文 馬超

將環(huán)保改革全面推進(jìn)到每一個角落，不留下改革的“短板”與“死角”，全面優(yōu)化環(huán)保體制機制，提高履職效率效能。

當(dāng)前，環(huán)保部門面臨著政府機構(gòu)改革、環(huán)保監(jiān)察監(jiān)測垂直改革及綜合行政執(zhí)法改革等三大縱橫交錯的體制機制大改革。

此次改革是十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)“五位一體”總布局的具體體現(xiàn)，也將是我們環(huán)保部門總結(jié)歷史經(jīng)驗，迎接新的挑戰(zhàn)，完善自我的一次歷史機遇，也將決定今后幾十年的環(huán)保工作的開展。

我們應(yīng)當(dāng)借助此次改革“東風(fēng)”，將環(huán)保改革全面推進(jìn)到每一個角落，不留下改革的“短板”與“死角”，全面優(yōu)化環(huán)保體制機制，提高履職效率效能。

明確管理、服務(wù)、監(jiān)管與執(zhí)法等職責(zé)，加強部門協(xié)調(diào)分工

從立項、規(guī)劃、許可審批到建設(shè)、日常監(jiān)管及違法處罰，這是每一個污染源從開工建設(shè)到日常運營、違法改正即事前、事中、事后的一個縱向發(fā)展過程。其中的各項審批管理、指導(dǎo)服務(wù)、日常監(jiān)管及違法處罰的職責(zé)，對應(yīng)著政府各個職能部門以及部門內(nèi)部各個科室。前期的環(huán)保工作中存在著疏于前期引導(dǎo)管理，重事后處罰追責(zé)的問題。

我們首先應(yīng)當(dāng)從橫向上分清各行業(yè)主管部門的事前立項、規(guī)劃、行政許可審批等管理部門職責(zé)分工，明確工商、規(guī)劃、國土、住建、農(nóng)業(yè)、交通、城管等行業(yè)管理部門的“管行業(yè)管環(huán)?！钡氖虑肮芾砺氊?zé)。

按照《環(huán)境保護工作責(zé)任規(guī)定》和《環(huán)境保護工作責(zé)任追究辦法》，利用環(huán)委辦的統(tǒng)籌職能，督促各行業(yè)主管部門，在項目建設(shè)前期及建設(shè)期間履行好在采礦許可、施工許可、車輛年檢以及揚塵、噪聲、尾氣、養(yǎng)殖廢棄物綜合利用等方面的監(jiān)督管理、指導(dǎo)服務(wù)和事中日常監(jiān)管職能職責(zé)。

同時，環(huán)保部門內(nèi)部管理科室履行好事前環(huán)評審批、建設(shè)期間環(huán)保設(shè)施的落實、總量及排污權(quán)許可、危廢許可等事前許可管理、指導(dǎo)服務(wù)和事中日常監(jiān)管職責(zé)職能。環(huán)境執(zhí)法部門負(fù)責(zé)日常污染設(shè)施運營、達(dá)標(biāo)排放、行政處罰等事后管理。各部門、各科室各司其職，各負(fù)其責(zé)，從縱向橫向兩個方面全面加強監(jiān)管，做好服務(wù)，理清職責(zé)。

全面完善體制機制，落實“三定方案”

借助機構(gòu)大改革的“東風(fēng)”，按照污染源從事前審批管理、指導(dǎo)服務(wù)，事中日常監(jiān)管及事后違法處罰的職責(zé)劃分，進(jìn)一步從縱向橫向劃定各部門及部門內(nèi)部各科室間的職能職責(zé)，并明確依次審批管理到位、指導(dǎo)服務(wù)到位、日常監(jiān)管到位、事后處罰到位的“四到位”的尺度標(biāo)準(zhǔn)，分別依次劃定履責(zé)范圍及順序，制定“三定方案”。

其中重點劃清新劃入環(huán)保部門的排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)及監(jiān)督防治地下水污染、農(nóng)業(yè)面源污染治理等污染防治職責(zé)與水務(wù)部門的水域管理、國土部門的礦產(chǎn)資源保護及農(nóng)業(yè)廢棄物資源利用指導(dǎo)管理職責(zé)。

同時，工商部門及各行業(yè)主管部門的“三定方案”，應(yīng)當(dāng)包含履行對已獲得工商營業(yè)執(zhí)照和行業(yè)許可的依證經(jīng)營情況進(jìn)行日常監(jiān)督，并對無證經(jīng)營行為進(jìn)行查處的職責(zé)。

環(huán)保部門內(nèi)部的管理科室，也應(yīng)將承擔(dān)已審批許可的各項前置要求落實情況、許可延續(xù)期間依證履行情況及不予許可審批不得從事建設(shè)及經(jīng)營的情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)寫入“三定方案”。對于違反各項環(huán)保管理制度，不落實環(huán)保管理人員各項指導(dǎo)要求，違反相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的行為，管理科室應(yīng)告知環(huán)境執(zhí)法部門，執(zhí)法部門依法進(jìn)行處罰。從事前事中事后，從管理、服務(wù)到監(jiān)管、處罰的職責(zé)內(nèi)容及履責(zé)順序，依次劃定好各部門科室的“三定方案”。

