曾覺安，葉劍鋒，盧紫君，林歡

（廣州沛森園林景觀設(shè)計有限公司，廣東廣州 510520）

中國于20世紀(jì)80年代開始試點實施建設(shè)工程監(jiān)理制，20世紀(jì)90年代在全國范圍內(nèi)推行。1997年的《中華人民共和國建筑法》中規(guī)定：“國家推行建筑工程監(jiān)理制度”，第一次從法律上明確了建設(shè)工程監(jiān)理制度的法律地位。

20世紀(jì)末中國開始實施營造林工程監(jiān)理制度，廣東省則是在21世紀(jì)初開始推行營造林工程監(jiān)理制度的，最初在深圳市寶安區(qū)、中山市等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點，然后在全省推廣。廣東省的營造林工程監(jiān)理隊伍從無到有、從小到大，監(jiān)理經(jīng)驗亦從無到有不斷積累，監(jiān)理工作對提高廣東省營造林工程質(zhì)量和成效起到了重要作用。但實施營造林工程監(jiān)理制度是一項新的質(zhì)量監(jiān)管措施，它有一個逐步成長和不斷完善到成熟的過程。

1 廣東省實施營造林工程監(jiān)理制度現(xiàn)狀和特點

1.1 營造林工程的監(jiān)理廣度

廣東省目前的營造林工程施工監(jiān)理對象主要是政府投資的林業(yè)建設(shè)項目工程，基本上還未在社會企業(yè)和民間資金投入的林業(yè)建設(shè)項目工程中開展；在已實施監(jiān)理制度的營造林工程中，以林業(yè)生態(tài)建設(shè)項目為主體，用材林、經(jīng)濟林和其他建設(shè)項目實施工程監(jiān)理制度的較少。究其原因是中國的民間資金對林業(yè)建設(shè)項目的投入目前還不多，而政府對林業(yè)建設(shè)項目的資金投入又以生態(tài)建設(shè)為主體，多數(shù)以工程補助形式投入資金。

1.2 營造林工程的監(jiān)理深度

目前只在營造林工程的施工和驗收兩個環(huán)節(jié)實施了監(jiān)理制度，還未對一個項目工程從設(shè)計、招標(biāo)到施工、驗收實施全過程監(jiān)理；在施工和驗收環(huán)節(jié)監(jiān)理中，工程建設(shè)單位（業(yè)主）只授予了監(jiān)理單位施工質(zhì)量控制和施工進(jìn)度控制兩個目標(biāo)監(jiān)理權(quán)，并未授予投資控制監(jiān)理權(quán)[1]。

1.3 已實施監(jiān)理制度的主要營造林工程項目

自實施營造林工程監(jiān)理制度以來，廣東省已經(jīng)實施營造林工程監(jiān)理的主要項目有：生態(tài)風(fēng)景林造林工程、沿海防護(hù)林造林工程、水源涵養(yǎng)林造林工程、森林碳匯造林工程、主干道兩側(cè)生態(tài)景觀林帶工程、主干道綠化造林工程、森林撫育工程、有害生物防治工程、低效低產(chǎn)林分改造工程、跡地更新造林工程、石漠化綜合治理林業(yè)建設(shè)項目工程和鄉(xiāng)村綠化美化工程等。

1.4 營造林工程監(jiān)理隊伍建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)廣東省林業(yè)廳公布的相關(guān)信息[2]，2017年底全省有137家具有營造林工程監(jiān)理資質(zhì)的社會監(jiān)理單位，其中乙級資質(zhì)監(jiān)理單位33家、丙級資質(zhì)監(jiān)理單位104家。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省通過培訓(xùn)考核后發(fā)放監(jiān)理員證書（營造林工程監(jiān)理上崗證）的有400多人，平均可供每家社會監(jiān)理單位吸收的有監(jiān)理資質(zhì)的監(jiān)理人員不足3人。

