阮霽陽(yáng)

（1.云南中醫(yī)藥大學(xué) 人文與管理學(xué)院，云南 昆明，650500；2.復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200433）

市場(chǎng)營(yíng)銷概念的擴(kuò)大化使得“營(yíng)銷”跳脫出傳統(tǒng)的商業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)入到公共管理的研究和實(shí)踐中來(lái)，“社會(huì)營(yíng)銷”、“政治營(yíng)銷”、“地區(qū)營(yíng)銷”、“政策營(yíng)銷”等理論相繼出現(xiàn)?！罢摺弊鳛楣膊块T(mén)的核心產(chǎn)品，是否能夠運(yùn)用營(yíng)銷手段將其更好地傳遞到政策受眾手中，亦或是運(yùn)用營(yíng)銷管理理念重構(gòu)整個(gè)政策過(guò)程，成為“政策營(yíng)銷”研究的重點(diǎn)。

一、政策營(yíng)銷模式建構(gòu)研究的理論緣起

（一）市場(chǎng)營(yíng)銷概念的擴(kuò)大化：AMA 關(guān)于市場(chǎng)營(yíng)銷的五次定義

1937年，美國(guó)市場(chǎng)營(yíng)銷協(xié)會(huì)（American Marketing Association，AMA）對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷進(jìn)行了首次官方定義：“市場(chǎng)營(yíng)銷是將產(chǎn)品和服務(wù)從生產(chǎn)者傳送至消費(fèi)者的商業(yè)活動(dòng)”。①Donald R Lehmann，Journal evolution and the development of marketing [J]，Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）: 137-142。這個(gè)定義的背后反映出當(dāng)時(shí)營(yíng)銷的意義在于將產(chǎn)品和服務(wù)送入市場(chǎng)，目的是縮短生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的距離。自工業(yè)革命后生產(chǎn)任務(wù)由家庭轉(zhuǎn)為工廠，社會(huì)分工日益明確，供求地點(diǎn)出現(xiàn)分離，分銷應(yīng)運(yùn)而生。營(yíng)銷的首次定義的核心在于“傳送”二字，這表明在當(dāng)時(shí)供不應(yīng)求的經(jīng)濟(jì)背景下，營(yíng)銷基本上只承擔(dān)著分銷一個(gè)功能，即把產(chǎn)品和服務(wù)高效地傳遞到消費(fèi)者手中。二次世界大戰(zhàn)后，市場(chǎng)營(yíng)銷逐漸被視為商業(yè)管理中非常重要的角色。②（美）彼得·德魯克，齊若蘭譯.管理的實(shí)踐[M].機(jī)械工業(yè)出版社，2018:28-39。1960年，AMA對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷進(jìn)行了第二次定義：“市場(chǎng)營(yíng)銷是引導(dǎo)產(chǎn)品和服務(wù)從供應(yīng)商向消費(fèi)者流動(dòng)的商業(yè)活動(dòng)”。③Donald R Lehmann.Journal evolution and the development of marketing [J].Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）:137-142。將其與1937年的定義相比，最大的區(qū)別在于“引導(dǎo)”二字。此時(shí)生產(chǎn)力的大力提升使得產(chǎn)品主導(dǎo)供不應(yīng)求的時(shí)代成為歷史，廣告的蓬勃發(fā)展使促銷逐漸成為營(yíng)銷的最主要代名詞。通過(guò)廣告等促銷手段引導(dǎo)客戶，推動(dòng)其購(gòu)買或增加購(gòu)買產(chǎn)品或服務(wù)，成為營(yíng)銷新的使命。雖然1960年的定義使得營(yíng)銷從最初的單一產(chǎn)品和服務(wù)的傳送走向了通過(guò)促銷手段促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)的交換，但這時(shí)營(yíng)銷的本質(zhì)并未改變，仍舊是交換產(chǎn)品與服務(wù)，主要任務(wù)是為供求雙方縮短距離，提供高效地交換手段。

1985年，以營(yíng)銷為導(dǎo)向，把市場(chǎng)營(yíng)銷作為一種管理理念已經(jīng)成為主導(dǎo)。AMA 在這一年對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷進(jìn)行了第三次定義：“對(duì)創(chuàng)意、產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行構(gòu)思、定價(jià)、促銷和分銷，并通過(guò)交換來(lái)滿足個(gè)人和組織的需要的規(guī)劃和執(zhí)行過(guò)程”。①Donald R Lehmann.Journal evolution and the development of marketing [J].Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）: 137-142。這個(gè)定義相較于之前的定義進(jìn)行了巨大的變革，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是營(yíng)銷成為一種管理過(guò)程，貫穿于企業(yè)的整個(gè)生產(chǎn)銷售活動(dòng)，除了傳統(tǒng)的分銷和促銷，產(chǎn)品研發(fā)、定價(jià)、需求管理都能夠成為其過(guò)程的一部分；二是以客戶需求為導(dǎo)向的營(yíng)銷理念代替?zhèn)鹘y(tǒng)的產(chǎn)品促銷成為營(yíng)銷的核心；三是營(yíng)銷是一套科學(xué)規(guī)范的規(guī)劃與執(zhí)行過(guò)程。

