常生產(chǎn)活動增加，這些都給森林的火源管理增加了難度。各級行政領(lǐng)導要以行政區(qū)域劃定負責制，把森林防火工作納入?yún)^(qū)鎮(zhèn)工作的重要任務來抓，堅持市、區(qū)、村級行政領(lǐng)導簽訂森林防火責任狀，實行定期定員包片負責制度。林業(yè)部門要做好政府的參謀，提供信息和技術(shù)服務，協(xié)調(diào)各部門之間的配合，形成合力，共同為實現(xiàn)森林防火目標做出努力。

（2）消防隊伍建設(shè)制度

實現(xiàn)專業(yè)、半專業(yè)與后備森林消防隊伍相結(jié)合。森林火災突發(fā)性強，危害性大，必須要有一支有組織、有戰(zhàn)斗力的森林消防隊伍，才能實現(xiàn)“打早、打小、打了”的目標，同時要把森林防火任務列入各區(qū)鎮(zhèn)公安消防、聯(lián)防的目標任務。市級建立專業(yè)的撲火指揮和快速反應隊伍，基層單位由區(qū)聯(lián)防、消防、林業(yè)站組成半專業(yè)森林消防隊伍，村級可以中共黨員、基干民兵為主體組成業(yè)余森林消防隊伍。

（3）火災預警制度

建立完善的森林防火預警體制，加強宣傳教育工作力度。針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)不同的火險地段和不同時期、不同對象進行靈活多樣的宣傳方式，加強森林防火知識的宣傳和法制教育，達到全社會共同管理的目的。在預防措施上除了建立完善的預警體系，實施好林火視頻監(jiān)控系統(tǒng)項目的建設(shè)。

3.2.3 資金保障

實施森林防火投資量大，投資期限長，森林防火經(jīng)費要列入市、區(qū)人民政府財政預算予以保障。同時，多方面籌集資金：一是利用建設(shè)海南國際旅游島的契機，爭取國家支持，利用中央財政資金解決部分建設(shè)經(jīng)費；二是爭取海南省政府、海南省林業(yè)局支持，將東方森林防火納入海南省森林防火規(guī)劃體系中，適當解決部分防火裝備經(jīng)費；三是林業(yè)部門監(jiān)管各景區(qū)完成部分的防火建設(shè)任務，爭取社會資金的投入。