1.5 營造林工程監(jiān)理特點

營造林工程監(jiān)理與其他項目工程監(jiān)理有著明顯不同的特點。營造林工程施工全過程均為露天作業(yè)，存在點多、面廣、時間跨度長、受季節(jié)和氣候影響大等特點。絕大部分營造林工程都分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)，山高路遠(yuǎn)，工作條件差，監(jiān)理人員必須配備專門的交通工具和其他必要設(shè)備。除了中幼林撫育項目工程的施工時間較短以外，與城市園林綠化工程相比較，普遍的營造林工程施工監(jiān)理時間持續(xù)長，大部分營造林工程施工監(jiān)理合同時間為3a，最短的也要1a；而且各工序施工時間不連續(xù)，如整地與種植、追肥撫育等工序的施工時間基本上都是不連續(xù)的。因此，營造林工程的監(jiān)理成本與園林綠化等工程的監(jiān)理成本相比，無論是在人力、物力上的投入還是在時間上的投入，營造林工程監(jiān)理成本都要高許多。

2 廣東省營造林工程監(jiān)理工作中的存在問題

2.1 營造林工程監(jiān)理費用低

中國營造林項目工程的投入資金普遍很低。中央或省財政以補助形式投入資金，建設(shè)單位的同級財政配套資金除部分沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)外，大部分市縣只是配套了間接費用，山區(qū)貧困縣則連間接費用也沒有配套。廣東省目前規(guī)定的營造林工程監(jiān)理費用為該工程直接投資費用的1～3%，普遍執(zhí)行的是1.5～2.5%，個別項目更低。如果按上面的標(biāo)準(zhǔn)提取監(jiān)理費用，就很難保障營造林工程監(jiān)理工作的正常開展。這樣必然帶來如下情況：一是施工現(xiàn)場監(jiān)理人員不足；二是因監(jiān)理人員不足帶來施工現(xiàn)場監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位是一個獨立的社會企業(yè)單位和經(jīng)濟實體，要對承接的每一個工程監(jiān)理項目進(jìn)行成本核算，除了人員工資、社保福利（五險一金）、交通工具、工作設(shè)備、辦公費用等以外，還要繳納國家規(guī)定的各種稅費，監(jiān)理單位根據(jù)該項工程監(jiān)理成本核算來確定該項工程的監(jiān)理人員配置。因此，現(xiàn)場監(jiān)理人員配置不足就變成一個突出的現(xiàn)實問題。由于施工現(xiàn)場監(jiān)理人員配置不足，影響工程監(jiān)理效果，邊遠(yuǎn)的施工地段和工程的隱蔽工序往往監(jiān)理不到位。特別是施放基肥、追肥等隱蔽工序如無足夠監(jiān)理人員在施工現(xiàn)場旁站監(jiān)理，施肥數(shù)量和質(zhì)量難以保證。

2.2 具有營造林工程監(jiān)理上崗證的監(jiān)理人員嚴(yán)重不足

廣東省的營造林工程監(jiān)理隊伍規(guī)模仍然不能滿足當(dāng)前林業(yè)生態(tài)建設(shè)的需要，主要矛盾不是社會監(jiān)理單位數(shù)量的多少，而是具有監(jiān)理資質(zhì)的人員明顯不足；而且在已取得營造林工程監(jiān)理員證書的400多人中，有相當(dāng)一部分是省、市林業(yè)事業(yè)單位的公職人員，根據(jù)現(xiàn)行管理制度，他們只能對工程監(jiān)理實施指導(dǎo)，而不能作為第三方人員參加施工現(xiàn)場的監(jiān)理工作。這樣，在施工現(xiàn)場實施監(jiān)理的人員中真正具有施工監(jiān)理資格證的人就非常少了。

2.3 施工監(jiān)理人員的監(jiān)理業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)不足

廣東省的營造林工程監(jiān)理工作遠(yuǎn)未達(dá)到實施營造林工程監(jiān)理制度的預(yù)期效果。造成這種狀況的原因眾多，其中原因之一是在一線從事營造林工程監(jiān)理工作的大部分監(jiān)理人員均未取得監(jiān)理上崗證，而業(yè)務(wù)主管部門又缺少對這些監(jiān)理人員進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)理業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，更談不上監(jiān)理人員的專業(yè)技術(shù)方面的繼續(xù)教育。