在營(yíng)銷理念不斷得以豐富的背景下，AMA 在2004年對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷進(jìn)行了第四次定義：“營(yíng)銷是采用企業(yè)與利益相關(guān)者都可獲利的方式，為顧客創(chuàng)造、溝通和傳遞價(jià)值，并管理顧客關(guān)系的組織功能和一系列過(guò)程”。②Donald R Lehmann.Journal evolution and the development of marketing [J].Journal of Public Policy & Marketing，2005（1）: 137-142。相較于1985年的第三次定義，2004年的第四次定義極大地?cái)U(kuò)展了營(yíng)銷的內(nèi)容，體現(xiàn)了營(yíng)銷新的研究范式。它具有以下幾個(gè)突出的特點(diǎn)：一是營(yíng)銷主體的擴(kuò)大，不再局限于生產(chǎn)者與消費(fèi)者，同時(shí)應(yīng)關(guān)注利益相關(guān)者的需要。二是關(guān)注“價(jià)值”而不再是以前的“產(chǎn)品與服務(wù)”；三是重視客戶關(guān)系管理，把客戶引入到營(yíng)銷活動(dòng)中來(lái)，共同創(chuàng)造價(jià)值。

僅僅過(guò)了3年后，2007年AMA 便對(duì)2004年的定義進(jìn)行了調(diào)整修改，最后形成了最新定義：“營(yíng)銷是創(chuàng)造、溝通、傳遞、交換對(duì)顧客、客戶、合作伙伴和整個(gè)社會(huì)具有價(jià)值的提供物的一系列活動(dòng)、組織、制度和過(guò)程”。③美國(guó)營(yíng)銷學(xué)會(huì):營(yíng)銷的定義[EB/OL].https://www.ama.org/AboutAMA/Pages/Definition-of-Marketing.aspx。對(duì)比2004年的定義，新定義的變化有以下幾方面：一是把傳遞和交換重新納入到營(yíng)銷定義中，承認(rèn)營(yíng)銷作為提供物交換和傳遞手段的重要作用；二是清晰定義營(yíng)銷對(duì)象，相對(duì)于2004年將營(yíng)銷對(duì)象定義為利益相關(guān)者的模糊概念，新定義中將營(yíng)銷對(duì)象認(rèn)定為顧客（個(gè)體消費(fèi)者）、客戶（組織消費(fèi)者）、合作伙伴（客戶價(jià)值創(chuàng)造與內(nèi)部營(yíng)銷的雙重體現(xiàn)），以及社會(huì)——社會(huì)的出現(xiàn)代表著營(yíng)銷責(zé)任的擴(kuò)大化，從滿足營(yíng)銷對(duì)象的需求擴(kuò)大到社會(huì)責(zé)任，營(yíng)銷的最終功能是社會(huì)利益的最大化，這也是社會(huì)營(yíng)銷的主要議題。