建立聯(lián)系會商機制，劃定責(zé)任追究依據(jù)

按照新建項目立項、規(guī)劃、許可審批到建設(shè)、日常監(jiān)管及違法處罰的縱向發(fā)展過程，依次建立項目縱向橫向聯(lián)系會商機制。

工商部門應(yīng)分行業(yè)定期將工商登記注冊企業(yè)名單，報送各行業(yè)主管部門，各行業(yè)主管部門按照各自部門職能職責(zé)情況加強管理的同時，將實施了行業(yè)許可的企業(yè)名單定期報送環(huán)保部門。環(huán)保部門各管理科室應(yīng)及時加強與新建項目的對接，落實各項管理職能，并將實施許可項目名單定期報送執(zhí)法部門，執(zhí)法部門加強日常環(huán)保設(shè)施運營監(jiān)督，并及時查處環(huán)境違法行為。

通過建立完善以上各部門各科室間的聯(lián)系會商機制，形成項目事前事中事后的一條完整的監(jiān)管服務(wù)鏈條，實現(xiàn)部門科室間的職責(zé)職能無縫對接。加強源頭管理和事中監(jiān)管，改變一味事后處罰追責(zé)的倒逼監(jiān)管機制，減少環(huán)保督察信訪投訴及環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生，也避免了多頭管理，能促成各部門各科室落實好職能職責(zé)。

依據(jù)“三定方案”及聯(lián)系會商落實情況，依次分清各部門各科室的履責(zé)情況，作為責(zé)任追究的依據(jù)。監(jiān)察部門應(yīng)對環(huán)境違法行為的查處情況以及前期管理部門及管理科室的履責(zé)情況依履責(zé)順序進(jìn)行定責(zé)。因管理部門未履行前期管理職能或未及時聯(lián)系會商，而導(dǎo)致后續(xù)環(huán)境違法行為發(fā)生的，執(zhí)法部門在進(jìn)行行政處罰的同時，監(jiān)察部門應(yīng)追究前期管理部門的責(zé)任，不應(yīng)對后期執(zhí)法人員進(jìn)行追責(zé)。

環(huán)保警察與特警在集結(jié)地進(jìn)行分工。CNSphoto 供圖

2018年4月16日上午，北京，生態(tài)環(huán)境部掛牌。CNSphoto 供圖

強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保管理體制機制，落實環(huán)保責(zé)任

在進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護體制機制的基礎(chǔ)上，重點落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“打非治違”的職能，從源頭上排查未批先建、無證經(jīng)營的單位及個人。并將打擊“散亂污”等未納入政府職能部門監(jiān)管的單位及個人的執(zhí)法查處及由此引發(fā)的信訪投訴件的協(xié)調(diào)處理、隱患排查、應(yīng)急處置等職能職責(zé)歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保工作考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護管理機構(gòu)、人員配備及村（社區(qū)）環(huán)保協(xié)管員制度，以適應(yīng)新形勢下的環(huán)境管理要求。

推進(jìn)環(huán)保體制機制改革，做到權(quán)責(zé)一致

根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。因此，市、縣、區(qū)各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護工作負(fù)總責(zé)。同級人民政府在發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、國土等管理事項上應(yīng)保持一定一致性，因此，在落實省生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革意見，將縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境局上收為市生態(tài)環(huán)境局派出機構(gòu)的同時，應(yīng)當(dāng)保留部分生態(tài)環(huán)境保護許可職能，以與縣（市、區(qū)）人民政府的各管理部門形成更好的銜接。縣（市、區(qū)）環(huán)境執(zhí)法大隊在落實垂直改革的同時，作為支隊下轄縣（市、區(qū)）級大隊保持與縣（市、區(qū)）政府住建、城管等執(zhí)法部門的良好銜接，加強縣（市、區(qū)）級聯(lián)合執(zhí)法及司法銜接的能力。

而園區(qū)管委會作為地方人民政府的派出機構(gòu)，園區(qū)發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、國土等事項的管理職責(zé)，仍在當(dāng)?shù)卣?。管委會受政府委托履行職能，但因環(huán)保管理事項多、業(yè)務(wù)專業(yè)水平要求高，管委會要各自配備好獨自履行各項環(huán)保管理職能的機構(gòu)和人員，將造成機構(gòu)重復(fù)設(shè)置，人員臃腫情況，不利于精簡效能。因此，園區(qū)分局應(yīng)主要履行現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法職能職責(zé)，并做好與各管理科室間的對接，不宜獨自承擔(dān)具體的行政許可等管理事項，并落實園區(qū)環(huán)境執(zhí)法大隊系支隊內(nèi)設(shè)機構(gòu)的編制規(guī)定，不做支隊內(nèi)部分級雙重管理。園區(qū)分局是市局派出機構(gòu)，不宜將管委會的相關(guān)環(huán)境保護職能職責(zé)全部歸入園區(qū)分局，而應(yīng)加以區(qū)分，做到權(quán)責(zé)一致。