2.4 部分工程施工標(biāo)段規(guī)模過大

前幾年廣東省碳匯造林項目工程大規(guī)模開展，各建設(shè)單位年度建設(shè)任務(wù)大，有的建設(shè)單位將規(guī)模較大的項目工程無論是面積接近萬畝或超過萬畝都只設(shè)一個標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)施工。工程標(biāo)段規(guī)模一旦超過了中標(biāo)單位的施工能力，加上受造林季節(jié)時間緊迫的限制，中標(biāo)單位為了能按合同工期完成任務(wù)，將部分工程轉(zhuǎn)包給其他施工隊，其他施工隊又將接手的工程分成若干份轉(zhuǎn)包給幾個更小的施工隊。經(jīng)過幾次轉(zhuǎn)包，直接投入的造林資金就大大降低，加上施工隊伍素質(zhì)參差不齊，給工程監(jiān)理也增加了極大的難度，就必然導(dǎo)致了工程質(zhì)量的降低。

2.5 營造林工程監(jiān)理缺少規(guī)范化操作

由于監(jiān)理費用低、監(jiān)理力量薄弱、監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊等原因，至目前為止，廣東省營造林工程監(jiān)理制度的實施還遠(yuǎn)未實現(xiàn)工程監(jiān)理規(guī)范化操作。因此，只有在解決上述問題之后，才有條件在全省范圍內(nèi)逐步實現(xiàn)營造林工程監(jiān)理工作的規(guī)范化[1]。

3 建議

3.1 提高營造林工程的監(jiān)理費用

《廣東省營造林工程定額與造價》[3]雖已于2010年9月發(fā)布，但大部分基層營造林工程預(yù)算并沒有按此地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。原因是大部分山區(qū)縣（市）的財政收入較低，配套資金投不足，工程建設(shè)單位只能根據(jù)上級部門下?lián)艿墓こ虒ｍ椦a助資金數(shù)額來進(jìn)行營造林項目工程的設(shè)計和施工，導(dǎo)致營造林工程建設(shè)費用嚴(yán)重偏低。按此設(shè)計的營造林工程費用的1.5～2.5%來計算工程監(jiān)理費用，使?fàn)I造林工程監(jiān)理費用也跟著低。

提高營造林工程監(jiān)理費用的比較可行的辦法是提高營造林工程的投資定額成本（造價）。提高營造林工程的投資定額成本，不僅有條件采用新的營造林技術(shù)和提高營造林工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保障營造林工程的優(yōu)質(zhì)效果；與此同時，由于營造林工程定額造價的提高，相應(yīng)地提高了營造林工程監(jiān)理費用，保障營造林工程施工質(zhì)量的提高。

3.2 完善營造林工程監(jiān)理隊伍建設(shè)

一是逐步壯大營造林工程監(jiān)理隊伍以適應(yīng)和滿足林業(yè)生態(tài)建設(shè)需求?？旖萦行У霓k法是定期舉辦監(jiān)理單位監(jiān)理人員培訓(xùn)班，加強在職培訓(xùn)、考試，實行持證上崗。同時建議專業(yè)院校設(shè)立營造林工程監(jiān)理課程，使學(xué)生在掌握林業(yè)專業(yè)技術(shù)知識的同時也掌握了營造林工程施工監(jiān)理知識，從學(xué)校一畢業(yè)出來就能適應(yīng)社會需要，經(jīng)過幾年實踐和鍛煉能較快成為林業(yè)行業(yè)的專業(yè)骨干。

二是提高營造林工程監(jiān)理人員的職業(yè)素質(zhì)。營造林工程監(jiān)理人員既是工程技術(shù)服務(wù)人員，又是裁判員，還是處理建設(shè)方、施工方和監(jiān)理方三方關(guān)系的協(xié)調(diào)員。因此，監(jiān)理隊伍的職業(yè)素質(zhì)非常重要。針對監(jiān)理過程中出現(xiàn)的問題或不足，不定期對營造林工程現(xiàn)場監(jiān)理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)；定期組織營造林工程監(jiān)理人員開展監(jiān)理經(jīng)驗交流與研討活動，不斷總結(jié)提高廣東省的營造林工程監(jiān)理水平；在加強對營造林工程監(jiān)理隊伍的專業(yè)素質(zhì)教育的同時，還要加強監(jiān)理隊伍的職業(yè)道德教育，才能打造一支真正的技術(shù)和素質(zhì)過硬的營造林工程監(jiān)理隊伍。為此，建議制訂《營造林工程監(jiān)理人員守則》用于約束營造林工程監(jiān)理人員的行為，樹立營造林工程監(jiān)理人員的光榮感和責(zé)任感，保證營造林工程監(jiān)理隊伍的純潔性和營造林工程監(jiān)理工作的嚴(yán)肅性與公正性。