（二）社會(huì)營(yíng)銷的興起與發(fā)展

通過(guò)對(duì)AMA 營(yíng)銷定義的五次變化梳理，不難看出在過(guò)去的80 多年中，營(yíng)銷定義演進(jìn)經(jīng)歷了產(chǎn)品交換、滿足客戶需求、共同創(chuàng)造價(jià)值以及承擔(dān)社會(huì)責(zé)任四個(gè)階段。④于洪彥，劉金星.AMA 官方營(yíng)銷定義動(dòng)態(tài)演化及其啟示探析[J].外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2010（3）:35。從2004年的定義開(kāi)始，營(yíng)銷完全跳脫出傳統(tǒng)的商業(yè)市場(chǎng)邊界，營(yíng)銷領(lǐng)域被擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)。林博文認(rèn)為營(yíng)銷概念的擴(kuò)大化源自于上世紀(jì)70年代左右西方營(yíng)銷學(xué)者對(duì)于營(yíng)銷社會(huì)責(zé)任的探討，即“企業(yè)是否應(yīng)該承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”以及“企業(yè)如何承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”。⑤林博文.公共部門(mén)運(yùn)用行銷觀念之研究:行銷概念的擴(kuò)大化與轉(zhuǎn)化[J].行政暨政策學(xué)報(bào)（臺(tái)灣），2009（6）:63-112。1971年科特勒提出社會(huì)營(yíng)銷概念，將其界定為“為影響社會(huì)觀念被受眾接受而進(jìn)行的設(shè)計(jì)、實(shí)施和控制過(guò)程，包括了產(chǎn)品計(jì)劃、定價(jià)、溝通、分銷和營(yíng)銷研究等要素”。⑥Kotler P，Zaltman G.Social marketing: An approach to planned social change [J].Journal of Marketing，1971（3）: 3-12。2002年，科特勒和羅伯托等人將社會(huì)營(yíng)銷的定義修改為“運(yùn)用營(yíng)銷的原則和技術(shù)去影響目標(biāo)受眾自愿接受、拒絕、修正或者是放棄有助于個(gè)人、組織、或者是整體社會(huì)的一種行為”。⑦Kotler Philip，Roberto，Eduardo and Nancy Lee.Social Marketing: Improving the Quality of Life [M]，Sage Publications，2002。與1971年的定義相比，2002年修改后的定義有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)受眾的“自愿性”，二是將營(yíng)銷作為一種促使目標(biāo)受眾行為改變的原則和技術(shù)。相較于傳統(tǒng)商業(yè)領(lǐng)域的營(yíng)銷，社會(huì)營(yíng)銷主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是營(yíng)銷主體承擔(dān)積極回應(yīng)社會(huì)需求的責(zé)任，其最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化；二是客體由目標(biāo)消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)中的任何個(gè)人和組織；三是利潤(rùn)不再是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的唯一考量，將“社會(huì)正義的砝碼放入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的天平”。⑧譚翀.“政策營(yíng)銷”:源流、概念、模式與局限[J].中國(guó)行政管理，2013（12）:28-32。營(yíng)銷概念的擴(kuò)大化以及社會(huì)營(yíng)銷的興起和發(fā)展為政策營(yíng)銷理論的建立奠定了基礎(chǔ)。

二、政策營(yíng)銷模式建構(gòu)研究的理論分析框架

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政策營(yíng)銷的定義進(jìn)行了不同的闡述，同時(shí)，也伴隨著政策營(yíng)銷是否等同于公共部門(mén)營(yíng)銷的爭(zhēng)論。本文借鑒蘇偉業(yè)的研究結(jié)果，一般公共部門(mén)營(yíng)銷都是以政府為主的組織為中心，以其日常功能作為營(yíng)銷的“服務(wù)產(chǎn)品”，而政策營(yíng)銷應(yīng)以政策為中心，公共政策很多時(shí)候涉及跨部門(mén)合作，顯然以組織為中心的公共部門(mén)營(yíng)銷是無(wú)法處理全部政策營(yíng)銷議題的。①蘇偉業(yè).政策行銷:理論重構(gòu)與實(shí)踐[J].中國(guó)行政評(píng)論（臺(tái)灣），2007（16）:1-34。

學(xué)者們對(duì)于政策營(yíng)銷定義和內(nèi)涵的探討，大致可以分為三大類，第一類把政策營(yíng)銷當(dāng)作一種政策宣傳的過(guò)程；第二類認(rèn)為政策營(yíng)銷是一種政策管理理念；第三類把政策營(yíng)銷作為一種特殊的政策動(dòng)員模式和政策管理工具。

（一）作為政策宣傳過(guò)程的政策營(yíng)銷

以吳定、丘昌泰為代表的學(xué)者認(rèn)為政策營(yíng)銷即將營(yíng)銷思維、原則、策略和手段引入到政策制定完成后的推廣階段，幫助克服政策傳播和執(zhí)行中的困難，以期獲得政策受眾的認(rèn)同，從而使政策得以順利執(zhí)行，是一個(gè)政策宣傳的過(guò)程。吳定認(rèn)為“政府機(jī)關(guān)及人員采取有效的營(yíng)銷策略與方法，促使內(nèi)部執(zhí)行人員及外部服務(wù)對(duì)象對(duì)于制定中或已形成之公共政策產(chǎn)生共識(shí)或共鳴的動(dòng)態(tài)過(guò)程，對(duì)外并采取適當(dāng)?shù)臓I(yíng)銷手段，透過(guò)多元參與、溝通對(duì)話、宣導(dǎo)說(shuō)服等方式，取得服務(wù)對(duì)象的支持，其目的在于增加政策執(zhí)行成功的機(jī)率，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)成為公眾謀福利的目標(biāo)”。②吳定.公共政策[M].五南圖書(shū)出版公司，2009:308。丘昌泰把政策營(yíng)銷定義為“對(duì)政策進(jìn)行細(xì)致全面的設(shè)計(jì)，并運(yùn)用營(yíng)銷的方法使公眾接受并執(zhí)行，屬于一個(gè)政策宣傳的過(guò)程”。③邱昌泰.政策分析[M].空中大學(xué)出版社，2001:310。張世賢認(rèn)為政策營(yíng)銷“是公部部門(mén)利用營(yíng)銷的觀念與活動(dòng)，促使公共政策獲得公眾的接受與支持”。④張世賢.電子化政府行銷[EB/OL].http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/091/IA-R-091-059.htm。

“政策傳播是指政策信息在組織之間及組織與個(gè)人之間的傳遞過(guò)程”。⑤段林毅.關(guān)涉政策傳播的幾個(gè)問(wèn)題[J].求索，2004（4）:73-74。張淑華認(rèn)為政策傳播的目的在于使公眾對(duì)政策認(rèn)可、理解、信任和支持，以期有效減少對(duì)抗、抵觸及冷漠等情緒，使公共政策在良好的環(huán)境中順利推行。⑥張淑華.新媒體語(yǔ)境下政策傳播的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)[J].當(dāng)代傳播，2014（5）:72-74+110。將政策營(yíng)銷作為政策傳播的一種方式，有利于改變傳統(tǒng)由政府到公眾單向“施壓型”政策宣傳模式，打破政策宣傳中單一信息傳播的功能束縛，避免“強(qiáng)迫式”政策執(zhí)行。相較于傳統(tǒng)政策傳播，政策營(yíng)銷具有以下優(yōu)勢(shì)：一是政策傳播主體的多元化。大眾媒體的主動(dòng)介入以及公眾參與使得政策制定者不再是唯一的政策傳播者和解釋者；二是傳播渠道的扁平化。政策營(yíng)銷徹底打破了傳統(tǒng)的科層制內(nèi)部傳播模式，為政策傳播的主客體提供雙向信息交流的平臺(tái)，拉近了政策制定者與政策受眾的距離；三是政策營(yíng)銷強(qiáng)調(diào)公眾的“自愿性”行為改變而非“接受型”政策執(zhí)行。以營(yíng)銷手段使得公眾對(duì)政策產(chǎn)生認(rèn)同感，并自發(fā)的改變行為從而達(dá)到良好的政策效果，從而最大程度的減少由政策灌輸機(jī)制導(dǎo)致的政策執(zhí)行壁壘。

但是，將政策營(yíng)銷等同于政策宣傳，或者是將營(yíng)銷作為一種手段與技術(shù)引入到政策制定后的推廣和傳播上，在一定程度上縮小了政策營(yíng)銷的涵義。在此定義下，營(yíng)銷僅承擔(dān)“交換”和“傳遞”政策的功能，并不符合當(dāng)今對(duì)于營(yíng)銷的擴(kuò)大化定義。

（二）作為管理理念貫穿整個(gè)政策過(guò)程的政策營(yíng)銷

大部分學(xué)者借用現(xiàn)代營(yíng)銷作為一種管理理念的定義，認(rèn)為政策營(yíng)銷也應(yīng)該是一種能夠作用于整個(gè)政策過(guò)程的政策管理理念。章興鳴認(rèn)為“公共政策營(yíng)銷是一種顧客（公眾）導(dǎo)向的管理理念與方法體系，即把公眾視為顧客，以顧客需求為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)顧客價(jià)值為目標(biāo)，以顧客滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)創(chuàng)造性的溝通和遞送公共服務(wù)持續(xù)滿足顧客需求來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)”。⑦章興鳴.論政府營(yíng)銷的理論基礎(chǔ)與公共管理方式的創(chuàng)新[J].河南社會(huì)科學(xué)，2010（6）:43-46。蘇偉業(yè)認(rèn)為“政策營(yíng)銷銷是以營(yíng)銷技巧促進(jìn)公共政策與社會(huì)需求互配，公共政策營(yíng)銷管理是要辨識(shí)、預(yù)測(cè)及滿足公共需求，并以最少的權(quán)威手段及最多的受眾愜意手段推展及執(zhí)行政策”。⑧蘇偉業(yè).政策行銷:理論重構(gòu)與實(shí)踐[J].中國(guó)行政評(píng)論（臺(tái)灣），2007（16）:1-34。魯炳炎定義政策營(yíng)銷是“政府部門(mén)的機(jī)關(guān)與人員透過(guò)政策營(yíng)銷策略工具組合，與公眾顧客之間完成價(jià)值交換關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，并促成特定社會(huì)行為的政策過(guò)程”。①魯炳炎.公共政策行銷理論之研究:應(yīng)然面與實(shí)然面的對(duì)話[M].河北:韋伯文化國(guó)際出版有限公司，2007: 61。