3.3 加強營造林工程監(jiān)理隊伍的管理

對具有營造林工程監(jiān)理資質(zhì)的社會監(jiān)理單位和監(jiān)理人員應(yīng)實行年度考核制度和檔案管理制度。廣東省林業(yè)主管部門可在各縣（市）的年度營造林工程（如目前的四大工程造林項目等）中對營造林工程項目監(jiān)理單位進(jìn)行考核，作為監(jiān)理單位年審的評價標(biāo)準(zhǔn)之一。對監(jiān)理效果好、業(yè)務(wù)嫻熟、原則性強、善于做好協(xié)調(diào)工作的監(jiān)理人員和單位給予表揚和獎勵；對個別業(yè)務(wù)素質(zhì)差、怕苦怕累、不堅持原則甚至徇私舞弊或玩忽職守造成工程質(zhì)量差的監(jiān)理人員輕則批評教育，重則給予取消監(jiān)理資格等處分；對連年考核不合格的監(jiān)理單位給予降低監(jiān)理資質(zhì)等級的處理。

3.4 加強對林業(yè)基層干部和施工單位管理人員的專業(yè)知識培訓(xùn)

保障工程的施工質(zhì)量和工程效果不能看作是監(jiān)理單位一家的事，而是需要建設(shè)單位（業(yè)主）、監(jiān)理單位、施工單位三家相互協(xié)作、相互配合。尤其是施工單位，如果不了解實施工程監(jiān)理制度的目的、監(jiān)理工作的相關(guān)程序和要求，認(rèn)為純粹是監(jiān)理與被監(jiān)理關(guān)系的話，就不會主動地配合建設(shè)單位和監(jiān)理單位的工作。只有三方都了解了實施工程監(jiān)理制度的目的、監(jiān)理工作的有關(guān)程序和要求，才能心往一處想，勁往一處使，相互配合，按時按質(zhì)按量實現(xiàn)項目工程預(yù)定目標(biāo)。

3.5 對面積較大的營造林工程項目嚴(yán)格控制施工標(biāo)段的規(guī)模

施工標(biāo)段規(guī)模的大小應(yīng)根據(jù)備耕和種植季節(jié)的時間緊迫度、工程施工的難易度、施工單位的施工能力等因素綜合考慮確定，讓中標(biāo)施工單位盡可能在最佳造林施工季節(jié)內(nèi)完成工程標(biāo)段各工序的施工任務(wù)，以保障《工程承包合同》的工期目標(biāo)實現(xiàn)，同時可以杜絕或減少工程轉(zhuǎn)讓情況的發(fā)生。據(jù)我們近幾年的監(jiān)理經(jīng)驗，一般熟練的種植工人，按照備耕、種植、撫育等工序，年人均施工面積約6.67hm2。如果超過此值會對施工工期或質(zhì)量造成一定的影響。

3.6 制訂適合廣東省營造林工程監(jiān)理的管理和實施辦法

建議根據(jù)國家林業(yè)局《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理實施辦法（試行）》，結(jié)合廣東省的實際情況和十多年開展?fàn)I造林工程監(jiān)理工作的實踐經(jīng)驗制定廣東省營造林工程監(jiān)理管理辦法和實施辦法，以促進(jìn)廣東省營造林工程監(jiān)理工作逐步走上規(guī)范化道路。

3.7 逐步推進(jìn)營造林工程監(jiān)理的深度和廣度

隨著營造林工程監(jiān)理隊伍的不斷壯大和素質(zhì)的提高，以及監(jiān)理經(jīng)驗的不斷積累，營造林工程的監(jiān)理深度和廣度也要相應(yīng)擴展。項目工程設(shè)計、工程招投標(biāo)以及工程投資控制目標(biāo)都要逐步納入監(jiān)理范疇[1]，同時要將工程監(jiān)理制度逐步推廣至社會企業(yè)和民間投資的具有一定規(guī)模的營造林工程。