“政策過(guò)程是指政策問(wèn)題提上議程、擬定方案、決策、執(zhí)行和評(píng)估直至政策修正或終結(jié)的各個(gè)階段總和”。②陳玲，趙靜，薛瀾.擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架和共識(shí)決策模型[J].管理世界，2010（08）:59。政策營(yíng)銷不僅僅能夠作用于政策制定后的宣傳和推廣，即上文中提到的政策宣傳，還應(yīng)該貫穿整個(gè)政策過(guò)程：幫助識(shí)別以社會(huì)和公眾需求為導(dǎo)向的政策問(wèn)題、在擬定方案的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公眾參與、政策執(zhí)行中引入合理的營(yíng)銷手段與技術(shù)、把公共政策是否滿足社會(huì)與公眾的需求作為政策評(píng)估的重要指標(biāo)。以此實(shí)現(xiàn)公共政策與社會(huì)需求的互配，達(dá)成政策期許的行為改變，正向作用于整體社會(huì)利益，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（三）作為政策動(dòng)員模式和政策管理工具的政策營(yíng)銷

“政策工具是政策主體為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所選用的各種手段的總稱”。③朱春奎.政策網(wǎng)絡(luò)與政策工具:理論基礎(chǔ)與中國(guó)實(shí)踐[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2011:125。布魯馬將政策營(yíng)銷作為一種政策管理工具：“透過(guò)可接受的政策工具要求社會(huì)行動(dòng)者做出特定的社會(huì)行為，并由政府運(yùn)用營(yíng)銷交易的作為和社會(huì)行動(dòng)者共同達(dá)成目標(biāo)的整個(gè)配套規(guī)劃和執(zhí)行過(guò)程”。④Buurma Hans.Public Policy Marketing: Marketing Exchange in Public Sector[J].European Journal of Marketing，2001（35）: 11-12。賴沅暉也認(rèn)為“政策營(yíng)銷并不是可以從政策過(guò)程中單獨(dú)抽出的一個(gè)階段，而是完全融合在各個(gè)政策過(guò)程中的有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具組合”。⑤譚翀.政策營(yíng)銷失靈研究——基于中國(guó)政策營(yíng)銷的應(yīng)用[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017:55。譚翀認(rèn)為政策動(dòng)員可以被定義為：“政黨或政府為了推動(dòng)某項(xiàng)政策議程或者保障既定政策順利執(zhí)行，調(diào)動(dòng)各種公共資源，運(yùn)用各種信息傳播方式，影響政策對(duì)象的價(jià)值判斷和內(nèi)心認(rèn)知，并最終影響其行為，從而獲得其支持或順從的過(guò)程。”在此意義上，他將政策營(yíng)銷定義為一種“高誘導(dǎo)性”和“高回應(yīng)性的”政策動(dòng)員模式：“強(qiáng)調(diào)運(yùn)用營(yíng)銷的技巧來(lái)更好地識(shí)別、預(yù)判、滿足公眾的需求，通過(guò)誘導(dǎo)來(lái)創(chuàng)造政府和政策對(duì)象之間的共識(shí)，并最終實(shí)現(xiàn)公共政策和社會(huì)需求的互配”。⑥譚翀.政策營(yíng)銷失靈研究——基于中國(guó)政策營(yíng)銷的應(yīng)用[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017:58。

將政策營(yíng)銷作為一種政策動(dòng)員模式和政策管理工具，目的是把現(xiàn)代營(yíng)銷的策略和方法作為一種政策工具，用以識(shí)別政策受眾的需求并給予有針對(duì)性的回應(yīng)，并使用非灌輸式、非強(qiáng)制性的“高誘導(dǎo)性”和“高回應(yīng)性的”政策動(dòng)員模式，使政策受眾了解、認(rèn)同和支持政策，并產(chǎn)生行為改變，達(dá)到政策預(yù)期效果。

在梳理上述國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于政策營(yíng)銷的定義的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，政策營(yíng)銷應(yīng)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，政策營(yíng)銷作為一種管理理念貫穿整個(gè)政策過(guò)程；其次，政策營(yíng)銷以政策受眾為導(dǎo)向；再者，政策營(yíng)銷是一種識(shí)別、預(yù)判與滿足政策受眾需求與社會(huì)公共利益的過(guò)程；最后一點(diǎn)當(dāng)前研究尚少，確也十分重要，政策營(yíng)銷不同于公共部門(mén)營(yíng)銷，應(yīng)以政策為中心，實(shí)現(xiàn)各公共部門(mén)協(xié)同合作，在此定義下政策營(yíng)銷將有利于實(shí)現(xiàn)政策整合，避免政策碎片化。

三、以公共管理者為中心的政策營(yíng)銷策略模式

營(yíng)銷策略的應(yīng)用是營(yíng)銷成功的關(guān)鍵，隨著政策營(yíng)銷理論研究的發(fā)展，開(kāi)始有學(xué)者涉足對(duì)政策營(yíng)銷策略的研究。斯內(nèi)夫利將政策營(yíng)銷策略分為五個(gè)層面：“服務(wù)或管制的顧客”、政策營(yíng)銷工具、政策價(jià)值、政策營(yíng)銷的微觀及宏觀分析。⑦Snavely Keith.Marketing in The Public Sector: A Public Policy Model[J].America Review of Public Administration.1991（4）:21。丘昌泰在麥卡錫的4P 營(yíng)銷策略中加入“伙伴關(guān)系”（Partnership）與“政策因素”（Policy）形成了由政策營(yíng)銷代理與政策市場(chǎng)兩部份組成的政策營(yíng)銷模型。⑧蘇偉業(yè).政策行銷:理論重構(gòu)與實(shí)踐[J].中國(guó)行政評(píng)論（臺(tái)灣），2007（16）:1-34。何吉森則在勞特朋的4C 營(yíng)銷理論基礎(chǔ)上提出了政策營(yíng)銷的“5C”理論：獲取政策成本（Cost）、獲取政策的便利性（Convenience）、政策受眾（Consumer）、溝通技巧（Communication）以及創(chuàng)意（Creativity）。⑨何吉森.媒體公關(guān)與政策營(yíng)銷[J].研習(xí)論壇（臺(tái)灣），2011（129）:39-49。

吳遜、饒墨仕等學(xué)者認(rèn)為公共管理者的重要性在當(dāng)下政策過(guò)程研究中被嚴(yán)重忽視，他們提出公共管理者實(shí)際上承擔(dān)了極為關(guān)鍵的政策職能，并構(gòu)建了以此為基礎(chǔ)的政策過(guò)程框架：議程設(shè)置、政策形成、政策決策、政策執(zhí)行以及政策評(píng)估。同時(shí)，他們指出未來(lái)公共問(wèn)題的復(fù)雜性和錯(cuò)綜復(fù)雜的相關(guān)性，要求公共管理者采取更合理有效的政策手段對(duì)政策目標(biāo)和過(guò)程進(jìn)行整合，才能有效避免政策碎片化和低效產(chǎn)出，并提出了公共管理者在在政策過(guò)程的每個(gè)階段達(dá)到政策整合過(guò)濾的主要任務(wù)。①吳遜，（澳）饒墨仕，葉林等譯.公共政策過(guò)程:制定、實(shí)施與管理[M].上海:上海格致出版社，2016:80。

本文試圖在此基礎(chǔ)上，向公共管理者提供一個(gè)基于其政策職能的政策營(yíng)銷模式框架，以幫助他們?cè)谡哌^(guò)程中更好的發(fā)揮功效（圖3-1）。

這一框架包含了三個(gè)層次：公共管理者在政策過(guò)程中的政策職能、政策營(yíng)銷策略和政策環(huán)境分析。

如上文中提到的一樣，此模式中公共管理者在政策過(guò)程中的職能劃分參考吳遜、饒墨仕等學(xué)者的劃分方法，下文主要討論這一模式中的政策營(yíng)銷策略和政策環(huán)境分析兩個(gè)層面。

圖3-1 影響政策過(guò)程：一個(gè)公共管理者的政策營(yíng)銷模式框架

（一）政策營(yíng)銷策略

1.政策市場(chǎng)定位及政策受眾需求分析：STP 三要素分析法。任何成功的營(yíng)銷策略都是建立在STP 的基礎(chǔ)上，即市場(chǎng)細(xì)分（Segmentation）、目標(biāo)（Target）和定位（Positioning）。蘇偉業(yè)將政策市場(chǎng)分為政策受眾市場(chǎng)、政策意見(jiàn)市場(chǎng)、資源市場(chǎng)以及合法化市場(chǎng)②蘇偉業(yè).政策行銷:理論重構(gòu)與實(shí)踐[J].中國(guó)行政評(píng)論（臺(tái)灣），2007（16）:1-34。。此模式中由公共管理者進(jìn)行細(xì)分的市場(chǎng)主要為政策受眾市場(chǎng)，此市場(chǎng)由受政策影響的群體組成。政策市場(chǎng)定位的目的在于準(zhǔn)確的識(shí)別公眾的多樣化需求，并將其分為多個(gè)同質(zhì)政策市場(chǎng)，這有利于有限公共資源的有效運(yùn)用；公共管理者在對(duì)例如政治目標(biāo)、社會(huì)利益、社會(huì)公平、公共需求緊急性等多方面的考量下，確定政策實(shí)施的目標(biāo)群體，將其關(guān)注的問(wèn)題提上政策議程。另一方面，當(dāng)一項(xiàng)公共基本政策需要面對(duì)多個(gè)政策市場(chǎng)時(shí)，政策市場(chǎng)細(xì)分有助于差異化的政策制定及執(zhí)行，更好的滿足不同政策受眾的需求，減少政策受眾抵觸，達(dá)到理想的政策效果。

2.政策營(yíng)銷策略組合：4P+4C 組合策略。麥卡錫從企業(yè)的角度提出了著名的營(yíng)銷4P 策略：產(chǎn)品（Product）、價(jià)格（Price）、渠道（Place）和促銷（Promotion）。勞特朋則從客戶需求管理的角度提出了4C 營(yíng)銷理論：消費(fèi)者（Customer）、成本（Cost）、便利（Convenience）和溝通（Communication）。4P 和4C 分別從企業(yè)和消費(fèi)者的角度形成了行之有效的營(yíng)銷組合策略，將其共同引入到政策營(yíng)銷中，從政策主體和政策受眾的角度分別對(duì)營(yíng)銷策略提出要求，最終融合成更為全面的4P+4C 政策營(yíng)銷策略組合。

政策（產(chǎn)品）+政策受眾（消費(fèi)者）。以政策受眾需求為導(dǎo)向的政策制定。公共管理者通過(guò)劃分政策市場(chǎng)，精準(zhǔn)政策受眾，明確政策目標(biāo)，以公眾利益為先、以公眾便利為本、以公眾需求為導(dǎo)向，收集并提供有效的政策信息，制定內(nèi)容具體、合理且有效的科學(xué)性政策。使公共政策方案具有針對(duì)性和高執(zhí)行性，以保證公共政策能夠得到準(zhǔn)確有效地執(zhí)行。

價(jià)格+成本。通常來(lái)說(shuō)，公共政策不涉及價(jià)格制定，因?yàn)楣娨话悴恍枰獮橘?gòu)買政策產(chǎn)品付出專門(mén)費(fèi)用。成本可以轉(zhuǎn)化為兩個(gè)方面：一方面是減少政策制定與執(zhí)行成本，為整體社會(huì)謀求利益最大化。節(jié)約公共政策過(guò)程中必要的成本和減少非必要的成本，進(jìn)而減少公共政策過(guò)程成本，提高效益，使社會(huì)代價(jià)最小化。另一方面則是考慮以刺激政策執(zhí)行率而使用的金錢(qián)性誘因（如獎(jiǎng)勵(lì)）或金錢(qián)性懲罰（如罰款）所帶來(lái)的政策成本。

渠道+便利性，以公眾獲得政策的便利性為導(dǎo)向優(yōu)化政策傳播渠道。使政策受眾能夠方便及時(shí)地了解政策、遵守或享受政策服務(wù)。便利的政策傳播渠道需要硬件及手段的雙重作用。硬件即傳播平臺(tái)的建設(shè)，例如開(kāi)設(shè)信訪窗口、建設(shè)政府門(mén)戶網(wǎng)站以及能夠?qū)崿F(xiàn)雙向交流的電子化平臺(tái)等；手段則要注重傳播渠道中不同層次參與者的伙伴關(guān)系發(fā)展以及扁平化渠道建設(shè)等。

促銷+溝通，以公眾參與為導(dǎo)向，采用說(shuō)服性的溝通策略，改變傳統(tǒng)的政策宣傳和政策灌輸模式。政策營(yíng)銷理論強(qiáng)調(diào)的是柔性的政策執(zhí)行，政府的權(quán)威性在政策營(yíng)銷中顯得“不那么重要”。通過(guò)促銷手段讓政策信息有效全面的傳播，讓政策受眾明確自己能從政策中得到什么，并自愿配合執(zhí)行，乃至最終參與傳播，能夠有效降低政策灌輸帶來(lái)的政策反感。

3.政策營(yíng)銷評(píng)估?？铺乩仗岢鰻I(yíng)銷評(píng)估可以從“付出的努力”、“成果”以及“影響”三個(gè)方面進(jìn)行衡量。①（美）科特勒，（美）李，王永貴譯.科特勒談?wù)块T(mén)如何做營(yíng)銷:提升績(jī)效之路[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:76。在此基礎(chǔ)上，政策營(yíng)銷評(píng)估可以試圖從以下三個(gè)方面進(jìn)行衡量：

首先是政策營(yíng)銷的成本總和。這里的成本總和指的是確認(rèn)開(kāi)展的政策營(yíng)銷活動(dòng)所花費(fèi)的金錢(qián)成本、時(shí)間成本、人力成本等所有有形成本與無(wú)形成本的總和。

其實(shí)是政策營(yíng)銷的效果。政策營(yíng)銷是否帶來(lái)了更好的執(zhí)行效果，政策受眾是否對(duì)政策認(rèn)同并最終改變行為。

最后是政策營(yíng)銷的外部性。政策營(yíng)銷是否產(chǎn)生外部效應(yīng)，即是否為社會(huì)提供了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找妫龠M(jìn)了社會(huì)福利的提高，或?qū)ο嚓P(guān)社會(huì)成員強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀荆档土松鐣?huì)福利。

此外，還需考慮吳遜、饒墨仕等學(xué)者提出的集體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。即為了解決公共性問(wèn)題，公共管理人員需要有追求集體目標(biāo)的概念。需考慮的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)公平和社會(huì)正義。②吳遜，（澳）饒墨仕，葉林等譯.公共政策過(guò)程:制定、實(shí)施與管理[M].上海:上海格致出版社，2016:89。在此基礎(chǔ)上，政策營(yíng)銷評(píng)估應(yīng)有第四個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)：是否為社會(huì)的集體目標(biāo)和未來(lái)發(fā)展帶來(lái)了好處。

（二）政策營(yíng)銷環(huán)境分析：SWOT 分析法

政策營(yíng)銷環(huán)境分析是用以評(píng)估微觀環(huán)境和宏觀環(huán)境可能對(duì)政策營(yíng)銷帶來(lái)的正負(fù)面影響，為后續(xù)政策決策和政策營(yíng)銷策略提供支持。SWOT 分析法是營(yíng)銷中常用的市場(chǎng)環(huán)境分析法，通過(guò)對(duì)企業(yè)自身“優(yōu)勢(shì)”（Strengths）和“劣勢(shì)”（Weaknesses），以及外部環(huán)境中的機(jī)會(huì)（Opportunities）和威脅（Threats）的分析來(lái)評(píng)估營(yíng)銷的市場(chǎng)環(huán)境。

運(yùn)用SWOT 分析法分析政策營(yíng)銷環(huán)境，首先列出組織的優(yōu)勢(shì)，并且盡可能地突出；同時(shí)找出組織的不足，改正或降低其影響程度，對(duì)此我們應(yīng)該考慮的內(nèi)容有：行政部門(mén)的資源和能力、上級(jí)的支持、壓力集團(tuán)、政策傳播機(jī)制、議題的優(yōu)先次序等。然后對(duì)外部環(huán)境中的機(jī)會(huì)和威脅進(jìn)行分析，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面，在此基礎(chǔ)上找出那些外部因素可以成為政策營(yíng)銷的機(jī)會(huì)，哪些則有可能轉(zhuǎn)化為需要應(yīng)對(duì)的威脅。

此模式是在吳遜、饒墨仕等學(xué)者構(gòu)建的公共管理者的行動(dòng)中心框架③吳遜，（澳）饒墨仕，葉林等譯.公共政策過(guò)程:制定、實(shí)施與管理[M].上海:上海格致出版社，2016:12。上發(fā)展而來(lái)，以公共管理者的角度出發(fā)，試圖構(gòu)建一個(gè)基于其政策職能的政策營(yíng)銷模式。它涵蓋了整個(gè)政策過(guò)程，是一個(gè)包括政策環(huán)境分析、政策市場(chǎng)細(xì)分、政策受眾確定與需求分析、營(yíng)銷策略組合以及政策評(píng)估的完整系統(tǒng)流程。以期為公共管理者在不同的政策過(guò)程階段提供恰當(dāng)?shù)臓I(yíng)銷理論及策略支持，幫助其更好的實(shí)現(xiàn)公共政策與社會(huì)需求的互配，提升政策績(jī)效，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體利益的最大化。

此外，需要指出的是，政策營(yíng)銷模式并非適用于所有的政策。政策營(yíng)銷強(qiáng)調(diào)柔性的政策執(zhí)行，這會(huì)在一定程度上削弱公共部門(mén)的權(quán)威性，并且使整個(gè)政策過(guò)程變得更為復(fù)雜。如果一項(xiàng)政策為強(qiáng)制性政策、需要快速的達(dá)成效果或者不存在較大的爭(zhēng)議性，那么使用政策營(yíng)銷便意義不大了。